多屬性漁業資源及其產權和管理安排

呂思言 慕永通

(中國海洋大學水產學院，山東青島 266003）

諸多現象表明，政府在海洋生物資源管理方面頗為乏力——過度捕撈、對幼齡、低規格個體、受保護物種及其他非目標種類的兼捕以及生境破壞等［1］，都是管理乏力或無效的表現。這些問題促使人們把目光轉向基于生態系統的漁業管理(EFM）［2］。聯合國糧農組織(FAO）［3］通過《負責任漁業行為守則》(FAO，1995）敦促各成員國政府加強管理各國轄區內漁業資源的生物屬性與環境屬性;美國聯邦法律［2］也要求漁業管理者謹防生物學過度捕撈，盡可能減少對低規格生物、非目標種類和受保護物種的兼捕。

EFM從大海洋生態系統(Large Marine Ecosystems）視角出發［4］，關注的不只是生物屬性，還包括環境屬性和資源利用者屬性——這些都屬于漁業資源的屬性范疇。EFM強調對上述彼此之間密切關聯的屬性采取整體性管理辦法，即實施多屬性漁業資源管理。但現有管理安排常常把多重屬性分割開來分別加以管制(如單一種類最大可持續產量(MSY）、單一種類兼捕限制及禁漁區制度等），且對環境屬性與資源利用者屬性考慮不足，與EFM的管理理念和目標相去甚遠。

然而，如果要實施多屬性漁業管理，就需要依照不同的邊際原則分別界定各個屬性的產權，那么，在這種情況下，選擇何種產權和管理安排才能實現資源配置效率的最優化呢?對此，本文將梳理相關產權理論，用關鍵術語描述漁業資源的多屬性特征和現行管理(特別是美國漁業管理）特征，并提出相關建議。

1 產權理論與多屬性資源

此處集中討論兩個現象:一是即使對漁業資源管理實施了產權制度，還是會有一些屬性出現在“公域”，即剩余屬性;二是屬性間交互作用所產生的溢出效應(外部性）。

1.1 產權、交易成本與資源的剩余屬性

為解釋第一個現象，我們需要從經濟學角度來考察產權理論。首先，現實生活中從來就不存在不受任何限制的“絕對產權”，為了保護人們的財產、健康、安全乃至情感，所有產權都會在不同程度上受到法律、規制或社會習俗的約束［2］。

其次，由于交易成本存在，產權從來就沒有被完整、明晰地界定過［5］。交易成本是理解人們選擇何種產權安排的關鍵，產權制度之所以不斷演進，在一定意義上正是為了節約生產成本和交易成本［5］。但搜集資源全部屬性的信息，界定和保護這些屬性的產權，衡量它們在產權安排中的潛在價值，約束人們對各類屬性的利用、收益和交易等行為，都需要付出高昂的代價。交易成本過高的后果就是某些資源屬性瀕臨“產權缺失”，這也就是為什么即便對資源作了產權安排，依然會有剩余屬性出現的原因。

當交易成本超過交易可能帶來的凈收益時，產權再分配和交易就會受到阻礙。因此，必須在準確估算交易潛在凈收益的基礎上，設計并選用交易成本低、凈收益高的產權分配方案，才有可能實現資源配置效率的優化和總收入的提高。

另外，若多個用戶有權使用同一資源的不同屬性，如漁民和環保組織同時分別擁有特定海區的捕撈權和野生生物保護權，不同漁民又同時分別持有對不同種類生物的捕撈權，那么傳統的所有權和交易理論就很難給出有效的管理方案。面對這種情形，如何劃分各類屬性，并把相應的權利在不同用戶之間進行分配，才能實現資源配置效率的最優化和總收入的提高呢?下文將對此進行討論。

1.2 溢出效應

溢出效應是產權不完整、不明晰或缺失的產物，它實際上揭示了有關各方之間契約缺失、契約對屬性規定不完整或這些規定至少與一方的目標不完全一致等現象的本質［6］。為避免或盡量減少溢出效應所帶來的損失，人們總是想方設法內化溢出。Coase［7］探索了如何通過產權分配和降低交易成本等措施來解決溢出問題，他的建議是分割或捆綁資源的各個屬性，建立“分割式產權所有制”(Divided ownership of property rights）或“捆綁式產權(集束產權）所有制”(Bundled ownership of property rights）。

類似于漁民和環保組織分別擁有特定海區的捕撈權和野生生物保護權，其他用戶還可能同時擁有該海區的廢物排放權、航運權和試驗權等——這正是實施分割產權所有制的結果。但分割資源屬性的一個重要條件是實現技術高度專業化［8］，因為只有這樣，針對同一資源不同屬性的各種開發利用活動之間才不會相互施加負外部性，分割式所有權才能激勵生產，提高資源配置效率和總收入。

除了分割所有權外，若要完全內化溢出還需做其他努力，但無論采取何種辦法，耗費的成本都不應超過溢出所帶來的損失。法庭仲裁、私人契約能克服部分溢出，但有時會因交易成本過高而難以實施;政府規制通過縮小產權范圍(如排污標準、最小網目尺寸限制）或完全禁止一些活動(如保護區、禁漁制度）也能解決一些溢出，但這些做法可能會導致總收入下降，且下降幅度可能大于溢出損失［9］，另外，尋租行為、官僚主義和委托－代理等問題也會導致政府規制的成本增加。因此，僅憑規章制度無法完全內化溢出，一旦出現“管制失靈”，政府或許可以通過產權再分配來解決問題。

當資源屬性過于復雜致使交易成本過高時，捆綁是有效率的，而且藉此能夠創建一種既能內化溢出、同時又能使資源所有者成為剩余屬性價值的剩余索取權人的產權和管理結構，有助于增加總收入。搭售(Tie－ins）或聯合供給(Joint supply）［9］、混合產出(Mixed output）［2］等措施實質上都是捆綁產權的具體表現。不過，技術因素會制約產權捆綁的功效，因為使用低劣技術會導致非排他性資源屬性本應產生的租金耗散［5］。

信息不確定性和交易頻率會影響契約的選擇［10］:有關各方都熟知的、價格相對低廉的標準化商品通過產權分割和古典契約即可被交易;而對于那些信息難以獲取且分配無法通過一次性交易完成的較為復雜的資源，新古典主義契約可能更為適用。若交易頻率較低，分割所有制或許能繼續發揮作用，但一旦產生新的溢出，或原有負外部性進一步惡化，或有剩余屬性存在時，人們可能還需要向第三方(如仲裁、政府規制）尋求幫助。對于那些屬性極為復雜、信息極為不確定、交易過于頻繁的資源，長期的關系契約更為合適。政府部門，設有決策規則、能有效解決使用沖突的合作社，以及能做出集中決策的公司是關系契約和統一管理安排的常見形式［2］。

2 漁業資源屬性及其管理

2.1 漁業資源屬性

漁業資源包含無數多個生物屬性和理化屬性，如物種、種群、生物量、年齡結構、大小結構、性比、生命周期、繁殖力與種群補充、生長率與自然死亡率、遷移、地理位置與分布范圍、生境需求等，這些屬性可被用來界定種群、劃分生命史階段、描述種群特征等。正如前文所述，把多重屬性全部納入產權范疇是成本高昂的，因此不論采用何種制度安排，總會有剩余屬性出現。

此外，“關系屬性”(Relational attributes，或稱屬性關聯性）［2］會進一步抬高產權安排所要跨越的障礙。關系屬性是不同屬性之間彼此關聯、交互作用所產生的結果，展現了生態系統作為一個有機整體的完整性和內部關聯性，以及與人類活動之間的關系。它常常表現為溢出效應，常見的有如捕食作用、兼捕、漁具沖突和生境破壞等。關系屬性一般較為復雜，一方面是因為它涵蓋了多種屬性，另一方面是因為它具有動態變化性，且極易受外界因素干擾，人們不僅很難預測和掌握其信息，而且還需要根據其動態變化不斷調整相應的契約規定。另外，一些普通的單一屬性如種群補充，也和關系屬性一樣具有高度不確定性和動態變化性，對此，如何把關系屬性和其他不確定屬性納入合適的產權和管理安排，是管理者面臨的一大挑戰。

2.2 美國漁業管理

根據美國1976年頒布的《麥格納森－史蒂文斯漁業養護與管理法》(M－S Fishery Conservation and Management Act，下稱“M －S Act”），聯邦政府是美國 200海里專屬經濟區內海洋資源的產權所有者［2］。國會授予漁民事實上的共同捕撈權，而把管理權交給國家海洋漁業局(NMFS）和各區域漁業管理委員會(下稱“管委會”）［1］。漁業管理計劃是政府與漁民達成的契約，對捕撈從業者(如捕撈許可證的發放數量）、產出(如總可捕量、漁船捕撈配額、最小可捕規格、兼捕限制）、投入(如網目尺寸、船員數量、出海天數配額、漁船大?。⒉稉萍夹g(如漁具類型、漁船監測設備）、漁期及漁區等做出限定。

美國現行管理制度主要依據漁具和傳統目標種類對捕撈權進行分割，例如采取捕撈限額、兼捕限制和漁具改良等措施來控制過度捕撈與兼捕［10］;利用“重要魚類棲息地”(EFH）和“特別關注棲息地”(HAPC）［2，4］來保護瀕危物種、海洋哺乳動物、魚類的卵、幼體及重要生境;用單一種類MSY來管理共生物種;等。

從上述管理安排可以看出，盡管聯邦政府制定了多種規定，但大部分只強調少數簡單的屬性，如生物量、年齡結構、地理位置和分布范圍，而對關系屬性和其他較為復雜的屬性則未予管制或管制乏力。另外，傳統制度通常以實現目標種類的MSY為目標［10］，但事實上屬性關聯性會導致產生多個MSY，而基于不同MSY的制度會帶來不同的管理效果。

為監督漁民的行為、收集與EFH和HAPC相關的屬性信息、制定規章制度，聯邦政府已花費了巨額費用［2］，由此可見現行管理安排并不能有效降低交易成本。此外，管委會的成員多由各區內的商業捕撈業、州和聯邦漁業或野生生物管理機構、休閑漁業組織、環保組織和消費者組織的代表組成，而很少吸納來自捕撈業內部的從業者［4］，這從而導致捕撈從業者在決策制定方面幾乎沒有話語權。由于未能成為捕撈決策的剩余索取權人，大部分決策因此對其行為缺乏激勵，進而難以實現預期的管理目標。

3 其他可供選擇的產權和管理安排

分割式產權安排能夠解決一些溢出問題，但對諸如兼捕、漁具沖突、捕食作用和生境影響等因屬性關聯性和不確定性而難以克服的溢出，則需另作安排。本節將提出其他可供選擇的產權和管理安排，這些安排考慮兩個因素，一是交易成本不能超過交易的潛在凈收益，二是產權結構要與資源屬性相匹配——這兩點也是確保資源有效可持續利用的必要條件。

新西蘭等國成功實施個別捕撈配額制度(ITQ）［1］的經驗表明，在所有漁業中用益物權(Usufruct rights）的綜合分配可以有效化解溢出矛盾，避免租金浪費。原因是在用益物權制度安排(如ITQ、捕撈合作社）下，由于捕撈權的初始配置和剩余索取權人已經確定，捕撈者就會主動制定相對完善的作業計劃、節約作業成本、提高漁獲物質量。同時，對于剩余屬性，捕撈者可利用契約將其納入產權，但締約成本應控制到最低。若捕撈權所有者又同時獲得管理權和排他權，那么該所有者將成為其他資源屬性(如兼捕、捕食作用、生境影響）的剩余索取權人。事實上，這是一種趨向于完全所有權的制度安排，也就是將不同權利配置給同一個用戶，讓用戶自身承擔其行為所帶來的全部收益與損失。

漁具沖突和兼捕問題可采用配額交易等古典契約辦法來解決，但如果在交易頻繁的市場中兼捕權能實現標準化，且捕撈技術達到專業化水平，那么把捕撈權捆綁于漁船是有利的。

捕食作用具有頻繁性和不確定性，最適合用統一的關系契約來管理。關系契約將從生產決策到實際執行過程中所涉及的全部活動整合在一個集中組織的內部完成，從而可以節省不少費用。當政府部門規范捕食溢出所付出的代價過高時，合作社與公司，也就是漁民內部組織可以代替政府部門發揮作用。合作社或公司除了認定漁民為資源屬性的剩余索取權人外，還會把多種資源屬性捆綁成束，而后對“屬性束”予以管制。換言之，統一的關系契約對集束產權所有制更為適用。合作社和公司模式也會面臨交易成本過高的問題，但由于這兩種辦法對大部分屬性的產權做了明確界定，因而可以產生較高收益。

上述針對屬性束的關系契約模式同樣適用于生境屬性，即把保護生境的權利捆綁于集束產權，并按空間進行分配。但是將生境屬性納入集束產權范疇的首要條件是，海域所有權必須具有排他性。漁業領地使用權(TURFs）制度將漁民視為剩余索取權人，其暗含的激勵機制可能會取代政府規章解決問題。

現行制度安排對共有品的“保護”屬性缺乏明確規范。由于界定和實施保護屬性的產權所耗費的成本可能令普通民眾難以承受，政府往往代替民眾保護環境和生物，進而成為保護屬性所產生的收益的剩余索取權人。

生境養護和物種保護既可以采取諸如漁具限制和禁漁區制度等傳統措施，也可以采用從用益物權的綜合分配演變而來的新古典主義契約。較之于前者，后者蘊含的激勵機制更易控制交易成本、提高總收入。對于第二類措施，一種選擇是政府與捕撈組織共同管理資源，即捕撈組織同政府締約，政府繼續擔當保護生物與生境的角色，而捕撈組織的行為受契約的規制。事實上，這類措施同漁具限制和禁漁區制度一樣，也是對資源的保護屬性實施分割。但這種辦法的締約成本十分高昂，且即便建立了契約也難以付諸實踐，原因是這種契約會因為權利共享機制而不被雙方所認可，各方都追求自身利益的最大化，而忽略整體績效的最優化。

另一種選擇是政府和/或保護組織通過購買捕撈權的方式參與到合作社或公司模式中，其對保護屬性的影響力由控股份額決定。不過，剩余索取權人的身份會迫使政府和/或保護組織衡量其實施保護措施的機會成本的大小，如果收入無法彌補成本，這種措施就很難奏效。在這種情況下，建立關系契約和集束產權所有制或許是更好的選擇。

4 結語

從全球范圍看，長期以來漁業產權和管理安排一直朝著可促進經濟增長的方向演進，這與EFM所要達成的目標并不完全一致。人們期待通過優化產權和管理安排來優化資源配置效率、提高漁業總收入，但在尚不成熟的制度安排下，過高的交易成本致使只有少數較簡單、信息易被獲取的屬性進入產權安排，剩余大部分屬性依然遺留在公域，其租金很難逃脫被耗散的命運。

美國試圖管理漁業資源的多屬性，但目前尚無法同時實現總收入的提高。其他可供選擇的產權和管理安排要求政府讓渡部分管理權和排除權，使漁民或其他利益相關者(如公司和合作社）成為捕撈決策的剩余索取權人，因為公司或合作社更適合于處理屬性關聯性和不確定性等問題。

本文的基本結論是:①漁業資源屬性的多樣性、關聯性、不確定性及其交易的高度頻繁性是導致交易成本過高的主要因素;②由于只有政府有權決定漁業資源產權的歸屬，也有能力降低締約成本，因此必須重視政府在產權和管理安排演變過程中的地位;③應該讓最容易影響屬性變動的個體或團體成為剩余索取權人，因為這樣能增大資源利用所帶來的凈價值。

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