民生財政導向下的國有資本經營預算

啜 華， 王 桂 嬌

（渤海大學， 遼寧 錦州121003）

“為政之道，以厚民為本；治國之道，以富民為先”。建設“民生財政”是響應“十八大”號召，貫徹“十八大”會議精神的具體體現。民生財政是指財政支出中用于社會保障、教育、醫療衛生、就業等民生方面的支出，應該占整個財政支出相當高的比例，甚至處于主導地位的財政制度。“民生財政”是各級政府財政部門長期奮斗的目標。各級政府只有真正把百姓放在首要位置，真正致力于民生財政，才能實現社會的長治久安，才能讓百姓有充分的滿足感和幸福感，才能實現“十八大”報告中提出的2020 年全面建成小康社會的宏偉目標。

近年來，中央和地方各級政府部門在改善人民生活等民生財政方面作出了不小的成績。2011 年，全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、文化方面的民生支出合計38539 億元，增長31.7%；用在農業水利、公共交通運輸、節能環保、城鄉社區事務等方面與民生密切相關的支出合計35737 億元；其他公共財政支出約34972 億元，主要用于一般公共服務、公共安全、國防建設等。公共安全支出促進了社會穩定，為保障改善民生營造了良好的社會環境；國防支出保障了國防和軍隊現代化建設，維護了國家主權、安全、領土完整，為全面建設小康社會提供了堅強有力的安全保障。要想真正做到民生財政，應進一步加大預算資金的投入力度，而國有資本經營預算對民生財政可以起到有效的保障作用。國有資本經營預算是指政府以國有資本所有者身份依法取得國有資本經營收入、安排國有資本經營支出的預算，是我國特有的一種預算制度。政府落實民生財政的決心可以通過集中用于社會保障等方面的預算支出顯現出來。做到財政為民生、為社會公眾謀福利，國有資本經營預算應從以下幾個方面入手。

一、拓寬國有資本經營預算收入

國有資本經營預算包括收入項目和支出項目。國有資本經營預算收入是實現民生財政的物質基礎，民生方面的支出是保障。經營預算收入的多少決定著用于民生方面支出的數額，因此為確保民生財政，各級政府首先應采取必要方法和措施，增加收入。國有資本經營預算收入是指從政府預算的角度考察政府經營性國有資產投資所產生的收入，其內容和形式相對來說較為復雜。特別是為了克服國有資本在國民經濟中分布過散、政企職責不分、投資效率低下等而進行國有資本重組、產業結構優化調整后，國有資本經營預算收入形式更加趨于復雜化。經營性國有資產收入主要有來自企業的國有資本收入、資源性國有資產收入、非經營性資產轉經營性資產收入、專項基金收入、其他收入等。[1]在市場經濟條件下，國有資本經營性收入只有真正上交到各級政府才能作為國有資本經營預算中的收入，這也是經營預算可支配和使用的收入數額。只有在增加預算收入的前提下，政府才能有更多的支出用于民生。

1. 調整國有企業收益上交比例

國有資本經營預算的試行，開始于國有企業征收國有資本收益。國有資本收益納入中央或地方國有資本經營預算收入管理。在預算試行的最初幾年，國有資本收益主要是國有企業在生產經營過程中實現的利潤，數額不會太大，但從中長期看，隨著國有資本收益其他部分上交，如國家參股、控股公司的股利或股息、調整產業結構中國有產權轉讓收入、企業清算收入等，收取的國有資產收益會有較大幅度的上漲。在征收之初，中央企業上交年度利潤的比例，依照行業或產業分類，最高為10%，其次是5%；暫時還需要國家保護與扶持的軍工等類企業，暫緩3 年上交或者免交。[2]近年來，中央企業國有資本收益收取比例在原有基礎上普遍提高了5%。中央企業國有資本收益收取比例分為四檔，資源壟斷性企業上交年度利潤的15%，一般競爭性領域企業為10%，軍工企業、轉制科研院所、中國郵政集團公司及新納入國有資本經營預算范圍的企業為5%，政策性企業免交。雖然國有資本收益上交的比率較最初有所提高，但是上交利潤的比率還是偏低。“兩稅”合并以后，中央企業的所得稅稅率由原來的33%降低到25%，[3]上交利潤的比例最高僅為15%，仍然留有可觀的利潤，這將有可能導致企業負責人的尋租行為。如利用手中的權力為自身謀福利或者利用企業剩余利潤進行過度投資甚至是不合理投資，導致投資效率降低，資金的總體利潤率下降，不僅無法實現國有資本保值增值的目的，甚至還可能侵蝕國有資本，侵害社會公眾的利益，造成不良的社會后果和影響，與民生財政的觀念相背離。對此，各省市區應該提高國有資本收益的上交比例，但并不是片面的提高，而應該根據經濟發展等實際情況作出不同的規定。對經濟比較發達的地區，如一些沿海省份和地區，其國有資本發展相對成熟，資本收益數額穩中有升，可適當提高上交比例，也可以分行業、分企業確定一個高于規定15%、10%或5%的標準，這樣可以在一定程度上增加收益。對經濟欠發達地區、國有資本自身發展還需要大量資金投入的地區，可先確定一個不影響企業自身發展的上交比例，待時機成熟后采取分行業、分企業的方法。具體上交比例，可根據企業的盈利情況、戰略發展所需資金情況以及行業的實際情況作出調整。這樣既可以保證收益，也不會影響企業的發展壯大。

2. 擴展納入國有資本預算的國有企業范圍

在國有資本經營預算試行之初，由于人們對新生事物的認識還需要一個過程，因此，在實際執行中存在諸多問題和難點。如到底哪些企業應該納入征收國有資本收益的范圍。這個問題解決不好，不僅影響國有資本經營預算收入的數額，還會影響用于民生預算支出的落實。預算試行之初，中央國有資本收益收取對象也僅為國有資產監督管理委員會（簡稱國資委）監管的中央企業。近年來，中央國有資本經營預算實施范圍逐步擴大。2008 年增加中國煙草總公司，2009 年增加中國郵政集團公司，2011 年增加教育部、農業部、文化部、國家廣播電影電視總局和中國國際貿易促進委員會所屬企業以及中國出版集團公司、中國對外文化集團公司；2012 年起，將工業和信息化部、國家體育總局所屬企業，中央文化企業，衛生部、國資委所屬部分企業，中國民用航空局直屬首都機場集團公司納入中央國有資本經營預算實施范圍。雖然說范圍有所擴大，但是并非所有的國有企業都納入。到目前為止，國有的金融企業或部門、地方的國有企業等國有獨資企業的收益并沒有涵蓋其中，另外國家控股參股的股份公司的股利、股息由于上級主管部門截留等原因未進行征收。這種差別化對待，不僅不利于國有資本的均衡發展，還會給實際征收工作帶來很大難度，同時影響國有資本產業結構的調整。因此，應借鑒一些先試先行省市在國有資本經濟預算方面的成功經驗，擴大國有資本收益征收企業的范圍，增加納入征收范圍的企業數量，逐步建立涵蓋所有國有資本投資企業（不論是獨資、合資、合作企業，還是參股、控股公司）的預算制度。

3. 搞活國有資本，可持續增加國有資本經營預算收入

通過提高國有企業收益上交比例，擴展納入預算體系國有企業的范圍，雖然能增加國有資本經營預算收入，但是要想使預算收入穩定可持續增長，關鍵是進一步搞活國有資本，提高國有資本的保值增值能力。近年來，在建立混合所有制為主體的社會主義市場經濟體制戰略目標的指導下，國有資本調整和國有企業重組力度加大，國有企業的絕對數量在減少，但整體素質和競爭力明顯提高，國有資本不斷向基礎性行業集中，國有經濟布局和結構調整取得重大進展。但是由于我國經濟長期以粗放增長為主，致使國有資本配置存在不合理性：國有資本配置比較分散，使得企業規模偏小、創新能力差、償債能力低、重復建設、資本閑置，最終導致國有資本的經濟效益相對低下。另外，國有資本的產業、行業分布結構不合理，使得其在非基礎性行業比重偏高，同時在這些行業內部產能過剩，導致一些行業資本閑置，而基礎性行業的投資資金不足，制約了我國經濟發展。為了解決上述問題，提高國有資本的經濟效益，增加預算收入，有必要繼續搞活國有資本，通過股份制改造、企業兼并收購、企業分立、出售閑置資產等方式進行國有資本重組，促進國有企業存量資本向基礎性行業、高新技術行業、戰略性領域合理流動和集中，以達到優化產業結構，提高國有資本效率，增加競爭能力的目的。

二、增加民生方面的國有資本經營預算支出

國有資本經營預算作為政府宏觀調控的一種手段，執行的效果會影響公眾對政府的滿意度，關系到社會的穩定和國家的長治久安，這就要求國有資本經營預算支出必須著眼于構建和諧社會、保障并不斷改善民生這一核心，讓社會公眾真實地感受到國家在為老百姓辦實事，自己可以充分享受社會主義制度的優越性。

1. 增加預算支出中社會性支出的比例

目前國有資本經營預算支出主要包括資本性支出、費用性支出、其他支出等。以2011 年、2012年中央國有資本經營預算表可以看出，支出項目主要包括教育、文化體育與傳媒、社會保障和就業、農林水事務、交通運輸、資源勘探電力信息等事務、商業服務業等事務、地震災后恢復重建支出，其他支出，轉移性支出，其中教育、社會保障和就業、地震災后恢復重建支出屬于民生方面的支出。2011 年中央國有資本經營支出預算769.54 億元，其中教育0.21 億元，社會保障和就業0.51 億元，地震災后恢復重建支出1 億元；2012 年中央國有資本經營支出預算875.07 億元，其中教育0.21 億元，社會保障和就業20.1 億元，調入公共財政預算用于社會保障等民生支出50 億元。①這些支出對民生的改善提供了資金支持，有益于維護社會穩定，有益于民生水平的提高。但從中央國有資本經營支出預算表的項目列示和對應金額來看，用于民生方面的社會性支出還沒有得到充分的重視。為了落實民生財政，應在國有資本經營預算支出表中增加一項社會性支出并且單獨列示（社會性支出主要用于社會保障、義務教育等民生領域）。而且應增加社會性支出的數額和比重。社會性支出與資本性支出或其他支出相比，在短期內可能效果并不是很明顯，但是該項支出更能體現社會主義的性質和國有資本收益“取之于民、用之于民”的本質特征。國有資本經營預算作為政府宏觀調控的手段，在其支出中優先安排社會性支出并增加數額和比重，是向社會公眾傳遞民生政策信號，能引導各級政府官員關心關注民生，為百姓辦實事，有利于人民生活水平的提高與和諧社會的構建。優先安排社會性支出并增加數額和比重，并不是簡單地把它排在國有資本經營預算支出的首要位置，而是要滿足社會性支出兩個方面的優先增長：一是在預算支出的安排中，保證社會性支出的比重比其他方面的支出要優先增長；二是在預算支出額中，保證社會性支出數額的優先增長。[4]在國有資本經營預算實施過程中，要真正落實社會性支出優先增長，這樣才能彰顯出我國民生財政的本質和作用。

2. 細化預算支出中社會性支出的項目

在國有資本經營預算支出項目中加入社會性支出項目后，還要對內部各項支出進行合理分配和安排。因為社會性支出的效果顯現比較慢，當社會性支出與資本性支出、其他支出發生矛盾時，有可能出現挪用社會性支出資金的現象。為了避免這種情況的發生，應從教育、醫療和衛生、社會保障、就業、環保、公共安全等民生角度增加和細化社會性支出的項目。在社會性支出中設置二級科目、三級科目等明細，做到民生方面的社會性支出專款專用，確保民生財政的有效落實。

三、宏觀層面確保民生財政導向下國有資本經營預算的實施

國有資本經營預算從提出到現在已經五年，國有資本經營預算宏觀調控的積極作用得到了認可，社會性支出對改善民生的效果初步顯現。但是任何事物都具有雙面性，國有資本經營預算也是如此，它在發揮積極作用的同時也暴露出一些問題，如預算編制不規范，執行不到位，監管缺失等。要實現國有資本經營預算規范化，確保民生財政的真正落實，必須從國家宏觀層面上采取措施，如完善相關法律法規，建立一系列與國有資本經營預算相適應的配套政策。

1.加強立法推進國有資本經營預算法制化建設

任何一種制度的有效實施，都需要完備的法律手段作為支撐，國有資本經營預算也不例外。目前規范我國國有資本經營預算制度的法律基礎和依據主要是《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》、《中華人民共和國預算法實施條例》和《中華人民共和國企業國有資產法》，這些法律法規曾對國有資本經營預算的有效實施起到保障作用，對我國的經濟發展也起到了促進作用。但是，隨著我國經濟的進一步發展，這些上層建筑出現了一些不適應，已不能滿足國有資本經營預算的發展變化。

對此有兩種解決辦法。一是修訂原有法律法規中與國有資本經營預算有關的內容，使之與當前的形勢相適應。如修訂《中華人民共和國預算法實施條例》中國有資本經營預算的性質、地位以及編制、審批、調整和監督等相關規定，并對預算編制的時間、內容和程序作出更為科學、詳細的規定；[5]修訂《中華人民共和國企業國有資產法》，明確國有資產管理機構及其職責、國有資產定位、評估、經營、收益、處分、監督和相應的法律責任等。

二是在不違反原則的情況下，授予地方人大相關的立法權。各省市區根據實際情況制定地方性的國有資本經營預算法、國有資本收益征收法、國有資產管理法，從法律層面保障國有資本經營預算有效實施。需要強調的是，在這些法律法規中應該明確相關主體的法律責任，確保國有資本經營預算在實施過程中做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

2. 完善國有資本經營預算配套制度建設

國有資本經營預算涉及到政府、國有企業與社會民生，范圍廣，影響大，所以需要一套完整的配套制度確保實施。當前首要的是加強政府職能轉變。政府應該明確其宏觀調控的職能、地位和作用，通過制定政策法規確保國有資本經營預算有效實施，向社會提供更多的公共產品和服務，致力于提高民眾的生活水平，從根本上落實財政為民生。在微觀層面上，政府相關部門又是預算的編制主體、執行主體、監督主體，因此需要建立健全預算管理控制體系，確保預算目標的完成。同時，要進行國有資本管理體制改革。目前國有企業產權制度還不完善，委托代理的管理體制不健全，沒有從根本上改變政企關系，有關國有資本所有、代理監管、運營、收入分配的法律法規還不完善，國有出資人的職權和責任沒有統一，國有資本保值增值并對結果負責的機制尚未建立。另外，由于國有資本所有者單一、缺位等，導致國有企業內部未能建立有效的治理結構，甚至形成了嚴重的內部人控制。所以應該完善國有資本出資人制度、公司治理結構，建立國有企業管理層的監督制度、激勵制度、獎懲制度，把國有企業真正推向市場，讓其在競爭中發展壯大，爭取國有資本最大限度地增值，為社會創造更多的財富，承擔更多的社會責任。

從未來的發展趨勢看，國有資本經營預算研究應該跳出傳統的國有資本僅僅是保值增值的思維定勢，要從民生的角度進行研究，要從構建和諧社會、保障并不斷提高民生水平的層面，充分發揮國有資本經營預算的功能，對國有存量資本進行結構性調整與組合，促進我國經濟結構更加合理、優化，體現“取之于民、用之于民”的國有資本本質特征。

＊本文受遼寧省財政廳項目“民生財政導向下遼寧省國有資本經營預算問題研究”（項目編號：12D004）的資助。

注釋：

①數據來源于中華人民共和國財政部網站，http://www.mof.gov.cn。

[1]宋文閣.國有資本經營預算管理研究——基于國家出資人財務監督視角[D].江蘇大學，2009：25-26.

[2]文宗瑜.從央企國有資本收益收取看民生政策與民生財政[J].中國投資，2008（1）：28-31.

[3]陳少暉，朱珍.省域國有資本經營預算制度的建構[J]，經濟縱橫，2012（2）：52-57.

[4]張雅萍.國有資本經營預算中支出的現狀分析與對策思考[DB/OL].[2013-01-08].http://wenku.baidu.com/view/0ce8c919b7360b4.

[5]徐文秀.先行先試：江蘇省國有資本經營預算的實踐探究[J].江西農業大學學報，2011（12）：78-80.