騙取并私分新農合基金行為的司法認定

文◎葉 青

本文案例啟示：新農合基金的性質，應為國家有關部門負責管理的專款專用、專戶儲存的國有資金。違反國家規定，以單位名義將新農合基金集體私分給個人，數額較大的應當認定為私分國有資產罪。

［基本案情］李某系重慶某縣A鎮衛生院院長，馬某系該院財務科長，趙某任該院會計。2011年初，李某主持召開院委會，會上馬某提出用虛掛住院病人的方法套取該縣新型農村合作醫療辦公室 （簡稱 “合醫辦”）下撥的新農合補助金“創收”，得到李某贊同。會后李某就下達決定給全院職工貫徹執行，為了鼓勵造假，李某還規定各科室醫生每造一份假病歷獎勵若干金錢等任務指標，假病歷造好后，統一交趙某具體匯總經辦。為應付縣合醫辦的審核，馬某、趙某想方設法將一些已參合但未曾就過醫的農民的姓名、合醫證號碼制作成假住院病歷或采取將參合病人的門診病歷篡改為住院病歷等方式，套取縣合醫辦下撥的參合病人住院報銷補助金，并違反財經紀律，在該院正常賬目之外偷設“小金庫”專用于存放套取的資金。2012年2月，李某再次主持召開院委會，會上馬某、趙某提出將“小金庫”里的錢拿出來發過節費，經李某同意后，馬某、趙某以院里過節費、家屬慰問金等名義將錢私分給全院職工。

一、實務分歧

該案移送檢察機關后，李某等人對騙取、私分資金的事實供認不諱，但在案件辦理過程中，司法機關內部卻產生了三種分歧。

（一）該衛生院構成私分國有資產罪，李某等三人作為主要負責人和直接責任人應承擔刑事責任。

（二）該案不構成私分國有資產罪，不應追究李某等人的刑事責任。理由在于：私分國有資產罪，是指國有機關、企業、事業單位等，違反國家規定、以單位名義將國有資產私分給個人、數額較大的行為，犯罪對象須為特定的國有資產。那么本案中該衛生院私分的新農合補助金是否屬于國有資產呢？根據《中共中央國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》（中發［2002］13號）、國務院《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》（國辦發［2003］3號）及重慶市地方規章和政策性文件等規定，新型農村合作醫療制度，是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資的互助共濟制度，資金籌集實行個人繳費，集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。也就是說，本案中該縣“合醫辦”向鄉鎮衛生院劃撥的合醫報銷補助金應屬社會公益性專項基金，雖是公共財產但并非是刑法明文規定的國有資產，因為根據刑法第91條之規定：“…公共財產是指：（一）國有財產；（二）勞動群眾集體所有的財產；（三）用于扶貧和其他公益事業的社會捐助或者專項基金的財產…在國家、公司、企業、集體和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產，以公共財產論…”可見公共財產不全是國有資產，國有資產涵蓋的范疇較小，集體所有或用于扶貧等公益事業的財產不屬國有資產。因此雖然該衛生院套取、私分上級劃撥資金的行為確屬嚴重的違紀違規行為，但不構成私分國有資產罪，不應追究李某等人的刑事責任。

（三）本案中李某等人的行為構成詐騙罪。持這種看法的人，基本認同上述第二種觀點中對新農合資金性質的分析，認為本案不宜定私分國有資產罪，但李某、馬某、趙某等人虛構事實、隱瞞真相，騙取上級有關部門劃撥的新農合補助資金的行為，符合“詐騙公共財物數額較大”的特征，應以詐騙罪定罪處罰，至于詐騙所得金額如何處理，不影響定罪。

二、法理闡釋

本案的關鍵在于該衛生院集體私分的新農合資金是否屬于國有資產。為此，一要準確界定私分國有資產罪中的國有資產的范疇，二要厘清目前新農合基金的管理運行體系，從而對新農合基金的性質進行準確定位。

（一）準確界定私分國有資產罪中國有資產的范疇

有人指出，國有資產概念同時具有經濟學意義上和法律意義上的混合屬性。［1］從經濟學意義看，國有資產是指“我國境內外各個領域、各種形態的、屬于全民所有的一切財產和資源”。［2］從法律角度而言，由于目前我國尚無一部諸如 《國有資產管理法》的專門性法律，對國有資產范圍的框定主要依據一些部門法律、行政法規、規章等。［3］筆者認為，要準確界定國有資產的范圍和性質，要結合法律、行政法規、司法解釋等綜合判斷，以事業單位為例，［4］應引用財政部《事業單位國有資產管理暫行辦法》第3條之規定：“本辦法所稱的事業單位國有資產，是指事業單位占有、使用的、依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱……事業單位國有資產包括國家撥給事業單位的資產、事業單位按照國家規定運用國有資產組織收入形成的資產、以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產……”同時結合《刑法》第91條規定和1999年最高人民檢察院 《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定(試行)》規定：“…本規定中有關私分國有資產罪中的‘國有資產’，是指國家依法取得和認定的，或者國家以各種形式對企業投資和投資收益、國家向行政事業單位撥款等形成的資產…”也就是說，國家向事業單位劃撥的資金款物等，應屬國有資產的范疇。

（二）厘清目前新農合基金的管理運作體系

要準確界定“新農合”基金的性質，就要深入理解我國的新農合制度體系和管理運行模式。國務院2003年《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》中指出：“…新型農村合作醫療制度一般采取以縣（市）為單位進行統籌…省級人民政府要制訂新型農村合作醫療制度的管理辦法…重點是探索新型農村合作醫療管理體制、籌資機制和運行機制…各級相關部門在同級人民政府統一領導下組織實施…”根據中央精神，目前我國的新農合制度采取的是“省級政府統籌制度、縣（市）級政府具體施行”的框架模式，即新農合的組織管理和資金籌備工作由各區（縣）一級的人民政府具體負責。以重慶為例，從2003年開始，重慶市根據中央精神相繼下發了 《中共重慶市委重慶市人民政府關于進一步加強農村衛生工作的決定》（渝委發 〔2003〕10號）、《重慶市新型農村合作醫療暫行管理辦法》（渝辦公［2004］第36號）、《重慶市新型農村合作醫療財務基金管理辦法》（渝財社（2004〕199 號）、《重慶市新型農村合作醫療會計核算制度》等文件，開始在全市各區縣逐步試點推廣新農合制度，由于區（縣）級人民政府財政管理部門不具備專業的醫療衛生管理服務能力，再加之中央文件明文規定要成立專門的農村合作醫療管理機構，新農合基金賬戶實際由各（區）縣級人民政府成立的專門經辦機構——農村合作醫療管理委員會及其下屬的農村合作醫療管理辦公室（如‘某某區（縣）農村合作醫療管理委員會’及其下屬的‘某某區（縣）合醫辦’）——具體負責管理，中央和省（市）一級的財政補助資金也是以直接支付的方式劃撥到區（縣）一級合醫辦的新農合基金賬戶上。［5］

具體到本案，該縣合醫辦的任務，主要是對各基層衛生院上報的參合住院病人（門診尚未納入）的票據、病歷資料等進行審核后，依新農合住院報銷比例 （約75%）將應報銷的醫療費用劃撥給基層衛生院，這種流程的好處是就診群眾出院時，只需支付較少的自費部分金額（約25%），大大降低了就診農民群眾的費用負擔。但這種制度的缺陷也是顯而易見的，即監管不力就易發生虛報騙領補助資金的現象。A鎮衛生院作為該縣新農合定點醫療機構，對到該院住院就診的參合病人，除去自費部分，剩余醫藥費用均由該縣新農合專項基金直接撥付給該衛生院，由此不難理解該衛生院鋌而走險、大肆造假的緣由，因為虛掛謊報的住院病人數越多，騙取上級劃撥的資金也就越多。

（三）本案中私分的新農合基金應屬國有資產

筆者認為，從表面上看，本案中該縣合醫辦向該衛生院劃撥的是該縣所謂的新農合基金賬戶中的資金，但實質上不能將這里的基金賬戶片面理解為《刑法》91條規定的專項基金，原因有二：一是新農合基金的統籌、管理均由人民政府成立專門機構負責，與諸如紅十字會基金等人民團體組織管理的社會基金在管理主體上有區別；二是從資金來源上看，新農合基金的統籌遵循“政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資”的方針，資金統籌來源既有群眾自籌、集體補助，也有從中央到省（市）、區（縣）各級政府的財政補助。由此可見，雖然新農合基金確有社會福利和公益性質，但與社會公益性事業專項基金 （如社會捐款等）是有所區別的，它是由國家專門機構負責管理運作的國家劃撥資金。這既符合高檢院1999年《立案標準》中對國有資產的定義，也符合前述有關國有資產產權界定法律規范中對國有資產的范圍劃分。因此，新農合基金的性質，應為國家有關部門負責管理的專款專用、專戶儲存的國有資金。

三、關于本案的處理

筆者同意前述第一種觀點，認為本案定私分國有資產罪較為適宜。持第二種觀點的人，其實是被《刑法》規定和新農合有關制度規范中的字面意思所迷惑，在分析新農合基金性質的問題上混淆了國有資產的概念內涵。《刑法》第91條的確將國有資產與集體財產、公益事業社會捐助、專項基金、國家管理使用運輸中的私人財產等區分開來，但這種劃分是為了詳細區分不同類型的公共財產的需要，從而為刑法所保護的不同社會關系提供理論和實踐依據，因為刑法所保護的不同類型社會關系的重要程度是有區別的。

至于前述第三種觀點提出李某等人構成詐騙罪，顯然是不妥當的。本案中該衛生院集體私分的行為是典型的法人犯罪而非自然人犯罪。該觀點的主要問題在于沒有將李某等人騙取國有資產的行為手段與集體私分資產的行為目的作為一個整體的犯罪行為進行全面評價。其實，在許多職務犯罪案件中，行為人為實現貪污、挪用等犯罪目的，采取各種諸如偽造批文、虛構事實的手段騙取資金的現象屢見不鮮，這種手段行為與目的行為的競合現象是刑法理論中罪數形態理論復雜性的重要表現，在實踐中要準確區分罪與非罪、此罪與彼罪，就應對犯罪行為進行合理而整體的評價。

結合主觀意志和客觀行為來看，本案符合私分國有資產罪的主要特征：李某等人主觀上的造假動機實為集體決策的集體意志，而非為個人侵吞的個人意志，這種集體意志從李某主持召開第一次院委會時就已經形成，且以集體決策的形式共同商定了套取新農合資金的手段及方式，第二次召開院委會也不過是這種集體意志的延伸，私分資金是其必然結果。客觀方面，該衛生院的行為符合構成私分國有資產罪中 “違反國家規定”、“以單位名義”、“集體私分給個人”和 “數額較大”四個構成要素特征，［6］刑法第 96條規定：“本法所稱的違反國家規定，是指違反全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和決定，國務院制定的行政法規、規定的行政措施、發布的決定和命令。”無論是國務院關于新農合制度的各種決定還是國有資產管理的相關行政法規都明確規定，相關資金“必須專款專用…不得有任何形式的擠占挪用”。該衛生院明知新農合基金的專項用途，仍大肆騙取并集體私分，符合“違反國家規定”的特征；從作案手段上看，虛報騙取劃撥資金的方案是通過院委會集體決策通過，并向全院傳達貫徹，全院醫生幾乎都參與了造假病歷的行為，這些行為符合“以單位名義集體私分給個人”的特征。此外，本案私分金額為20余萬元，也符合高檢院1999年 《立案標準》“數額較大”之規定。

四、啟示

（一）立法、司法解釋的不完善在一定程度上導致了對該類案件的認定存在困惑

由于刑法明確規定私分國有資產罪的對象必須是國有資產，從犯罪構成角度而言，作為特定犯罪對象的國有資產其實是本罪的必要構成要件。［7］然而，如何認定國有資產在司法實踐中卻存在困難，目前相關的法律法規、司法解釋對國有資產只界定了一個大致的范圍，規定得較為原則、抽象；面對復雜的司法實踐，在具體案件中認定某項資產是否屬于國有資產會遇到許多問題，［8］以至于目前理論界對于私分國有資產罪的犯罪對象都存在不少爭議。［9］因此筆者認為，應盡快完善相關法律及司法解釋，對國有資產的范疇予以明確界定，以解決實踐中認識不一的問題。

另一方面，新農合基金性質定位不明，新農合領域中的有關制度不盡完善也是導致認識偏差的一個重要因素。我國新農合制度從2003年左右開始在全國范圍內推廣施行，推廣之初，中央就確定了“中央定政策、省級政府統籌制度、縣（市）級政府具體施行”的模式，這種模式在建立推廣新農合制度之初發揮了重要作用。但我們也要看到，由于各地經濟社會發展水平不一，導致不同地區甚至同一省市內不同區縣的政府主管部門在新農合基金的管理模式、操作路徑和實施辦法上口徑不一、區別較大，不可避免地產生有關部門對新農合基金在管理、運作和監督上的種種漏洞和認識誤區。如本案中對該衛生院私分新農合基金的行為性質產生認識分歧，很大程度上就來自有關部門長期對新農合基金的性質定位不明。因此，不斷完善和深入推進新型農村合作醫療體制的改革，將新農合基金的管理運作體系納入法制化、規范化和合理化的軌道，無疑是有效預防和打擊新農合領域職務犯罪的重要著力點。

（二）辦理私分國有資產案時，應加強證據收集，明確有關依據，必要時可由國有資產管理部門進行專門的國資鑒定

筆者認為，在辦理該類案件時，應注意證據的收集，同時明確有關法律、法規依據，尤其要將帶有集體性質的私分行為與個人隱匿性的侵吞貪污行為相區別，從而準確判定行為性質，必要時可以委托國有資產管理部門進行專門的國資鑒定。關于國資鑒定的辦法與程序，目前的依據有國家國有資產管理局在1993年下發的《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》（國資法規發［1993］68號），其中明確規定：“…國有資產產權界定工作，按照資產的現行分級分工管理關系，由各級國有資產管理部門會同有關部門進行…”。國有資產管理部門作為專業部門，擁有相應的專業知識與能力，由其對涉案財物進行國資鑒定，對司法機關準確、高效地辦理該類案件無疑大有裨益。

注釋：

［1］吳崇富、劉啟明：《當前私分國有資產案件犯罪對象的表現形式與辦案策略》，載上海檢察網http://www.shjcy.gov.cn/jclLjy/20051018-1939.htm，訪問日期2012年12月19日。

［2］秦醒民：《國有資產法律保護》，法律出版社1997年版，第2頁。

［3］2005年財政部發布《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部第35號令）；2006年又發布《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部第36號令）；2008年，全國人大通過了《中華人民共和國企業國有資產法》并頒布施行。

［4］本案中涉案的鎮衛生院屬于國家財政撥款的衛生醫療事業單位。

［5］如重慶市《新農合管理辦法》第7條規定：“…各區縣（自治縣、市）人民政府成立由有關部門和參加新型農村合作醫療的農民代表組成的新型農村合作醫療管理委員會，負責有關組織、協調、指導和管理工作…下設經辦機構…根據需要在鄉（鎮）政府配備專兼職人員，承辦新型農村合作醫療管理的具體事務….”、第13條規定：“…新型農村合作醫療經辦機構應在管理委員會認定的國有商業銀行設立農村合作醫療基金專用賬戶，確保基金的安全和完整…”第15條規定：“…由區縣（自治縣、市）財政部門根據參加新型農村合作醫療的實際人數撥付到新型農村合作醫療基金專用賬戶…中央和市級補助資金將采用直接支付的方式撥付到新型農村合作醫療基金專用賬戶…”、第18條規定：“區縣（自治縣、市）新型農村合作醫療經辦機構要按照規定，對新型農村合作醫療基金的使用及時進行審核…”。

［6］趙晨燕：《論私分國有資產罪》，華東政法大學2011年法律碩士論文。

［7］刑法中以特定的犯罪對象作為犯罪構成必要要件的罪名并不少見，如第152條的走私淫穢物品罪，其犯罪對象只能是具體描繪性行為或者露骨宣揚色情的誨淫性的書刊、影片、錄像帶、錄音帶、圖片及其他淫穢物品，否則就不可能構成此罪。

［8］王玉瑊：《私分國有資產罪疑難問題探析》，華東政法大學2010年法律碩士論文。

［9］曹潤田：《論導致私分國有資產罪定罪困難的兩個問題》，載《中國檢察官》2011年第8期。