基本公共服務問責機制創新的四維構想*

曾保根

自黨的十六大以來，黨和國家對基本公共服務職能越來越重視，在該領域的資金投入也越來越多。然而，基本公共服務領域屢屢出現違背消費者需求意愿甚至是侵害消費者合法權益的行為，如毒奶粉事件、毒膠囊事件、紅心蛋事件、醫療腐敗事件等。究其原因，主要緣于我國目前尚未在基本公共服務領域啟動剛性問責機制，導致基本公共服務供給過程整體上處于一種軟約束狀態。誠然，黨和政府在一定范圍和一定限度內對基本公共服務領域展開過服務問責。但是，這種問責模式尚不成熟，呈現出問責主體單一、問責對象模糊、問責內容狹隘、問責程序失范等現實困境，嚴重影響了問責效力。有學者指出:“對官員缺乏剛性問責的嚴重后果是，不但對官員無法形成威懾力，而且還容易放縱官員濫權的僥幸心理，造成對政府執行力和公信力的極大破壞。”①隨著依法治國和依法行政理念逐漸深入人心，隨著基本公共服務制度建設的逐步完善，黨和國家必定對基本公共服務過程開展行之有效的績效考核評估，并在此基礎上對基本公共服務的供給質量、供給數量及供給效率實施剛性問責。這是眾望所歸的發展趨勢。其中，如何恰當且妥善地理順好“誰來問責、向誰問責、問什么責、如何問責”等四重具有內在邏輯聯系的理論命題，是當前我國構建基本公共服務問責機制的必然前提。

一、誰來問責:合理建構問責主體

學術界習慣于將黨政部門對系統內部的黨員干部或行政干部所進行的問責方式稱為“同體問責”，而將權力機關、司法機關、民主黨派、新聞媒體以及社會輿論、公民等問責主體采取的問責方式稱作“異體問責”。在基本公共服務領域，我國主要由黨政系統的問責機關對問責對象實施服務問責，是一種典型的“同體問責”形式。同體問責主體有兩類:一類是行政系統內部建立的問責主體，主要有行政監察部門、上級行政主管部門、審計和財政等行政職能部門;另一類是黨的各級紀律檢查委員會和人事組織部門。整體看來，目前我國同體問責主體構成比較合理，機構設置也較為齊全。這些問責機構成為監管各級政府履行公共服務職能的重要保障。但是，在問責實踐過程中，由于我國采取“黨管干部”的組織原則，問責權力比較明顯地集中在黨的紀委和人事組織部門，黨政系統之間的問責權責并沒有得到很好的理順。黨委和行政系統兩套問責主體之間并沒有形成很好的問責合力，問責力度和問責深度并不理想，問責效果未能達到最佳功效。與此同時，立法機關、司法機關、政治組織、社會團體以及廣大民眾等“異體問責”主體參與服務問責的廣度與深度也不夠。立法機關及司法機關雖然名義上享有問責權力，而實踐上卻鮮施問責之職。這種過于依賴黨政系統內部推行的“自上而下”的問責模式，導致問責主體陷入了明顯的單一化境地。

從民主法治視角來看，僅有“同體問責”還遠遠不夠。要使政府服務部門及其服務人員在法定義務和責任的軌道上健康持續運行下去，除了要強化內部問責機制之外，更應該重視外部問責機制。貫徹落實基本公共服務的問責制度，除了要切實發揮“同體問責”的正面功效，還必須高度重視“異體問責”的積極作用，真正構建“同體問責”與“異體問責”相結合的多元化問責主體體系，力爭形成一種問責合力。相對于“同體問責”而言，“異體問責”更加具有民主性與合法性特征，更符合民主法治社會的治理理念。從深層次原因來看，問責主體單一化主要根源于國家尚未對基本公共服務問責的權責歸屬進行科學劃分，導致問責權力集中、問責職責模糊、問責職權雷同、問責機構重疊等。有學者指出，在整個基本公共服務問責流程中存在四類最基本的問責職權:“其一是問責事由的發現權;其二是問責事由的調查、核實權;其三是提出對問責對象的處分、處罰的建議權;其四是對問責對象處分、處罰的最終決定權。”②問責主體只有在問責過程中合理妥善地理順好上述四種權力，明確界定不同問責主體各自所擁有的職權及其所擔負的責任義務，方能有條不紊地開展問責事宜。

本著“問責主體協同合作”以及“問責權責歸屬清晰”的基本原則，可以對基本公共服務的上述四項問責權力進行適度分權。具體思路如下:第一，將“發現問責事由權”同時賦予“同體問責主體”和“異體問責主體”。一方面，授予黨委和政府部門的信訪部門，或者授予黨政機關內部設立的投訴舉報受理部門，讓這些部門充分發揮“下情上傳”、“體察民情”的功能，切實打造一條有序的、暢通的信訪渠道。當然，組織人事部門和紀檢監察部門在一定程度上也應該享有“發現問責事由權”，特別要參與那些重大公共服務要案、弊案的案件受理過程。另一方面，賦予立法機關、司法機關、政協委員、各類社團組織、公民、新聞媒體等“異體問責主體”。一般而言，這些“異體問責主體”經常與民眾打交道，對民眾的服務需求意愿比較熟悉;同時，對政府部門及其服務人員提供的基本公共服務狀況也比較了解。從基本公共服務需求表達機制的視角來看，他們應該是基本公共服務問責過程中最具說服力的“異體問責”主體。通過適度分散基本公共服務問責事由的受理權和發現權，可以有效防止單一問責主體有意制造或故意掩蓋問責事由。第二，將基本公共服務問責事由的“調查權和核實權”交由組織人事部門、紀檢監察部門或司法機關。其中，司法機關應該著重對基本公共服務供給過程中的政府服務部門及其服務人員是否存在違法違規行為實施監管和取證調查。可見，司法機關是合法的問責機關之一。另外，所有的調查核實主體在調查和核實問責事由的性質、原因、后果等過程中，應該盡可能公開透明，盡可能得出翔實、全面的調查結論。第三，基本公共服務的“問責建議權”原則上由組織人事部門或紀檢監察部門提出。但是，調查和核實部門在將“問責建議”提交給問責裁決機關之前，最好增加一個聽取環節，傾聽一下第三方(比如人大、立法機關或人大代表)的意見，盡可能向問責裁決機關提供多種可能的備選方案，以便讓裁決機關充分行使裁量權，力求作出客觀公正的問責裁決結果。第四，將基本公共服務的“問責裁決權”交由權力機關和黨的組織部門。人民主權理論告誡我們，人民是國家的真正主人，人民將管理國家事務和社會事務的權利通過代議制原則委托為立法機關，立法機關在我國處于最高權力機關，擁有最高立法權、最高決定權、最高監督權以及最高任免權，等等。立法機關應該著重對基本公共服務供給過程中的違法行為進行裁決。黨的組織部門可以對違規或違反方針政策的基本公共服務行為進行裁決。同時，為了提升問責裁決機關的民主化程度，履行對政府部門及其領導人進行服務問責，裁決機關應該盡可能杜絕“一把手”單獨拍板或利用“領導班子”等少數人投票的方式實施裁決，而應該盡可能采取“少數服從多數”的民主集中制原則。

二、向誰問責:清晰界定問責對象

“向誰問責”是進行基本公共服務問責的重點和焦點。能否對應該承擔服務責任的政府部門及其服務人員進行問責，則是基本公共服務問責機制的難點。從近幾年國家在食品安全領域實施的問責結果來看，主要存在以下四種問責傾向:第一，一般只問政府職能部門領導人的責任而很少問當地政府主要領導人的責任;第二，一般只問政府職能分管領導人的責任而很少問當地政府主要領導人的責任;第三，一般只問政府副職領導人的責任而很少問當地政府正職領導人的責任;第四，一般只問政府主要領導人的責任而很少問當地黨委領導人的責任。可見，我國問責對象的組成結構不僅比較模糊，而且不夠合理。這種問責方式和問責結果不僅起不到懲戒問題官員的威懾作用，還損害了廣大民眾對黨和國家的信任程度，容易導致黨和政府陷入合法性危機。南開大學齊善鴻教授認為:“由于我國官員問責大都指向基層、底層的下級官員，導致出了問題之后，沒有人會主動辭職，而出問題的官員也確信上級會保護自己，導致問責達不到真正的效果。為了應付輿論和更高層的政府，承擔問責責任的機關，通常會拋出一些最底層的官員。這樣不合理的責任承擔機制，生成了官場不負責任的文化。”③

在問責對象的結構體系中，一般會涉及到三組不同的關系:一是黨委領導人與政府領導人之間的關系，二是上級政府領導人與下級政府領導人之間的關系，三是政府正職領導與副職領導之間的關系。

第一對關系牽涉到基本公共服務的問責對象是黨組織的領導人還是僅僅是政府主要領導人。目前我國基本公共服務問責實踐證明，黨和國家一般只針對行政系統的相關領導官員實施行政問責，問責對象基本上不牽涉到黨委系統的黨員領導干部。誠然，我國采取行政首長負責制的領導體制，主要的公共服務責任理應由行政領導人來承擔。然而，根據我國黨政制度的運作模式，各級黨委是各級政府領導人的推薦組織和管理組織;而且每個政府部門都設立了相應的黨組班子，黨組是政府部門人事任免和人事管理的核心組織。既然黨委和黨組是本級政府領導人以及本級政府職能部門領導人的任免者和人事管理者，那么，各級黨委和黨組的領導干部也應該對所任用的領導干部承擔一定的連帶責任，也應該在一定程度上被問責，至少應該追究其“任人不善”的用人責任或管理責任。除此之外，很多基本公共服務的路線方針政策是由各級黨委或政府職能部門的黨組制定出來的，假如他們作出了不合理甚至不合法的公共服務政策的話，那么也應該被追究一定的服務責任。僅僅對政府部門的領導官員實施公共服務問責是不恰當的，政府部門和黨委應該承擔主次責任。政府部門領導人應該肩負直接的服務責任，而黨組織領導人可能應該承擔間接的、次要的干部管理責任或監督責任。

第二對關系牽涉到基本公共服務問責應該問到哪一級的問題。從目前我國已有問責事件來看，有的基本公共服務事件只問一級，有的連問兩級，有的甚至實行三級問責。到底應該問責到哪一級，往往與被問責事件的嚴重程度以及民眾的關注程度有直接聯系。影響越大、民眾越關注的事件，被問責的層級越多;反之，被問責的層級就相對較少。誠然，這種問責原則具有一定的合理性，但是，這并不能成為服務問責的法理依據。筆者認為，問責主體應該按照“權責對等”原則，對在某項基本公共服務供給過程中承擔決策、提供、指揮和監管等主要職能的黨政官員都應該實施問責，而絕不能簡單地以官員身處哪一層級為問責依據，這樣才能夠兌現對需要被問責的領導官員進行問責。換句話說，誰在供給環節中未能很好地履行其決策、領導、監管等服務職責，誰就應該被問責。

第三對關系牽涉到該向政府正職領導人問責還是該向政府副職領導人問責的問題。從目前問責實踐來看，我國主要采取對事故發生地的政府副職領導人進行問責，而很少直接問責到當地政府正職領導人。這種問責對象也不太合理。我國采取“行政首長負責制”的領導制度，政府正職是該單位的第一負責人，而分管副職只是協助或輔助正職工作。當然，對分管副職的領導人實施問責無可厚非，但是，正職領導人對自己的下屬肩負監督和管理職能，政府正職有責任和義務經常了解和關注副職所分管工作的具體進展情況。所以，不僅應該對副職進行問責，也應該對正職進行連帶問責，這才更加符合行政首長負責制的精髓。學者陳興至指出:應一改過去“罰不責眾”的傳統思維模式，除發表相反意見的人之外，其余成員都應當被問責，作為“一把手”沒能把好舵，更負有不可推卸的責任，故問責應以正職為主，只問責副職而不問責正職或少問責正職的傾向是與憲法的規定相矛盾的，是不公平的。④這種觀點雖然過于理想，但頗具有合理性。

三、問什么責:明確規范問責內容

“問什么責”是基本公共服務問責機制必須解決的難題之一，是問責力度以及問責深度的主要表現形式。一般而言，被問責的黨政部門及其領導官員應該承擔以下四個層面的責任:一是道義責任，即服務機關及服務官員應該向事件的受害者和廣大公眾負責;二是政治責任，即服務機關及服務官員應該向黨委和政府負責;三是民主責任，即服務機關及服務官員應該向選舉自己的廣大選民負責;四是法律責任，即服務機關及服務官員應該向相關的法律法規負責，如果在基本公共服務供給過程中存在違法違規行為，就應該被追究法律責任。從問責深度和懲戒效力的角度來看，四種責任由低至高依此遞升，懲戒效果也明顯加強。

通過考察近幾年來黨和政府實施的多起問責事件，我們發現，黨和國家一般對以下兩種事件實施問責:一是重大責任事故，如毒膠囊事件、“三鹿”奶粉事件、安徽阜陽劣質奶粉事件;二是政府濫用權力事件，如湖南嘉禾強拆事件、江西宜黃強拆自焚事件。其中，震驚全國的“三鹿”奶粉事件以及甘肅正寧幼兒園校車事件的問責決定表明，當前黨和國家實施的基本公共服務問責內容主要局限于政治問責，而道義問責、民主問責及法律問責等內容，暫未納入公共服務問責的范圍，這導致基本公共服務的問責內容有些狹隘。鑒于問責內容的狹隘，黨政系統的問責主體主要依據《中國共產黨紀律處分條例》以及《國家公務員法》的相關條例對問責對象進行處理。其中，《中國共產黨紀律處分條例》第十條規定，對被問責官員的紀律處分形式主要有“警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍”等五大類。《國家公務員法》第五十六條規定，對被問責官員的行政處分主要有“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”等六大類。客觀地說，不論是《中國共產黨紀律處分條例》的紀律處分形式，還是《國家公務員法》的行政處分形式，更多地凸顯出政治問責的內涵，未能很好地體現出道義責任、民主責任及法律責任等服務問責宗旨。

如果僅僅實施政治問責，對于被問責的政府官員來說，屬于一種成本非常低廉的懲戒方式。從政治經濟學的成本交易理論來看，要使基本公共服務問責機制真正落到實處，使問責制度真正發揮懲戒威力，就應該使被問責官員所承擔的問責代價和問責成本遠遠高于其預期成本或代價。除此之外，在政治問責過程中，“官官相護”、“大事化小，小事化無”的官場潛規則往往容易導致有關責任官員被減輕責任程度甚至逃脫事故責任。若要在基本公共服務領域踐行問責制度，除了進行必要的政治問責，還應該將問責內容拓寬到道義問責、民主問責，甚至是法律問責。比如，國內曾經發生多起類似事件，急診病人或突發事故傷員被緊急送往醫院，由于他們來不及繳納醫療費或者無力繳納醫療費，最終因為醫院不實施搶救而導致病人死亡。類似事件曾經一度引發國家與社會的深刻反思，醫院作為“治病救人、救死扶傷”的國家事業單位，理應承擔“先救人”的道義責任。對類似事件，黨和國家應該對醫院領導人、衛生局領導人以及分管醫療衛生的政府領導人實施道義上的行政問責。而事實上，黨和國家并未對類似事件作出合情合理的行政問責。李成言教授認為:“從某種意義上來說，道義責任是官員的第一責任。對官員問責需要從道義責任開始，現行問責制主要限于違反法律和黨紀政紀的問責，缺乏對權力運行者政治和道義問責。這需要有關部門不斷提高對官員的約束力，轉變問責方式，深化問責對象，擴展問責范圍和領域。”⑤總之，只有適當設置有差別、有層次的基本公共服務問責內容，才能對不同的公共服務事件實施不同效力的行政問責，才能真正起到行政問責的威懾效應，以杜絕“異事同責”或“同事異責”的不合理現象。

四、如何問責:建立健全問責程序

雖然我國已經出臺了一些有關行政問責的法規規章，其中也部分涵蓋基本公共服務問責程序的相關規定，但整體看來，行政問責過程仍然帶有比較濃厚的人治色彩，行政問責過程的隨意性頗大。具體表現在:一是行政問責是否啟動很大程度上取決于上級主要領導的重視以及中央的鼓勵或推行與否;二是不同地區、不同時期的行政問責依據差異性很大;三是行政問責過程中，一些關鍵環節(如過錯認定、被問責者的申訴)經常采取簡單化的非程序處理方式。⑥毛壽龍教授也認為，是否需要問責，問責力度如何，哪些官員承擔什么樣的責任等，都是由各級行政領導來定奪的。領導一旦高度重視了，問責流程得以順利推動，其問責力度也相對較大。如果領導一旦有其他考量，問責就會退讓成次要工作，問責力度也隨之減弱，有時候甚至石沉大海、杳無信息。由此可見，如果基本公共服務問責程序缺乏制度化規范的話，問責實踐往往會陷入不穩定狀態。因此，要使基本公共服務問責制度能夠順利推行下去，必須嚴格規范問責程序。

第一，嚴格規范基本公共服務問責的啟動程序。長期以來，我國基本公共服務問責的啟動程序屬于典型的“領導啟動模式”，也就是說，主要由單位領導決定該不該將某事件納入問責范圍。從表象來看，有些事件確實由同級組織人事部門或紀檢監察部門啟動問責，而并不是由主要領導親自啟動的，但事實上，大部分問責主體仍然是秉承上級或本級領導的個人意志而啟動問責的。這仍然屬于“領導啟動模式”的翻版。雖然這種問責程序的啟動模式曾經起到了積極意義，但是它存在兩個致命弱點:一是缺乏穩定性，難以持久下去;二是容易淪為領導人打擊報復、排除異己的工具。如果領導一旦對某一事件作出了行政問責的明確批示，那么，紀檢監察部門或組織人事部門接下來所作出的問責調查以及問責建議已經沒有太多的實質意義。所以，要在基本公共服務領域推行問責制度，最為關鍵的是要嚴格規范服務問責的啟動程序，逐漸建立健全多樣化的問責促發啟動機制，逐步形成在沒有上級或本級領導個人意志的驅動下也能自行運行的程序啟動模式。借鑒國際經驗，結合本國國情，以下兩種問責啟動形式有助于推動基本公共服務問責的啟動程序朝著良性方向發展。一是合理設定基本公共服務問責的若干責任“高壓線”。一旦服務部門及其服務人員觸犯了這些“高壓線”，相關問責機構就應該立即啟動問責程序。二是通過服務對象的投訴、申訴、舉報等方式啟動問責程序。要真正實現這種程序啟動模式，相關問責主體首先應該建立健全信訪、申訴、投訴、舉報等各種民意信息反饋渠道，使公民有非常順暢的渠道對政府部門及其服務人員提供的基本公共服務作出判斷，并能夠及時暢通地向問責主體表達和反饋各種意見。如果某地區存在一定數量的公民舉報、投訴或控告同一服務部門或服務人員的話，問責主體就應該立即啟動服務問責程序。

第二，堅持基本公共服務問責結果的程序公開。基本公共服務的問責結果是問責主體對服務問責的最終裁決，是直接影響問責主體、問責對象及服務對象的最具威懾力的決定。按照《政府信息公開條例》的有關規定以及國家相關法律賦予公民的知情權、表達權、參與權、監督權的精神，基本公共服務問責部門應該將問責結果及時向社會和公民公布，力爭實現問責結果程序的公開透明。問責結果公開透明化可以起到以下兩個方面的目的:一是可以促使社會與民眾監督服務問責主體所作出的問責結果是否合理合法;二是可以成為社會和民眾監督被問責官員復出的依據。如果對問責結果進行封鎖的話，就很有可能導致廣大民眾喪失對問責結果的知情權，從而無法讓民眾在問責過程中行使其參與權、表達權與監督權。這種行為與民主法治國家的治國理念和行政理念顯然背道而馳。世界著名經濟學家斯蒂格利茨曾經指出:“信息保密培育了滋養特殊利益集團的肥沃土壤;增加了管理租金，加大了交易成本;使民主過程中的公眾參與大打折扣;使得媒體輿論無法形成對政府濫用職權的監督制衡機制。政府官員怕承擔責任，轉而尋求自我保護，信息就更不敢公開。”⑦總之，要使行政問責不流于形式，就應該建立問責結果的程序公開制度，及時、定期地將問責事件進行公開。公開的目的就是要讓社會對問責內容的合理合法性進行廣泛監督。除此之外，還可以對被問責官員未來政治復出的合理合法性實施監督。只有實施問責結果的程序公開，才能較好地發揮社會與民眾的民主監督功能。

注釋

①③⑤李松:《官員“剛性問責”之失》，《瞭望》2009年第1期。②高國舫:《完善行政問責制度的對策研究》，《長白學刊》2011年第6期。④⑥陳興至:《對行政問責制度的宏觀思考》，《探索》2009年第6期。⑦斯蒂格利茨:《自由、知情權和公共話語——透明化在公共生活中的作用》，《環球法律評論》2002年第3期。