分區規劃造就美麗荷蘭

□程雪陽

荷蘭的規劃學者們以設計復雜的規劃程序而聞名天下，“荷蘭模式”也被作為一種成功的規劃模式寫入各國規劃學教科書當中。1972～1988年間，荷蘭實行的城市化政策使22.5萬人移居到新的城鎮。這些新城鎮成為增長中心，社會卻沒有因為土地征收而引發劇烈的沖突。這一過程正是通過土地利用規劃，特別是其中的分區規劃來實現的。

分區規劃引導拆遷

分區規劃，是荷蘭空間規劃的一項內容，指市級政府通過的關于土地利用的詳細和明確規劃。這種規劃通常是以地圖和其他用途管制措施表現出來的。如果想大致了解荷蘭某一城市的土地利用情況，只要查看該城市的地圖即可。地圖不但會清楚地顯示該城市的概貌和輪廓，而且會告訴人們土地的利用信息和細節。

分區規劃之所以被認為是荷蘭政府進行土地用途管制最為重要的手段，是因為按照荷蘭《空間規劃法》等法律的規定，分區規劃就是土地用途許可證。如果有人想建一座房屋，那么必須首先申請建筑許可。如果申請人提供的建筑設計違反了分區規劃，該申請就無法通過市政當局的批準。如果設計沒有違反分區規劃，則必須予以核準。

一般情況下，分區規劃的變更并不意味著土地權利人要立即改變自己土地的用途。如果A塊土地現用途是工廠，分區規劃變更后為商業區，政府并沒有權力強迫A塊土地的所有權人立即實施該規劃，將工廠搬遷。但如果土地所有權人不想繼續開辦工廠，那他就必須按照新的分區規劃，將該土地用于商業區建設。

規劃變更后，如果土地權利人遲遲不改變土地用途，而政府希望盡快依照規劃來利用該塊土地，則政府會與土地所有權人協商購買，購買不成，可啟動征收權。這時的征收程序異常簡單，并不需要重新進行公共利益的聽證，而只要按照市場價格事先給予公平補償，便可進行拆遷。

這種制度設計的意義在于：其一，在荷蘭并不存在專門的拆遷制度，以及“拆遷是否符合公共利益”的爭論。因為拆遷僅是一個技術問題，分區規劃的制定和變更才是制度的關鍵。其二，規劃變更后，如果土地權利人不積極依照規劃利用土地的話，他的土地就存在被征收的可能。但是在規劃沒有變更之前，無論是公民還是政府，都無權變更土地的用途。政府和公民一樣，均受分區規劃的嚴格約束。其三，對于政府來說，在規劃變更之前，除臨時性的土地征用外是沒有土地征收權的。如果政府希望改變土地用途，就必須首先改變相應的分區規劃。荷蘭的分區規劃與土地征收緊密聯系在一起的原因就在于此。

依靠程序平衡利益

荷蘭的市政當局有權制定分區規劃，分區規劃的具體內容也主要反映的是市政當局的愿景。但這并不意味著市政當局可以隨心所欲地行使規劃權，除了每四年一次的選舉外，荷蘭法律還設置了很多制度防止市政當局在制定分區規劃時濫用權力。

制訂草案。在制訂初步的規劃草案前，作為市議會執行機構應盡可能調查相關組織和當事人對于規劃涉及地區的發展意愿。如果涉及省政府和中央政府利益的話，還要聽取這兩級政府的意見，以確保分區規劃不會違反上級政府的規劃政策。

專門審查。制訂出的草案必須通過一些專門的審查，如對噪音、污染等問題。荷蘭法律設置了全國性的相關標準，分區規劃必須符合這些標準。

公布草案。公布的方式包括兩種：一種是將其放在市政廳任何人都可以很容易免費獲取的地方，周期為6周；另一種方式是在當地媒體上公布，通常這兩種方式應當同時進行。當然，規劃草案還必須同時上報省級政府和中央政府，以確保該草案符合上級政府的空間規劃。

聽取意見。當地人士均有權去市政廳表達對該草案的意見。不僅包括規劃制定或者變更利益相關的當事人，還包括其他居住在本市的人。

議會表決。規劃草案公布6周之后，市議會必須在12周內作出通過、拒絕或修改草案的決定。議會必須充分考慮居民們在前一程序中表達的意見。如果議會沒有聽取這些意見，則必須提出更加合理和完善的方案。

爭議處理。新規劃通過后，與規劃變更有關的當事人可以去法院起訴。法官有權對市政當局制定或變更規劃的決定進行審查，并判決分區規劃無效。但如果該規劃方案僅存在瑕疵，法官則不會直接宣布無效，而是給市政當局提出建議以便修改。

完全補償。即便是一個正當的規劃變更，市政當局也必須對相關人員的全部損失按照市場價格給予完全補償。如果市政當局消極補償，法院有權強制支付。

規劃先行效果顯著

因為地少人多，荷蘭政府不允許大量的土地被閑置或低效利用。荷蘭中央政府一直致力于提高全國范圍內的土地利用率，除了在城市大力推廣“緊湊城市”理念外，還推動農村地區發展現代高效農業。如今的荷蘭異常漂亮，城市發展井然有序，鄉村建設優雅別致，這當然與整個國家的富足有關，但也不能忽視以分區規劃為基礎的嚴格房地產管理制度所發揮的巨大作用。當然，也有人抱怨政府對他們的權利限制過多。為此，政府力圖在堅持現有制度框架的前提下，不斷加大不同階層的公民和社會團體的公共參與，尊重并吸收各方面的意見，以促進土地資源的合理利用。