我國公共服務標準化建設探析

劉 璟 孫彩英 高玉斌

一、公共服務的概念

“公共服務”這一概念，最早是20世紀初由法國人萊昂迪莫提出，在他的《公法的變遷》一書中指出，“那些事實上掌握權力的人并不享有行使公共權力的某種主觀權力；恰恰相反，他們負有使用其手中的權力來組織公共服務，并保障和支配公共服務進行的義務。”[1]改革開放以后，公共服務的概念被引入我國，目前，已被廣泛地使用，但對于政府公共服務的范圍與分類在理論與實踐中一直存在爭議。通常的定義為：公共服務通常是指通過使用公共資源或公共權力，由政府部門提供，政府部門或政府部門授權的事業單位以及以合同形式外包的社會組織實施，由特定區域和特定群體的公民享受的滿足其基本生活需求，提升生活品質和個人素質的非排他性的產品和服務。

公共服務包括基本公共服務和非基本公共服務兩部分。基本公共服務是指在特定的時空條件下，政府提供給公民的底線公共服務，通常包括公共安全、公共教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施、公共交通、環境保護、公共信息、文體休閑和科學技術等領域；[2]非基本公共服務是指在特定的時空條件下，政府給特定的群體高層次的公共服務。基本公共服務和非基本公共服務是一個動態的過程，非基本公共服務可以隨著社會經濟的發展而轉化成基本公共服務。

二、公共服務標準化的發展情況

西方發達國家公共服務標準化在20世紀中后期逐漸發展起來，到20世紀80年代，在公共教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施、環境保護等領域已經得到普遍應用，取得明顯的效果，并在實踐中不斷發展。通過標準化的方式來促進公共事業的發展，已經成為這些發達國家開展公共服務工作、提高政府行政能力的有效手段。2010年，國際標準化組織（ISO）在《2011—2015年戰略規劃》中，提出在標準制定中支持公共權力機構的需求，將提高支持公共政策的標準價值作為實現“全球愿景的十個關鍵目標”之一。

近些年，隨著我國公共服務事業的發展，公共服務標準化工作得到了國家和地方標準化主管部門的重視，也取得了一些進展。

在國家層面上，2009年國家出臺了GB／T 22421—2009《服務業組織標準化工作指南》系列標準，對公共服務的標準化進行了規范，充分發揮了標準化對公共服務組織的支撐作用。[3]2010年國家出臺了《公共服務標準化工作指南》（項目編號：20080392－T－469），并于2010年10月開始征求意見。此外，《行政服務標準化工作指南》、《行政服務中心運行規范》等六項涉及到公共服務領域的國家標準也已正式立項。

在地方層面上，部分省、市、區也在公共服務領域進行了標準化的嘗試，并取得了一些經驗，下面提到的具有一定的代表性：

① 陜西省從2008年起開始逐步建立養老保險經辦服務標準體系，經過近4年的探索，目前已經涵蓋了基金、稽核、經費、信息、采購、環境、能源、人力資源、設備設施、安全與應急等工作領域，共建立標準205項，形成了一套層次清晰、結構合理的標準體系。[4]

② 山東省新泰市在2005年將企業標準化管理體系以及《服務標準化工作指南》引入到政府公共服務領域，建立了以服務基礎標準為基礎、以服務質量標準為核心、以服務管理標準為保障的行政服務標準化體系。[5]

③北京市東城區于2009年全力打造國家級城市公共服務標準化示范區，建立了城市公共服務總標準體系、13個示范項目分標準體系和示范窗口、編制完成1 492個單位內部標準、實施了2 468個標準，該示范區被列為國家級一類試點項目。[6]

三、我國公共服務標準化的問題分析

1.服務供給不均衡

目前我國的公共服務供給在不同地域、不同群體之間存在著嚴重的不均衡狀況，對于基本公共服務的范圍和標準也很難達成社會共識，沒有形成一個全國統一的、完善的基本公共服務標準體系，現行的標準很多比較模糊，因此造成政府部門僅著眼于現有工作流程和公共服務狀況的梳理，不去關注有效標準的制定和推行，致使很多地區的基本公共服務標準跟不上社會發展，低于公眾對于基本公共服務的需求，公共服務長期處于不均衡狀態。

2.管理體制不健全

我國政府部門缺乏一套行之有效的標準化管理體制，政府部門權力行政的傳統思維模式根深蒂固，在公共服務當中仍然擺脫不了“官本位”的思想，將自己定位為“管理者”的角色，服務的意識相當淡漠，因此在開展公共服務標準化工作中，難以做到以公共利益為出發點，政策制定和執行在一定程度上具有隨意性，暗箱操作的行為時有發生，管理和服務工作的透明度較差，其模式和方法得不到公眾的了解和認同。

3.保障措施不充分

長期以來，我國的政府部門一直不把標準化當作一項科學研究工作，而僅僅看作是文件或規定的編寫，對公共服務標準化工作的定位不夠準確，因此造成在政策、人才和經費等方面的保障均有所不足。實際上公共服務標準化對人才的素質要求很高，除了要掌握標準化方面的知識外，還需要有相應領域的專業技術知識，了解該領域的發展戰略以及國家的相關政策等，但我國目前十分缺乏此類的專業化復合型的人才，而且政府提供的經費也無法支持現有的標準化工作人員進行深入的研究。

四、完善我國公共服務標準化的對策

1.統一服務標準，縮小社會差距

在全國范圍內推廣公共服務標準化建設，制定教育、醫療、社會保障等公共服務的最低提供標準，作為強制性標準推廣，縮小基本公共服務在不同地域、不同群體之間的差距。需要強調的是，對于基本公共服務標準的確定，要經過科學、合理的可行性研究和論證，必須符合我國經濟社會發展的現狀，符合最廣泛的社會共識。同時，在推進公共服務標準化建設的進程中，各級政府必須確定基本公共服務在不同時期和階段需要實現的目標，保持連續性，使公共服務標準能夠跟得上社會發展形式，切實起到實際的作用。

2.完善管理體制，規范行政行為

在建立公共服務標準化體系過程中，首先需要厘清各級政府各個部門的職能，對政府公共服務流程進行梳理，從而明確政府各部門應負責的基本公共服務項目、服務流程、服務質量等，明確責任主體，并且增強各部門間的協同合作能力，減少推諉扯皮的現象。還要建立與之相適應的公共服務考核與評估體系，以便公眾對政府行為進行監督和評價，通過標準化的手段來規范政府的行政行為。

3.采取有效途徑，強化保障舉措

政府是公共服務標準化的主體，因此取得政府領導特別是一把手的支持，對于公共服務標準化工作的順利展開至關重要。需要結合當前社會發展形式，使政府領導認識到公共服務標準化的真正價值，爭取資金和政策支持。相關管理機構、行業協會等要加大對公共服務標準化的宣傳、培訓力度，讓公眾切實感受到標準化建設帶來的好處，引起社會的關注和重視。同時還應通過組建和完善公共服務標準化專家委員會的方式，加強人才隊伍的建設，從而提高公共服務標準化的研究水平。

公共服務標準化是一個嶄新的課題，必然將經歷一個不斷完善、不斷成熟的漸進過程。目前我國的公共服務標準化工作還處于起步階段，需要進行深入的探索和研究，以此來推動我國公共服務事業的發展。

[1] 黃恒學，張勇.政府基本公共服務標準化研究[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 全國服務標準化技術委員會.服務業組織標準化工作指南[M].北京：中國標準出版社，2010.

[3] 徐婷.我國政府公共服務標準化建設研究[J].法制與社會，2012（3）.

[4] 李曉林.從公共服務標準化實踐看精細化管理趨勢——以北京市公共服務標準化建設實踐為例[J].中國標準化，2012（3）.

[5] 方華.新泰市行政服務標準化的實踐及啟示[J].法制與社會，2010（7）.

[6] 王瑞河.陜西：養老保險經辦服務標準化“試水”[J].中國勞動保障，2008（8）.