以PX項目為例談公眾參與在環評中的重要性

全 爽 趙全升 鄒 卉

(青島大學化學化工與環境學院，山東青島 266071）

隨著我國環境影響評價制度的建立和發展，公眾參與得到廣泛關注和重視。公眾參與機制自20世紀90年代進入中國以來，逐漸成為中國環境影響評價制度中一項重要的內容［1］。隨著規劃環境影響評價制度在中國的確立，對公眾參與的實施提出了更高的要求，在進行規劃環境影響評價中如何保障公眾參與的質量和有效性，使得其在規劃環境影響評價中發揮重要作用，是規劃環評從業者必須面對的問題，而這與如何實施公眾參與及其使用的方法息息相關。

1 規劃環評中公眾參與常用的方法及特點

(1）媒體廣告法。由項目實施單位通過廣播、電視、報紙、網絡等傳播媒體以及新聞發布會、通報會等形式進行新聞發布，向有關政府機構、非政府組織、社會團體及社區公眾等介紹項目的概況、預期的環境影響和防治措施等。這種方法適用于區性大型項目的開發，具有廣泛的社會影響，但媒體發布費用較高。

(2）召開專家咨詢或審查會。由政府環境保護管理部門和項目實施單位召開專家咨詢會或審查會，對評價單位所編制的環境影響評價大綱和最終編制的環境影響報告書進行咨詢或審查。專家咨詢或審查會己經成為建設項目環境影響評價工作的必經程序和關鍵環節，也是認定環評工作質量的主要手段，在一般的環評工作中常常碰到。此方法效果明顯，能快速解決問題。

(3）舉行公眾座談會。由政府環境保護管理部門、項目實施單位和環評單位共同組織召開公眾座談會。該方法適用于大中型工業建設項目的環境影響評價，效果好，費用低。

(4）公眾意見調查。一般可采用發放公眾調查表或登門走訪的調查方法。調查對象應以項目所在地受影響的公眾為主，以及相關的當地行政管理部門、社會團體和專家學者。該方法簡捷，便于實施，費用低，已經成為環評工作廣泛采用的方法。

(5）舉行公眾聽證會。由政府環境保護職能部門組織相關單位和部門及公眾代表召開聽證會。聽證會首先要確定聽證的事項，如專項規劃和建設項目的環境影響評價報告書草案、審批部門的批復意見等。隨后由聽證陳述人及聽證旁聽人圍繞聽證主題分別進行評述，相關職能部門要圍繞公眾提出的內容與聽證陳述人展開平等辯論。

(6）接受公眾來信、來訪、訴訟。通過建立信息反饋中心，如設立公眾熱線電話、咨詢窗口、信箱及咨詢網站等形式，讓直接受到項目不利影響的公眾反映自己的觀點、建議。這些意見一般都會轉交當地環境保護部門，由環保部門進行行政干預，或與建設單位交換意見，予以協調解決。。此法信息收集比較廣泛，但咨詢對象不確定，結果保證率不確定。

2 PX項目的思考

PX是聚酯工業主要原料，是對二甲苯(英文p－Xylene，化工業簡寫PX）。廈門PX項目2004年2月獲國家發改委批準，2005年投入生產。2007年3月在全國人大、政協兩會上，中國科學院院士趙玉芬等105名全國政協委員聯名簽署提案，建議廈門PX項目遷址，引起了媒體和民眾的強烈關注。在廈門市民的訴求下，2007年12月5日，廈門市政府正式發布環評報告簡本，并啟動公眾參與程序，廣開言路，聽取民意。民間環保組織廈門“綠十字”在座談會召開前，連續開了三次咨詢會，通過網絡召集與會市民代表參與，就問題重點和分工進行指導，近九成市民代表反對項目上馬。最終，PX事件接納民意，決定遷建漳州。

值得注意的是PX，這個曾遭廈門拋棄的項目，在大連又受到追捧。2011年8月，由于受到“梅超風”的影響，大連發生防波堤塌方事件，至此，民眾才知道了此地有個化工企業的存在。相比于旅游，化工給大連帶來的 GDP和稅收近幾年一直在飛速發展。正是由于利益的驅使，在狂追GDP的地方政府才會允許大連有如此多的化工產業。在民眾的強烈抗議下，2011年8月14日，大連市委市政府同樣決定停產福佳大化PX項目并搬遷。

我們必須要思考，廈門市民勝利了，為什么又有了大連的PX項目，下一個會是誰?難道以后對待類似的重大化工項目，我們都要以這種方式解決?為什么執行中會存在僥幸心理，造成有法不依，執法不嚴的后果呢［2］?

3 規劃環評中開展公眾參與應關注的問題

3.1 公眾參與的前期準備

開展規劃環評的公眾參與，前期的準備工作尤為重要，也是提高公眾參與時效性的先決條件。在前期工作中，應帶著如下的問題開始公眾參與前期的準備工作:

(1）公眾參與的目的性。

(2）在規劃實施的影響范圍內涉及到哪些單位、團體，哪些單位和團體將會與規劃實施有緊密的聯系。

(3）規劃環評單位想要從影響范圍內所涉及的單位、團體以及當地的群眾了解哪些當地的情況，如果對規劃本身存有疑惑疑問，哪些可能會從公眾參與工作中得到解答，最后，對于規劃以及規劃環評，還想得到公眾的其他的意見和建議是什么。

3.2 公眾參與調查的對象和內容

不同類型的規劃環境影響評價，所選擇的公眾參與對象和調查的內容均有所不同。規劃環評往往影響的對象不易確定，同時，如果是綜合性的規劃，要求具有不同知識背景的專家就某方面的專業問題共同參與，因此，規劃環評的公眾參更關注調查對象及其調查內容。如果是普通的群眾，他們了解自己所生活環境周圍的實際情況，更關注的是自己的生活受影響的程度，對于這一類的公眾，所涉及的調查內容應多注意比較實際的、具體的、與人們的生活息息相關的問題。

3.3 論證會中應注意的問題

在規劃環評的公眾參與中，由于規劃屬于較高層次的管理模式，往往需要有具有一定專業知識和技能的人員參加。由于規劃的種類不同，所邀請的專家所要求的專業知識技能也會有所側重，如綜合性規劃，涉及到多個方面，邀請的專家也是多個方面的專家，而對于專項規劃的環評，專家的邀請會局限在一定的范圍內。在進行專家論證會時，應注意的問題如下:

(1）明確論證會的目的，想要得到的結果形式。

(2）確保在論證會召開前，將開會的主要內容及材料提前送給專家，讓所有參會的專家都了解論證會的目的及想要得到的結果形式。

(3）選擇專家的恰當與否決定會議結論的優劣，因此，在選擇邀請專家時要考慮專家的專業方向、對要咨詢問題的熟悉程度等問題。

(4）為保證與會專家的意見和建議得到記錄保留，可要求參會的專家提前將意見和建議的簡要內容書寫記錄，在會后進行收集整理。

4 提高公眾參與時效性的措施

4.1 健全公眾參與環境影響評價的法律法規

我國目前對公眾在環境影響評價中的權力并沒有明確的規定，對公眾意見和建議的處理也沒有硬性的規定，也沒有對環境影響評價中的職業準則提出要求，這均影響了公眾參與的有效性［3］。公眾應有參與到環境影響評價全過程的權利，并將公眾參與對環境的監督和管理提升到法律高度。

4.2 完善PEIA公眾參與的技術環節

4.2.1 選擇合理的公眾

公眾的代表性是影響環評中公眾參與有效性的重要因素。廣泛的代表性有利于吸取多方面意見，便于綜合權衡。公眾參與者除《環評法》中規定的“單位、專家和公眾”外，還要特別考慮直接受影響的人群、受影響人群的公共代表及其他感興趣的團體盡早參與。一般來說，參與評價的公眾人數越多，其有效性就越高，但它的成本和操作難度就更大。因此，在執行過程中，不可能把受影響區域內的公眾都作為調查對象進行調查，而是從中選取一定數量的調查樣本，并對評價范圍內不同區域的人群賦予不同的權重，用加權平均法等方法，來保證公眾參與意見的客觀公正。

4.2.2 選擇科學的參與環評的時間

在國外，公眾參與的時間貫穿了立項到環境評價結束的全過程。并且在初審、范圍界定、報告書的制作、公眾審查以及報告書審批等階段都均設置了公眾參與的內容［4］。如何合理的選擇公眾參與程序的問題，國外許多學者已經形成了共識，就是越早越好。公眾越早地介入環境影響評價程序，則對該決策程序產生影響越合理、越科學。如果公眾介入較晚，很多決定可能己經得到許可或批準，這時就很難再通過公眾的影響來將其改變。

4.2.3 確定合理的參與形式

目前，我國常用的公眾參與的兩種方法是:公眾座談會和社會調查。公眾座談會提供了一個面對面的交談機會，使得公眾的意見可以直接、準確地被項目方或評價單位所了解，從而做出合理的決策。社會調查是項目方或評價單位把問題制成表格征求意見，這種方式可以使更多的人參與到調查活動中，但其信息的反饋不如座談會直接。在具體的環境影響評價中，對項目規模小、影響輕微的環評項目，可考慮采用座談會的方式;對一些項目規模大、環境影響大的環評項目，可考慮綜合使用座談會和下發調查問卷的形式，組織一些素質高、有代表性的人群參與座談，其他大部分群體可采取下發調查問卷的方法，兩者可同時進行。

4.2.4 認真處理公眾反饋信息

由于參與調查的公眾的生活習慣、文化背景、社會經驗及其所受建設項目影響的差異性，其意見必然存在非客觀性、非公正性因素。因此，我們要根據其個人特征及其回答問題的類型，對不同的公眾意見進行辨證分析。同時，要將公眾的各類意見、建議經統計分析，列出采納的意見，對于不采納的必須說明理由。公眾參與的結果要做為信息發布的重要內容對公眾進行及時反饋，讓公眾明確公眾意見采納結果，從而打消公眾的顧慮，增強公眾參與的積極性，并利于公眾對環評單位，環保行政單位及建設單位進行監督。

5 結論

在環境影響評價過程中實施公眾參與，可提高評價的有效性，也進一步促進了環境影響評價制度的完善［5］。規劃環評的公眾參與調查范圍廣，調查內容詳細，調查對象多樣，在實際的運用過程中，常常是多種公眾參與方式綜合運用。規劃環評的公眾參與更多地體現出通過多方面的公眾參與發現問題、解決問題、集思廣益的一個過程。

［1］包存寬，尚金城.論戰略環境評價中的公眾參與［J］.重慶環境科學，2000，22(2）.

［2］韓慧，王筱梅.從“環評風暴”看《環境影響評價法》的實施［J］.中國環境管理干部學院學報，2006，16(1）:15－17.

［3］李新民，李天威.中西方國家環境影響評價公眾參與的對比［J］.環境科學，1998，19(增刊）.

［4］李天威，于連生，劉偉生等.環境影響評價有效性及其影響行為要素初探［J］.環境科學，1996，17.

［5］周家宏，顧立榮.公眾參與在環評中的作用［J］.北方環境，2002，2.