美國環境外交的國家利益透視——以《京都議定書》為例

李淑文

(中國傳媒大學思政部，北京 100024）

自《京都議定書》誕生以來，美國近幾屆政府經歷了從克林頓政府的積極倡導，到小布什政府的消極退出，再到奧巴馬政府的務實應對的過程。透過美國近幾屆政府對《京都議定書》態度上一波三折的變化過程，折射出了美國環境外交的深層動因——國家利益，維護國家利益是美國環境外交不可撼動的底線。

1 《京都議定書》

1992年5月22日，聯合國的環境與發展大會在巴西首都里約熱內盧舉行，大會通過了《聯合國氣候變化框架公約》。

由于《聯合國氣候變化框架公約》沒有規定具體的減排指標，因此1997年12月11日又在日本的東京召開了《聯合國氣候變化框架公約》的第三次締約方大會，締約方經過談判，達成了《京都議定書》，全稱為《〈聯合國氣候變化框架公約〉京都議定書》，為各締約方規定了具有法律約束力意義的減排指標。《京都議定書》以1990年各締約方的溫室氣體排放為基數，規定在2008－2012年間，發達國家的溫室氣體排放量平均要比1990年減少5.2%。各減排國的具體指標為:美國減排7%，歐盟減排8%，日本減排6%，加拿大減排6%，俄羅斯、新西蘭、烏克蘭穩定1990年的排放水平。歐盟各國分攤了8%的平均指標，其中德國減排21%，丹麥減排21%，英國減排12.5%，荷蘭減排6%，希臘增排25%，葡萄牙增排27%，愛爾蘭增排13%。發展中國家不參加減排。這是歷史上第一個具有法律意義的減少溫室氣體排放的文件。同時《京都議定書》引入了三種靈活機制:聯合履約(JI）、排放權貿易(ET）、清潔發展機制(CDM）。

《京都議定書》的生效條件規定有二:一是要有55個《框架公約》的締約方簽字批準，二是55個締約方中的發達國家1990年的溫室氣體排放總量要≧發達國家締約方的55%。美國1990年的溫室氣體排放量占發達國家的36.1%，但布什政府拒絕批準《京都議定書》，使得《京都議定書》的生效條件滿足不了條件二，俄羅斯1990年的溫室氣體排放量占發達國家的17.4%，由于此國2004年11月18日向聯合國遞交了加入文件，才使得《京都議定書》絕處逢生，于2005年2月16日生效。

2 美國政府與《京都議定書》

2.1 克林頓政府簽署《京都議定書》

克林頓總統執政期間，美國政府及時調整了環境外交政策，簽署了《生物多樣性條約》;支持并資金援助聯合國的人口數量控制方案，僅1994年的援助費用就達數億美元;承諾遵守《蒙特利爾公約》，積極承擔二氧化碳的減排義務;參加了歷次聯合國氣候變化締約方會議，雖然談判過程一波三折，但見證了《京都議定書》從制定→修改→簽約的全過程，并在其中發揮了重要作用。但遺憾的是克林頓政府并未積極做工作爭取國內反對派的支持，考慮到參議院通過該條約的可能性幾乎為零，根本沒提交國會審議，最終與《京都議定書》擦肩而過。

克林頓政府簽署《京都議定書》的原因分析:

(1）國家戰略調整。克林頓政府將環境安全納入了國家安全體系中，擴大了國家安全的外延。

(2）外交政策調整。強調參與多邊外交，并通過多邊外交解決國際環境問題。試圖通過承擔國際環境責任成為世界環發事務的引領者。

(3）副總統戈爾的“核心作用”。戈爾一直致力于環境事業，是克林頓政府中的環保主義者。

2.2 小布什政府拒絕《京都議定書》

小布什在競選總統期間，就表示反對《京都議定書》，在上任不久的2001年3月28日宣布退出《京都議定書》。小布什政府的退出理由有三:

2.2.1 經濟理由

在2001年3月29日的記者招待會上小布什總統說道:“我們不打算接受有損我們的經濟，并給美國勞動者帶來傷害的計劃。”

此話道出了小布什政府拒絕《京都議定書》的經濟理由有二:①執行《京都議定書》有損于美國的經濟發展;②執行《京都議定書》會使大量勞動者失去工作機會。據美國參議院估計，執行《京都議定書》將使美國花費4000億美元，喪失490萬個工作崗位，這將給美國的經濟帶來極大影響。

2.2.2 國際合作理由

2001年3月，小布什在致函幾位參議員的信中說過，“我反對《京都議定書》，因為它把世界上80%的人口，包括人口大戶，如中國和印度，排除在減排義務之外，這將給美國經濟帶來嚴重的危害。”［1］

這個理由是基于以下兩個方面的考慮:①以中國、印度為首的發展中國家不參與減排，這是對美國的極大不公正。②如果發展中國家參與減排，將會大大降低美國沉重的減排負擔，減小其對美國經濟發展的負面影響。

2.2.3 科學理由

小布什政府認為:科學界對氣候變化的研究目前還沒有定論，所以溫室氣體會導致氣候變暖的科學根據是有疑問的。疑問體現在兩方面:①氣候變暖與二氧化碳的關系上。②氣候變暖產生的影響上。

2.3 奧巴馬政府務實應對氣候變化

由于小布什政府在八年的任期內對國際環境事務采取的不合作態度，國際社會對奧巴馬政府給予了厚望。2008年11月，奧巴馬在競選時就鄭重承諾過，美國將重新回到國際社會應對氣候問題的軌道。奧巴馬上臺后，美國政府從3個方面改變了小布什政府的環境政策:

2.3.1 啟動碳排放的總量控制系統

碳排放總量控制的遠期目標為:在2020年前將溫室氣體排放降低到1990年的水平，并到2050年再減少80%，且每年有具體指標。

2.3.2 提出新能源的發展規劃

強調新能源和低碳對美國未來競爭力的影響，提出的具體目標為:在未來十年中，在可再生能源領域投資1500億美元，從而為美國創造500萬個綠色就業機會，到2012年，美國10%的電力將來源于可再生能源;到2025年，這個比例則將提高到25%［2］。

2.3.3 倡導多邊主義解決環境問題

在解決環境問題的路徑上，要重新回到克林頓政府的多邊主義軌道，同時督促中國、印度等第三世界國家在環境領域承擔更大的責任與義務。

關于第三點，已在2009年的哥本哈根會議、2010年的坎昆會議上有所體現，但在這兩次環境會議上，美國并未在溫室氣體減排方面做出新的承諾。

如果以上措施得到落實，那么意味著奧巴馬政府應對氣候變化的政策在后京都時代又重新走近了《京都議定書》。然而美國政府要想真正實現上述目標依然任重而道遠。

3 美國環境外交的國家利益透視

推動美國環境外交發展的深層動因，正如漢斯·摩根索所說:“國家利益是判斷國家行為體唯一永恒的標準”［1］，也印證了美國前國務卿康多莉扎·賴斯的答案:“政策的制定應該從國家的利益出發，而不是考慮虛幻的國際社會效益。”［2］

3.1 經濟利益

經濟是決定國際競爭力的核心要素，這是歷屆美國政府的共識，也是美國社會衡量政府政績的重要標準，美國政壇變數再多，經濟在國家諸多政策中的核心地位從未撼動過。1997年12月，在《聯合國氣候變化框架公約》第三次締約國會議在日本京都召開之前，美國參議院以95:0通過了一項議案，申明參議院不會通過任何損害美國經濟或將發展中國家排除在外的條約，作為給美國代表團東京之行的“臨別贈言”。

小布什政府拒絕《京都議定書》的經濟原因解讀:

雖然《京都議定書》給美國規定的減排份額是比1990年減少溫室氣體排放7%，但由于美國的溫室氣體排放基數大，所以如果要達到目標，所承擔的減排總量要遠遠高于他國。按美國自己的估算，其成本高達國內生產總值的4%，要減少490萬個就業崗位。根據麻省理工學院的估算，歐盟的減排費用約為300億美元，日本的減排費用約為340億美元，而美國的減排花費要達380億美元。所以在美方看來，執行《京都議定書》是成本巨大又收效不顯著的活動。因此2002年布什政府宣布了替代方案《晴朗天空與全球氣候變化行動》，該方案規定的減排難度明顯小于《京都議定書》對美國減排義務的規定。

《京都議定書》是具有法律約束力的國際合約，按規定不履行合約要有懲罰性措施，議定書規定如果在2012年前，締約國沒有完成減排指標，在2012年后的減排義務將增至到1.3倍。如果美國執行《京都議定書》，依美國現有的排放狀況，必然會受到懲罰。所以拒絕《京都議定書》，美國不但規避了經濟義務，而且還規避了懲罰義務，這與美國的大國地位無論如何也是不匹配的。

奧巴馬的氣候新政理念是通過提高能源利用效率以及發展可再生能源，建立清潔能源結構，特別提出設立1 500億美元的“清潔能源發展基金”，創造500萬個綠色就業機會，奧巴馬的通過“新能源經濟轉型”帶動美國經濟增長，同樣也游離不了經濟的考量。

3.2 政治利益

由于不同政府代表著不同的資本利益集團，所以不同政府的施政綱領會有所不同，這是各界政府政策變化的原因。

政治立場也是小布什政府改變環境政策的深層原因。布什家族出身石油行業，能源集團支持了小布什的競選資金，所以其執政過程要向給予過慷慨資助的能源集團以政策上的回報，要維護能源集團的利益。而如果履行了《京都議定書》，必然削減能源消費使能源集團的利益受損。所以從布什政府的政治立場分析，退出《京都議定書》是順理成章的。

3.3 領導地位

隨著環境問題成為全球的焦點，美國的大國地位、經濟實力及其價值觀決定了一定會積極謀取全球環境領域的領導地位。

克林頓政府簽署《京都議定書》，一方面是迫于國際輿論的壓力，試圖改變老布什政府在國際環境合作領域的不合作態度，另外謀取在氣候、環境等非傳統領域的話語權與決策權也是重要原因。

小布什政府雖然退出了《京都議定書》，但并不想退出環境領域的大國領導地位，環境外交仍通過局部合作體現其大國的主導意圖，如成立了包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、新西蘭等國的“傘形集團”等區域合作活動。

奧巴馬在競選時也說過:“我的總統任期將標志著美國在氣候變化方面擔當領導的新篇章。”

3.4 國家安全

2001年“9.11恐怖襲擊事件”之后，氣候問題VS國家安全，在美國政府的價值天平上，自然要向國家安全傾斜。這也就不難解讀當《京都議定書》危機到國家安全了，小布什政府義無反顧地即刻退出的權益之計了。

美國軍隊是美國最大的化石燃料使用者，所以在《京都議定書》簽署之前，軍方就表示出極大的憂慮。根據美國國防部的評估，如果軍方因為碳減排的需要而削減10%的燃料消耗的話，對陸軍而言，將會導致每年減少3 218萬km的坦克訓練，并因此較大地降低裝甲機械化部隊的部署速度;對海軍而言，將會因碳減排而每年削減2000個航行日的訓練和行動;對空軍而言，將會被迫每年減少21萬飛行小時的訓練和行動［3］。

其實在京都的談判過程中，軍方就派出代表要求將軍事行動的碳排放納入《京都議定書》的豁免范圍。而事實上《京都議定書》僅對符合聯合國憲章的軍事行動所排放的溫室氣體給予豁免，克林頓政府時期由于美國外交政策的調整以及副總統戈爾的“核心作用”，安全問題沒有成為左右政府簽署《京都議定書》的路障。

［1］周放:布什為何放棄實施京都議定書［J］.全球科技經濟嘹望，2001，(10）.

［2］奧巴馬承諾將帶領美國簽署全球氣候變化協議.2009－03－11.http://env.people.com.cn/GB/8947105.htm.

［3］ Proceedings and Debates of the 105th Congress，Second Session，May 20，1998，144 Cong.Rec.H3505—01.