歐盟生物燃料政策演變與趨勢

唐 波 李佐軍

(1.華中科技大學經濟學院，湖北武漢 430074;2.國務院發展研究中心，北京 100010）

20世紀90年代以來，為了應對日益嚴重的環境問題，規避掠奪式消耗傳統能源帶來的風險，歐盟開始加速推動可再生能源的發展。生物燃料由于具有原料來源廣泛、生產成本低、與傳統發動機兼容等優點，而成為歐盟重點發展的對象。目前，歐盟已經成為全球最大的生物柴油生產者和消費者，生物乙醇的產量也僅次于美國、巴西和中國。歐盟生物燃料產業的迅速發展離不開歐盟委員會和各成員國積極的扶持政策，但是，歐盟委員會與各成員國對生物燃料的發展方向尚未形成共識。公眾對于傳統生物燃料可持續性的質疑更增加了生物燃料未來發展的不確定性。目前，對于生物燃料發展前景的疑慮仍在持續發酵。本文通過分析歐盟生物燃料發展目標與各成員國扶持政策的演變，研究頂層政策設計對于生物燃料發展的影響，揭示歐盟生物燃料政策演變規律，展望歐盟生物燃料未來發展前景。

1 歐盟委員會政策目標演變

1997年，歐盟發布《能源的未來:可再生能源》白皮書，明確提出了可再生能源的發展目標，其中生物燃料的發展被寄予厚望。2000年，歐盟發布《邁向能源供應安全的歐盟戰略》綠皮書，該綠皮書是歐盟全面推動可再生能源發展戰略的開端。2001年，歐盟委員會對綠皮書進行修訂，首次提出生物燃料的分階段發展目標，即2005年生物燃料消費占可再生能源消費量的2%，之后每年增長0.75%，至2010年生物燃料消費占可再生能源消費量的5.75%。2003年，歐盟委員會通過《推廣生物燃料和其它可再生燃料在交通運輸中的應用》指令(2003/30/EC），將2001年非正式的生物燃料階段發展目標指令化。但該指令并未強制要求各成員國必須實現預定發展目標。缺乏約束力的2003/30/EC指令并沒有能夠如愿推動生物燃料的發展。2005年，歐盟生物燃料消費占可再生能源消費量僅為1.4%左右，與2%的初始目標相距甚遠。2006年2月，歐盟委員會公布《歐盟生物燃料戰略》。該戰略通過了“至2015年，生物燃料消費占歐盟運輸燃料消費總量的8%”的階段目標。2007年，歐盟委員會發布《歐盟生物燃料進展報告》，坦陳實現2010年生物燃料發展目標仍面臨重重挑戰。面對生物燃料進展低于預期的現實，歐盟委員會推出可再生能源發展路線圖，明確發展路徑，并提出具有法律效力的目標:至2020年，生物燃料消費占運輸燃料消費總量的10%。2009年4月，歐盟委員會審議通過了《可再生能源指令》，該指令取代了2001年的(2001/77/EC）與2003年的(2003/30/EC）指令。該指令最重要的進展主要體現在兩方面。一方面在于制定了生物燃料發展的強制性目標。指令第3條第4款列明“至2020年，每個成員國應確保國內交通運輸用途的可再生能源消耗量至少要占總交通能源消耗量的10%”。指令要求歐盟各成員國必須在指令生效后的18個月內將該條款列入本國的生物燃料相關法規，并明確逐年增長的消耗量目標。另一方面在于明確了生物燃料發展的可持續性準則［1］。指令的可持續性要求所涵蓋的范圍廣泛，不僅涉及生物燃料生命周期的二氧化碳減排量，也包含糧油供應與價格、土地權利、民生等社會經濟的可持續性要素［2］。隨著糧價持續走高，生物燃料發展對世界糧食供應造成的不利影響引起了廣泛的關注。面對新形勢，歐盟的生物燃料政策也開始調整。2012年10月，歐盟委員會發布公報建議:限制以糧食為原料的生物燃料，鼓勵新能源企業開發新一代生物燃料，從而減少生物燃料生產對糧食供應造成的影響。歐盟委員會同時表示，在對第一代生物燃料加以限制的同時，并不會改變其2009年制定的、至2020年交通運輸能源消費占可再生能源消費10%的目標。

上述歷程表明，歐盟的生物燃料發展目標不是一成不變的，生物燃料的發展過程也不是一帆風順的，有時候階段發展目標不得不調整得更加保守。但是，歐盟委員會促進生物燃料發展的戰略方向并未動搖。歐盟委員會持續的調整階段發展目標，逐步強化發展目標對各成員國的約束力，以推動生物燃料的發展。同時，生物燃料發展的評價標準由過去單純追求生產與消費的規模轉向更加重視發展的可持續性。

2 歐盟各成員國的動機

雖然歐盟委員會持續地完善生物燃料頂層發展目標，但對于各成員國選擇何種生物燃料、何種生產技術以及實現目標的具體路徑并未統一規定。這就為各成員國提供了自主選擇的空間。歐盟成員國發展生物燃料的主要動機可以分為三類:一是減少交通運輸導致的溫室氣體排放，保護環境;二是降低交通運輸部門對石油等化石燃料的過度依賴，提高能源安全性;三是為農業種植提供更多的選擇，促進農村地區的發展。對于擴大生物燃料在交通運輸領域的應用以降低溫室氣體排放，各成員國之間不存在爭議。但是，對于能源供應安全性與農業發展的重要程度的認識，各成員國在不同的時期分歧明顯。而對降低石油的依賴性與農業發展的重要性的權衡將對生物燃料的進出口貿易與生物燃料的發展路徑帶來不同的影響。

可耕地充足、農業就業率與收入水平相對較高的國家，更愿意實施積極的政策鼓勵國內生產生物燃料原料，并設置壁壘限制生物燃料進口，保護國內生物燃料市場。如立陶宛，保加利亞，丹麥，波蘭，羅馬尼亞，匈牙利和法國等國家。而對于急于降低石油進口依存度的國家，在國內生物燃料供給相對短缺的情況下更加鼓勵進口。如德國，西班牙，瑞典和愛爾蘭等。相對于鼓勵進口生物燃料的國家，鼓勵國內生產生物燃料原料的國家將給予以農作物作為生產原料的傳統生物燃料帶來更大的發展空間。然而，隨著生物燃料的需求迅速增長，原料種植對環境可持續發展造成的影響逐漸成為權衡國內生產或進口生物燃料的重要考慮因素。傳統生物燃料的原料生產對生態環境脆弱的地區的土壤、水資源以及生物多樣性生長造成嚴重的負面影響，而第二代生物燃料不僅生產原料的來源更加廣泛，而且生產成本更低，生產效率更高。從長遠來看，第二代生物燃料技術將逐步取代以糖、淀粉和油性作物為原料的傳統的生物燃料技術。目前，不僅側重農業發展的歐盟成員國在積極發展第二代生物燃料技術，急于降低石油對外依存度的成員國的也逐步調整激進的進口政策，以促進國內第二代生物燃料的發展、降低進口風險。

總體而言，處于醞釀之中的生物燃料技術創新和潛在的市場前景為各成員國生物燃料產業未來的發展提供了廣闊的空間。為了搶占發展機遇，各成員國也積極出臺一系列政策措施。

3 政策工具的選擇

歐盟各成員國為了推動生物燃料的發展，主要采用了兩類工具:一是提供稅收優惠或補貼，補償生物燃料與化石燃料之間的成本差異。二是強制燃料供應商混合銷售一定份額的生物燃料。為了更有效的促進生物燃料的發展，歐盟委員會與各成員國積極實施各類補充措施。

3.1 稅收政策

歐盟能源稅指令(2003/96/EC）制定了生物燃料稅收政策的原則，主要包括三方面:一是免稅或減稅的幅度不得超過可再生能源的應付稅額;二是考慮原料價格的變化以避免過度補償;三是免稅或減稅的時間不得連續超過6年［3］。當稅收減免水平大于生物燃料生產成本與替代的化石燃料生產成本的差額(臨界值）時，生物燃料就具有了成本優勢。事實表明，稅收優惠幅度超過臨界值的成員國的生物燃料產業發展均取得了成功。如德國，法國，瑞典等［4］。

稅收減免政策促進生物燃料發展的同時直接導致了財政收入的減少。2005年，德國燃油稅的收入損失總額在達11.44億歐元，法國收入損失在2億歐元以上，瑞典收入損失在1.6億歐元［5］。隨著生物燃料消費的不斷提高，財政收入損失變得更為嚴重。比利時已經被迫增加汽油消費稅，以彌補財政缺口。為了保證財政預算平衡，類似于比利時通過增加化石燃料稅收來彌補財政收入損失的方式很可能在歐盟得到進一步推廣。

3.2 強制性混合政策

強制混合措施的主要優勢是確定了未來生物燃料市場容量的下限，為生物燃料生產商提供了可預期的發展空間，保證了的投資安全性。另外，強制性混合政策的成本則會逐漸降低，發展到一定階段，強制性混合政策的累積成本會低于補貼政策的成本。相比之下，強制性混合政策更具有吸引力。自2005年以來，占歐盟生物燃料消費量近90%的12個成員國的政策工具陸續由稅收減免等補貼政策向強制性混合政策或稅收減免與強制性混合政策組合轉變。目前，僅有西班牙和瑞典未采用強制性政策或稅收與強制性政策組合。

盡管強制性混合政策具有易于控制公共預算等優勢，但其仍存在一定的風險。風險之一是燃料供應商很可能基于自身利益只選擇提供生產成本最低的生物燃料。雖然達到了低成本發展生物燃料的目標，但卻可能造成低混合生物燃料的過度發展，阻礙新型高濃度混合生物燃料的創新活動。第二個風險在于，承擔強制性混合政策直接成本的燃料供應商很可能將成本增加轉嫁給終端用戶，最終生物燃料價格的上漲將會導致燃料需求降低。

3.3 配套政策

除了稅收補貼與強制性混合兩大主流政策之外，歐盟委員會與各成員國也陸續出臺了各類配套政策。包括歐盟共同農業政策對農業原料種植的支持;增加生物燃料生產設施的投資;促進生物燃料汽車的應用;鼓勵技術創新;完善生物燃料標準等等。雖然與稅收補貼與強制性混合政策相比，配套政策的影響力有限，但多元化的配套政策拓展了生物燃料發展的可能路徑，有效地促進了生物燃料的進一步發展。

4 結論

歐盟委員會會適時地對生物燃料頂層發展目標進行修正，部分年份的發展目標經調整之后更趨于保守，但是歐盟委員會促進生物燃料發展的戰略方向并未動搖。為了保證生物燃料的穩定發展，歐盟委員會對各成員國的約束不斷強化。而隨著對生物燃料可持續性的關注，歐盟委員會更傾向于支持第二代生物燃料的發展。盡管各成員國對于降低石油對外依存度與促進農業部門發展的相對重要性仍存在分歧，但是在促進生物燃料發展的政策工具選擇上，各成員國普遍選擇了稅收補貼和強制性混合政策。除了稅收補貼和強制性混合政策之外，歐盟委員會與各成員國也實施了多樣的配套措施，各成員國實施的生物燃料扶持政策的可行性與可持續性也在不斷提高。隨著第二代生物燃料技術的不斷成熟與市場潛力的不斷釋放，生物燃料的市場規模將不斷擴大。中國必須抓住目前相對寬松的環境約束契機，加快生物燃料的發展，盡快實現能源結構優化的目標。

［1］European Parliament and the Council.Directive 2009/28/EC:Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources and Subsequently Repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC［S］.Brussels:European Commission，2009.

［2］曾仁輝.歐盟生物燃料政策可持續性要求與挑戰［J］.化工管理，2010，(3）:45 －48.

［3］European Parliament and the Council.Directive 2003/96/EC:Restructuring the Community Framework for the Taxation of Energy Products and Electricity［S］.Brussels:European Commission，2003.

［4］Thuijl E，Deurwaarder E P.European Biofuel Policies in Retrospect［R］.Netherlands:Energy Research Centre，2006.

［5］Pelkmans L，Portouli E，Papageorgiou A，et al.Impact Assessment of Measures towards the Introduction of Biofuels in the European U-nion［R］.Brussels:European Commission，2006.