農業經營體制創新的困境及路徑構建

劉曉萍 王 申

當前，我國農業發展已經到了從傳統農業向現代農業轉型跨越的新階段，農業生產經營方式由小農生產向社會化大生產加快轉變的新時期，全面建成小康社會的歷史任務對更深層、更持續解決“三農”問題提出了新要求，突破“誰來種地”、“怎樣種地”等發展困境必須積極推進農業經營體制創新，進一步增強農村發展活力。

一、推動農業經營體制創新的發展困境

當前，我國“三農”發展進入新的攻堅階段，農業經營方式深刻轉變，農村社會結構深刻變革，農民思想觀念深刻變化，尤其伴隨著工業化、城鎮化、信息化進程，“三農”問題更加凸顯，農業生產缺乏吸引力、農業資源配置低效率均衡、工商企業與個體農戶割裂發展、土地流轉缺乏制度張力等發展困境亟待破解。

1.務農機會成本提升，農業生產缺乏吸引力。成熟開放的農產品和糧食市場、日漸完善的勞動力市場和加速推進的工業化、城鎮化進程，不斷推動農民非農工資收入的增加以及勞動力務農機會成本的提升。據數據統計，農民純收入中工資性收入占比逐年提高，2011年農民工資性收入占比相比1990年已經實現了翻番，且工資性收入占比自2009年開始反超農林牧漁等家庭經營性收入，成為農村居民家庭純收入的第一支柱。然而與此同時，與農民工資性收入逐年增加形成鮮明對比的卻是務農成本的不斷攀升。以河南為例，2007——2011年河南小麥生產成本共增加132.1元，增幅為35.3%，年均增長7.9%;畝產值共增加 193.0元，增幅為 35.7%，年均增長7.9%。扣除生產成本，加上種糧補貼，種植每畝小麥的平均生產收益僅增加60.9元，年均增長6.8%，小麥生產收益增長趕不上成本增長，糧食生產進入了高成本時代。隨著非務農收入增加和糧食生產收益的減少，農民務農機會成本不斷加大，農民種糧偏好日益減弱。因此，加快農業經營體制創新，面臨的首要問題就是打破農業生產缺乏吸引力的發展困局，以體制改革創新來增加種糧務農的合理利潤，充分調動經營主體的務農積極性。

2.生產要素外流加劇，農業資源配置形成低效率均衡。隨著破除城鄉二元結構改革的日益深入，生產要素在市場機制的調解下逐步在城鄉之間自由的虹吸效應，生產要素在城鄉兩個市場間的自由流動更多地表現為城市對稀缺農業生產要素的爭奪，土地、資金及勞動力等主要生產要素不斷從農業農村中流失，農業部門生產要素配置長期低效率均衡的現狀尚未得到有效扭轉，以現代生產要素替代傳統要素的發展路徑出現偏差。一是，隨著經濟發展，大規模高素質青壯勞動力成為轉移主力軍，農業生產顯現“農戶老齡化”。以河南為例，依據2012年河南統計局對農業勞動力狀況抽樣調查結果，農村勞動力中51歲以上的人數占42.8%，60歲以上人數占14.0%;小學及以下文化程度的人數占39.1%，勞動力素質弱化明顯。二是，土地數量減少，耕地質量下降。鑒于國家嚴格的耕地保護政策，耕地面積不斷下降的趨勢得以遏制，但是自2008年以來農作物耕種面積增幅呈現逐年下降趨勢，已經由2008年的1.83%下降為2011年的1%。且每年新增耕地主要為新開荒地和園地改為耕地，耕地質量不如現有良田熟地。但是工業化和城市化進程中的級差地租轉移，使農民并未獲得土地在工業化和城市化進程中升值的收益。三是，因制度缺陷導致農村經濟中資金短缺與資金流失并存。以湖北為例，2011年，湖北省的縣域存貸比為40.2%，只有四成當地存款轉化為貸款服務于農村經濟社會發展，剩余大部分資金都流出農村、縣域。因此，創新農業經營體制，就需要強化農業農村對生產要素的吸引力，加快形成農業資源高效均衡配置。

3.利益聯接機制不完善，企業農戶割裂發展普遍存在。近幾年，隨著農業產業化進程的不斷深入，擴大經營規模、培育新型經營主體的現實需求推動農業逐漸成為投資熱點，出現了“資本下鄉”的熱潮。但是，隨著農業產業化的快速推進，農業發展中企業與農戶之間普遍存在割裂發展的格局。一方面，在工商企業與個體農戶具體的生產合作中，相比以承包經營權入股的方式，農民更加傾向于獲取一次性廉價補償金，進而導致工商企業成為大規模耕地的實際經營者，不能有效發揮農民生產技能與企業規模經營的聯合效益;另一方面，即便在以“龍頭企業+個體農戶”的新型經營模式下，鑒于企業生產經營趨利性的基本特征以及追求利益最大化的發展目標，在市場價格、風險承擔等因素的影響下，農戶與企業之間并未構成緊密的利益聯接機制，甚至出現強勢企業盤剝弱勢農戶的現象。譬如，“十一五”以來，我國農業產業化經營迅猛發展，截至2012年底，農產品加工業產值、龍頭企業銷售收入分別比2005年增加了3.8倍、3.2倍，但農民人均純收入只增長了2.4倍，農民在農業產業化過程中并未充分享受農產品加工、銷售等二、三產業利潤。因此，如何破解新型經營主體之間的利益聯接機制障礙，是創新農業生產經營體制的核心環節。

4.農地制度障礙重凸顯，助推農業經濟發展乏力。目前，現行土地制度缺乏制度張力，對農業經濟的激勵作用達到了效用邊界，在推動農業現代化發展中存在諸多不足:一是，土地規模較小，土地經營細碎化，農業生產缺乏應對自然、市場、經營和家庭生活等諸多風險的抵抗能力，存在人多地少、小生產與大市場、分散經營與規模經濟、農業弱質性與農民致富、市場競爭力缺乏與國內外市場深度融合等諸多矛盾，難以實現農業的規模經營和集約經營。二是，由于農地產權模糊、主體缺位、市場機制不完善等問題，農地承包權的正常流動和利用受阻，阻礙了農地的合理轉讓和集中規模經營。一方面，在農民自發型流轉中，由于流轉期限短、流轉面積小、契約不規范、流轉金額不確定等特點，造成土地生產短期化，使得農業的長期投入、大型機械化、產業化和技術改進的能力和動力不充足，難以保證土地向高勞動生產率者轉移;另一方面，在集體推動型流轉中，大規模統一流轉為生產要素集中使用、農村產業結構調整和產業化經營創造了條件，但是難以有效保障農戶在流轉中的主體地位，容易存在集體利益侵犯個人利益行為和強迫流轉的現象。三是，農地承包經營制度與集體經濟基本屬性存在沖突。現行農地承包經營制要求農地承包關系保持“長久不變”、“減人不減地、增人不增地”，但這有悖于農村集體經濟的基本屬性，農村集體成員應享受平等分配土地承包的權益，承包經營權需根據集體人口變動不斷調整，即“減人減地、增人增地”，現行承包關系需要保持穩定與農村集體成員享有平等土地承包權益存在沖突。因此，可以說現行農地制度和經營方式是加劇“三農”問題的主要原因，同時，國外經驗和我國實踐都表明，農地產權制度是農業生產經營體制的核心基礎，創新農業經營體制首要改革農地制度。

二、創新農業經營體制的路徑構建

從實踐發展來看，農業生產經營體制主要包括農業生產經營基本制度、主體體系、經營方式和動力機制。推進農業經營體制創新，首先應堅守維護農民土地承包權的底線，緊緊圍繞不斷提升農業生產能力的核心，加快推動農業產業集群化發展，不斷培育和壯大新型農業生產經營和服務主體，進一步加快農業發展方式轉變。

1.堅守底線:維護農戶土地承包經營權。保障農民土地承包經營權，維護農戶生產經營的主體地位，是創新農業經營體制需要堅守的底線。明確農戶家庭生產經營依舊是現代農業生產經營的主體，加快完善相關法律法規，依法賦予農民更有保障、更為穩定的土地承包經營權，還權賦能，確保農村土地基礎承包關系長久穩定。抓住城鎮化加速推進和穩步推進農村轉移人口市民化的發展機遇，引導承包農地經營權“依法、自愿、有償”的流轉，推動進城務工農民的承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，解決承包地塊細碎化、農業生產投入個體化等問題，加快實現農業生產由小規模、粗放型的傳統生產經營模式向集約化、規模化、專業化的新型經營模式轉變。嚴格規范農村土地的轉包、出租、互換、轉讓等流轉程序，逐步健全縣鄉村三級服務網絡，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉服務。探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地準入和監管制度，從租地資格準入、產業發展規劃、生產技術力量、經營風險控制、土地用途監管等環節，加強對企業租賃經營農戶承包地的規范和管理，從源頭抑制土地“非糧化”、“非農化”行為。

2.圍繞核心:提升農業綜合生產能力。創新農業經營體制，核心就是進一步解放農村生產力，不斷增強農業綜合生產能力。提高農戶集約經營水平，推動土地流轉集聚，擴大農業生產規模，發揮規模經濟效應，提高勞動生產率和耕地產出率。培育新型農業生產經營主體，整合土地資源，加大科技和資本投入力度，提升農業物質技術裝備水平，改善農業基礎設施建設和基本生產條件，提高農業抗旱排澇和防災抗災能力。壯大農業生產經營主體整體實力，加強農業科技創新投入力度，以農業技術進步推動農業綜合生產能力提高。建立農業社會化服務體系，加強農業生產條件改善、農業生產資料供給、農業技術推廣、農業信息化和農產品銷售，推動農業內部產業化精細化分工，促進農業生產經營和社會化服務協同發展。

3.創新理念:推動農業產業集群化發展。創新農業經營體制，加快農業產業集群化發展，拉長農業生產鏈條，挖掘農產品增值潛力，才能實現農業發展大的突破。大力推進農業產業化經營，以農產品加工業為載體，打通農產品加工轉化和貿易渠道，實現由賣“原字號”農產品向賣“成品”、賣“服務”的轉變，帶動農業增效和農民增收。做大做強產業化龍頭企業，圍繞農產品優勢產業帶建設，打造一批產業關聯度大、精深加工能力強、規模集約水平高、輻射帶動面廣的龍頭企業，進一步提升企業規模和技術水平，促進產業升級，提升產品附加值。加快農業產業化集群發展，建設規模化、標準化、專業化和集約化的農產品加工園區，完善配套設施，推動要素集聚、產業集中，著力推進農業全產業鏈建設，實現生產、加工、銷售環節的有機結合，逐步形成完整的農業產業體系。

4.打造主體:培育新型農業生產經營和服務化主體。新型農業生產經營和服務化主體，是發展現代農業的微觀基礎，更是創新農業經營體制的主力軍。推動農業經營體制創新，關鍵在于發展包含專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業和經營性農業服務組織的多元化新型農業生產經營主體。加大對專業大戶、家庭農場的扶持力度，完善培育專業大戶、家庭農場的財政、稅收、金融和保險等政策措施，推動相關部門采取獎勵補助等多種辦法，扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場。做大做強農業產業化龍頭企業，支持龍頭企業通過兼并、重組、收購、控股等方式組建大型企業集團，加快農業產業集聚發展，推動龍頭企業全產業鏈發展，結合地方優勢打造農業品牌。加快培育經營性農業服務組織，構建覆蓋全程、綜合配套、運轉高效、機制靈活的新型農業社會化服務體系，積極發揮農民合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民用水合作組織、農民經紀人和涉農企業生力軍作用，從市場準入、資金支持、稅費減免、人才引進等方面加大扶持力度，加快推動服務主體多元化、形式多樣化、運作市場化。大力發展農業生產性服務，鼓勵和支持經營性農業服務組織參與良種示范、農機作業、抗旱排澇、沼氣維護、統防統治、產品營銷等服務。

三、創新農業經營體制需要重點把握的幾個關系

我國各區域資源要素稟賦、經濟社會發展不盡相同，因此，創新農業經營體制，需要高度關注并妥善處理好一些關系。

1.穩定農村基本經營制度和創新農業經營體制的關系。回顧30多年的改革歷程，農村基本經營制度并非一成不變的，更多地是保持以家庭經營為基礎政策制度的基本穩定，在實踐中不斷地創新和完善具體的實現形式。當前，在農業市場化、國際化、現代化的背景下，如何處理小農戶家庭經營和大市場多層次需求的供需矛盾，依賴于農村生產經營體制的創新，而其核心就是要處理好穩定農村基本經營制度和創新農業經營體制的關系，既做到繼續發揮家庭經營的優越性，又使其滿足現代農業發展的要求。推動農業生產經營體制創新，要做到堅守和創新相結合，要在保障農民生產經營權的基礎上探索創新，在穩定農村基本經營制度基礎上尋求突破。

2.扶持傳統家庭農戶與培育新型農業經營組織的關系。在未來一個較長時期內，傳統農戶在農業生產經營中占據主體地位的格局不會改變。在創新農業生產經營體制中，要處理好扶持傳統農戶與培育新型生產經營組織的關系，認清兩者“主導與多元”的基本定位。首先，充分認識到傳統農戶與新型經營組織的非替代關系。因為農業生產精細化的產業屬性，小規模家庭農戶仍是農業生產經營的基本單位，傳統家庭農戶將長期存在。農業不僅是一種生產方式，更是一種生活方式，盡管農業生產收入占比逐步減少，但是從事農業生產是幾千年來農民形成的一種固有生活方式，不能因為強調創新農業生產經營體制，就試圖用新型組織形式完全替代傳統農戶。在實踐中，應該結合各類主體的比較優勢，在農業生產中承擔不同職責，發揮主體綜合效益。其次，培育壯大新型農業生產經營組織，形成各類主體合作和聯合的新型農業生產經營主體體系。引導一般農戶進行標準化生產，專業大戶和家庭農場發揮規模化、集約化、專業化示范作用，農業合作社和龍頭企業加速科技創新和強化社會化服務，通過加快農村的社會分化和農民的職業分化，擴大規模經營，實現農業現代化經營。

3.規范土地流轉和發展適度規模經營的關系。當前，因為農業承包地塊細碎化、小規模和高分散等屬性，農戶生產難以克服規模不經濟的局限，無法實現農業發展的機械化、標準化，導致專業化、商品化程度較低，且尋求金融支持困難，限制了生產規模和現代農業的發展。因此，中央一號文件提出引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵發展多種形式的適度規模經營，科學重組生產要素，發揮規模邊際效應提高勞動生產率和耕地產出率，進一步提高農業生產能力。但是，在具體推進中，必須將推動規模經營與規范土地流轉相結合，充分把握好經營的規模和流轉的速度。一是必須堅持流轉以不改變農地用途為前提，嚴格控制農地轉為非農建設用地，嚴格遵循依法自愿有償的原則，堅持流轉要以尊重和保護農民土地權益為核心，土地流轉不能損害農民的土地經營收益，更不能損害農民的土地承包權益;二是，充分把握土地流轉與規模經營的因果順序，不能因為發展適度規模經營而強行推動農民將承包土地流轉，應根據農業勞動力轉移步伐，在確保農民當下和長遠利益的前提下，將農業轉移人口的承包土地進行流轉。

4.培育新型農業經營主體和促進農業勞動力轉移的關系。一方面，加快培育新型農業經營主體，提升農戶集約經營水平，以更高的的機械化水平替代傳統人力勞動，有利于更多的農民從土地的束縛中解脫出來，尤其隨著農村社會保障制度的完善與養老逐步社會化，農民對土地的傳統依賴逐步減弱，農業轉移人口市民化的進程將不斷加快。另一方面，培育新型農業經營主體，要與農業規模化推進程度相適應。結合土地流轉的層次及階段，分步推動剩余勞動力向城鎮轉移，要切實尊重農民意愿，不能強行推動土地流轉來實現土地規模經營。

［1］張照新，趙海.新型農業經營主體的困境擺脫及其體制機制創新［J］.改革，2013，(2):78 －87.

［2］樓棟，孔祥智.新型農業經營主體的多為發展形勢和現實觀照［J］.改革，2013，(2):65 －77.

［3］顧益康，孫永鵬，胡豹:加快構建新型農業雙層經營體制的政策建議［N］.農民日報，2013—02—28.

［4］葉興慶:農業經營體制創新的前世今生［J］，中國發展觀察，2013，(2):7—9.