構建公共服務型政府:問題、成因與對策

王同新

我國構建公共服務型政府大體上分為兩個階段。第一階段是自下而上的逐步探索階段。以2001年中國加入世界貿易組織為契機，特別是由于2003年“非典”疫情的警示，一些地方政府如南京市、大連市、成都市、重慶市等先后進行了建設服務型政府的實踐探索，并產生了積極的示范效應。第二階段是自上而下的全面鋪開階段。從2005年3月溫家寶總理在十屆人大三次會議的《政府工作報告》中正式提出要努力建設服務型政府至今，構建公共服務型政府在全國范圍內全面鋪開。隨著改革開放的進一步深入和國民經濟的持續健康發展，我國的綜合國力逐步壯大，特別是經濟實力和政府財力顯著增強，從而為構建公共服務型政府初步奠定了必要的物質基礎。同時，我國各級政府對構建公共服務型政府的重要性和緊迫性認識也空前提高，并進行了探索和嘗試，已達成不少理論和實踐上的共識，取得了初步成效。但到2006年以后，各地建設公共服務型政府的熱情和積極性大減，新的政策和舉措也明顯減少，建設公共服務型政府開始降溫并逐漸淡出新聞關注的熱點，進入一個理性反思和深入探索時期。2012年11月，胡錦濤在黨的十八大報告中提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制的目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，從而為我國進一步推進公共服務型政府建設指明了方向。

一、目前我國構建公共服務型政府實踐中存在的主要問題

我國目前在構建公共服務型政府實踐中雖然取得不少成績，但也確實存在一些亟待解決的問題，突出表現在下面幾個方面。

1.政府職能轉變滯后。政府職能未能隨客觀環境條件變化而及時轉變，或轉變不到位，并且隨意性、反復性較大，造成職能越位、缺位和錯位現象較嚴重，經濟建設職能得到強化，但社會管理和公共服務職能相對較弱。政府職能結構不盡合理，職能交叉重疊、相互推諉扯皮、行政效能低下以及黨政不分、政企不分、政事不分、政社不分問題依然存在。

2.行政成本居高不下。用于非生產性的行政管理費用占國家財政支出的比重過大，而用于公共教育、科技研發、公共醫療衛生、社會保障和環境保護等方面的公共服務投入不足，公共財政體系尚未最終建成和完善，政府公共產品供給能力偏低與社會公共需求快速增長之間的矛盾突出。“我國行政成本過高、增長過快、行政浪費嚴重的問題仍很突出，在相當程度上影響了政府的公信力和執行力。”①

3.公共服務發展失衡。由于歷史和現實等多種原因造成的發展不平衡問題，尤其是地區之間、城鄉之間的基本公共服務水平差距較大，不同職業人群之間的收入懸殊，社會利益矛盾比較集中，致使政府在實現基本公共服務均等化和維護社會公平正義方面的公共責任凸顯。中央與地方關系尚待進一步理順，財權和事權尚需進一步合理劃分，中央用于地方性財政轉移支付尚需進一步規范和加大力度。

4.宣傳動員工作力度不夠。構建公共服務型政府過程中社會宣傳動員工作還不到位、力度不大、效果不佳，社會公眾對構建公共服務型政府了解不多、關心不夠、熱情不高、參與不足，缺乏必要的激勵約束等體制機制保障，存在著政府熱而公民冷的現象，構建公共服務型政府的社會基礎薄弱。

5.缺乏統一部署和規范要求。對構建公共服務型政府缺乏全國統一而明確的目標、規劃、要求和部署，各級政府和官員對構建公共服務型政府的認識也不一致，因此工作實踐中缺乏規范，具體操作上五花八門，技術層面措施多而制度層面創新少，存在表面化、形式化現象。許多地方政府對構建公共服務型政府缺乏深刻理解和實質把握，思想上認識不足，行動上急于求成。

6.公務員隊伍建設亟待加強。公務員整體素質不高，公共理念、責任意識、服務精神不強，有的地方政府出于自利性追求或假借公共利益之名濫用職權，與民爭利現象時有發生，存在權力部門化、部門利益化、利益合法化的現象，致使有些地方和部門權力腐敗問題還比較嚴重，某種程度上激化了社會矛盾，影響了社會和諧。

二、目前我國構建公共服務型政府存在問題的原因

造成我國目前公共服務型政府建設實踐中存在問題的原因，概括起來，大致包括以下幾個方面。

1.行政文化根源。由于我國古代經歷了漫長的封建專制統治，近代又淪為半殖民地半封建社會，特殊的國情和歷史造成了我國封建專制傳統比較多而民主法治傳統比較少，封建“官本位”意識、等級觀念、特權思想和權力崇拜心理根深蒂固。中國古代政治理論認為，政治權力的合法性來源是“天”而不是人民，權力是本源，權利是派生。這種權力源于“天”而授于“上”、權力第一性而權利第二性的政治觀念，必然使得政治權利匍匐于政治權力之下或顫栗于政治權力之前，導致各級官吏對上唯命是從、趨炎附勢，對下桀驁自大、罔顧民情。在人民面前，各級官吏依憑封建“家長制”而以“父母官”自居，習慣于高高在上。同時，傳統儒家思想從“內圣外王”到“修身、齊家、治國、平天下”，再到“格物致知、誠意正心”，總是強調通過強化人們內心“向善”的道德修養而不是靠外在“抑惡”的制度約束來規勸人們如何做好“清官”。但權力如果失去外在的監督制約，必然導致腐敗叢生。新中國成立到改革開放之前，由于對馬克思主義國家職能觀的片面理解，馬克思恩格斯政府公共性思想沒有得到應有的重視和宣傳貫徹，加之建立在高度集中的計劃體制基礎上的全能型政府特別是十年“文革”時期的治理失誤，使得政府政治統治職能不斷強化而社會公共職能日益弱化，政府權力被放大，國家與社會高度一體化，從而形成了我國當前構建公共服務型政府特殊的行政文化背景。突出表現有:當前馬克思主義政府公共性思想的理論研究、宣傳教育及貫徹落實不力，社會公共精神和公共理念比較欠缺，公職人員的公仆意識、服務意識、法治意識、責任意識淡薄，一般民眾的主體意識、公民意識、民主意識、參與意識、規則意識不強，公共服務型政府理念尚未在全社會真正確立。

2.制度體制根源。權力規制是克服公共權力異化、遏制政府自利性傾向、避免政府公共性流失和確保政府公共性實現的制度保障。但我國目前在制度建設方面還存在不少問題，制度體系尚不健全、不完善，體制機制的靈活性、適應性不強。如:權力規制設計總體上過粗，系統性、科學性、嚴密性不強，有的甚至存在制度漏洞或自由裁量空間過大，從而給權力濫用或運行不軌留下了隱患;權力結構不盡合理，決策權、執行權、監督權的分工配合和有效制衡缺乏健全有力的體制機制保障，特別是監督權弱化或虛位、缺位問題突出，權力監督流于形式甚至出現監督“盲點”，致使權力監督制約不力、權力腐敗問題易發多發;權力運行的體制機制缺乏高度的靈活性，不能適應社會客觀環境條件變化的新要求和人民群眾的新期待，尤其是為全社會提供公共產品和公共服務、滿足全社會公共需求快速增長方面的體制機制建設亟待強化，權力運行的公開性、透明性不高，“暗箱操作”現象有損政府的公信力并容易滋長腐敗現象;制度的實際執行和落實效果不夠理想，有的制度流于形式而“潛規則”卻比較盛行，制度規則不可僭越的至上權威性尚未在全社會真正確立;政府職能及其轉變缺乏明確的法制規范，隨意性、反復性較大，政府職權界限比較模糊或搖擺不定，職能越位、缺位和錯位問題同時并存，以致有些時候政府該管的沒管好、不該管的管多了。我國現行的行政管理體制權力結構不盡合理，監督制約不力，行政成本高，行政效率低下，政府職能轉變遲緩，公務員隊伍的整體素質還待提高，體制機制的靈活性、適應性不強，還不能很好地適應發展社會主義市場經濟和建設公共服務型政府的迫切要求。在中央與地方關系上，地方政府缺乏足夠的權力和能力來及時滿足人民群眾快速增長的公共需求，突出表現是缺資金、缺制度，尤其是制度創新和制度供給能力明顯不足，從而嚴重制約了公共服務型政府建設向縱深推進。

3.社會基礎根源。公眾的積極參與是推動公共服務型政府建設的社會基礎和動力之源。以人為本、為民服務、與民互動是公共服務型政府運轉的軸心。面對廣大民眾日益增長和日趨復雜化、多樣化、個性化的公共服務需求，任何一個政府也不可能統攬一切，因此政府必須善于調動蘊藏在社會中的巨大積極性，形成政府與公民、社會之間良性互動的局面。通過政民互動，一方面，政府可以及時了解和掌握社會公眾的需求，從而增強政府提供服務的有效性、回應性;另一方面，社會公眾可以增強民主參政議政的意識和能力，有利于推進政府職能轉變和實現公共治理，有利于充分發揮政府、市場和第三部門各自的比較優勢，從而形成優勢互補、合作參與、協作生產、多元供給的公共服務格局，以提高公共服務的質量和效率。但要想形成高質量的政民互動，公民較高的民主參與意識和能力、第三部門的充分發育和完善、公民社會的成熟和發達是不可或缺的社會基礎。但由于我國社會主義制度是脫胎于半封建半殖民地社會和跨域“卡夫丁峽谷”而直接建立的，不僅社會生產力相對落后，而且公民社會也不發達。從我國目前實際國情看，公民社會的基礎還很薄弱，主要表現有:公民的主人翁精神、公共精神比較缺乏，權利義務意識、民主參與意識、制度規則意識比較淡薄，能力素質還有待提高，部分公民表現出政治冷漠;第三部門發育遲緩，不僅數量少，而且組織結構也不完善，很多部門具有明顯的“半官半民”特征，對政府依賴性較大，自主性、獨立性不強，社會公信力不高，缺乏實際競爭力，不能與政府之間形成高質量的互動，也無法承接由政府轉移出來的部分公共服務職能。

4.理論研究根源。目前，我國理論界對公共服務型政府及其在中國的實踐研究雖然取得較大進展，但遠沒有達到成熟狀態。理論研究的不成熟、不深入、不統一勢必影響到各地開展的實踐操作。比如:關于公共服務型政府的概念、本質、特征和職能定位等基礎理論的認識還不完全統一，尤其是結合我國的基本國情，在推進構建我國公共服務型政府的理論基礎、目標思路、政策措施等方面尚處于進一步探索階段，中央尚未形成明確的設計目標和統一的規劃部署，地方政府官員對構建公共服務型政府的理解和把握比較表面化，甚至存在一些認識誤區，如把以經濟建設為中心與構建公共服務型政府對立起來等，所以具體實踐五花八門，缺乏規范，有的甚至敷衍應付、虛張聲勢、形式主義嚴重。因此，關于公共服務型政府的理論研究確實應當進一步加強。

三、目前我國構建服務型政府的主要措施

立足我國當前工業化中后期公共產品短缺的時代背景，適應經濟發展方式轉變的客觀趨勢，為實現科學發展與社會和諧，促進經濟結構的轉型升級，從而形成消費主導、服務業主導、人力資本主導的新格局，必須加快推進以公共服務為核心職能的政府轉型，努力構建公共服務型政府。②

我國構建公共服務型政府必須堅持以馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國化理論成果為指導，借鑒西方國家現代公共管理理論，以向全社會提供充足優質高效的公共產品和服務、滿足人民群眾日益增長的公共需求為根本任務，以“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”為職能定位，努力實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，積極建設人民滿意的政府，充分體現人民政府的公共性本質。具體來說，從我國現階段的基本國情出發，構建公共服務型政府至少必須從變革行政文化、加強制度創新、夯實社會基礎三個方面同時推進。確立馬克思主義公共理念、塑造服務型行政文化，為構建公共服務型政府提供思想條件;加強制度建設、創新體制機制，為構建公共服務型政府提供制度保障;加快培育第三部門、壯大公民社會，為構建公共服務型政府提供社會基礎和發展動力。構建公共服務型政府，實質是實現政府公共性，核心是推進政府職能轉變，重點是加強社會管理和公共服務，保障和改善民生，突破口是深化行政管理體制改革。針對目前實踐中存在的主要問題及其原因，筆者認為，我國構建服務型政府應采取如下措施。

1.以確立公共理念為先導，著力加強宣傳教育和變革行政文化。加強馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國化成果的宣傳教育，著力在全社會真正確立起服務政府、有限政府、責任政府、民主政府、法治政府、優質政府、高效政府、透明政府、廉潔政府等價值理念，塑造有利于構建公共服務型政府的服務型行政文化。我國服務型行政文化的靈魂是以馬克思主義為指導，核心是以人為本、為民服務，也就是以最廣大人民的根本利益為本、為最廣大人民的根本利益服務。要加大馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國化成果的宣傳和教育力度，著力在全社會真正樹立起公共服務型政府的價值理念和公共精神，大力營造有利于構建公共服務型政府的服務型行政文化軟環境。當前，宣傳教育要突出兩個重點:一是切實加強全社會公民文化教育特別是馬克思主義公民觀教育，讓全體社會成員從小就開始接受正確的公民觀熏陶，不斷培養起強烈的公民意識，包括權利意識、義務意識、參與意識、民主法治意識和主人翁責任意識等，特別是要使公民的權利義務觀、公共理念和公共精神深入人心、踐之行動;二是切實加強公務員隊伍的馬克思主義權力觀和服務觀教育，讓他們一開始就明白自己手中的權力是從哪里來的或是誰賦予的、權力用來干什么或為誰服務、如何使用權力等一系列基本問題，從而自覺踐行“全心全意為人民服務”、“領導就是服務”、“三個代表”和“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”等思想。同時，在我國這個直接脫胎于半封建半殖民地社會并處于社會主義初級階段的具體國情下構建公共服務型政府，必須把加強馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國化成果的宣傳教育與推進我國行政文化的轉型結合起來，做到“破”、“立”并舉。當下，要加緊變革和改造傳統型行政文化，堅決清除其封建性遺毒和消極影響，努力克服封建官本位、等級制、特權等思想和權力崇拜、功名利祿、升官發財等心理，不斷糾正現實生活中存在的“重人治輕法治、重管理輕服務、重對上級負責輕對人民負責、重搞潛規則輕制度建設”等現象，積極推進行政文化由傳統型向現代型轉變。

2.以履行公共職能為基礎，著力轉變政府職能和注重公共服務。要以深化行政管理體制改革為契機和突破口，著力轉變政府職能，加快把政府職能轉變到“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”上來，做到在改善經濟調節、嚴格市場監管的同時，加強社會管理，更加注重公共服務。當前，尤其要切實強化公共服務，并把公共服務提升到政府職能的核心地位，進一步突出社會性公共服務、經濟性公共服務和制度性公共服務三大核心職能，著力推進實現基本公共服務均等化。其中，公共教育服務、公共醫療衛生服務、社會保障服務、基本住房保障服務、公共就業服務等與民生密切相關、公共性最強的社會性公共服務，是當前我國構建公共服務型政府的重點和優先領域。在改進措施上，要著重抓好以下幾點:第一，優先保障改善民生，促進社會公平正義。一是要牢固樹立以人為本、民生優先的發展理念和民本意識、服務意識，堅持立黨為公、執政為民，自覺踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，切實轉變政府職能和干部作風，進一步強化政府的社會公共職能，著力推進基本公共服務均等化，促進實現社會公平正義;二是要進一步明確各級政府和干部的目標責任，建立健全目標責任制，加強政府的目標管理、責任管理和服務管理，狠抓政策和資金的落實，把保障和改善民生的工作任務層層分解到基層去，落實在行動上;三是要圍繞當前人民群眾最關心、最直接、最現實的突出問題，以解決廣大群眾反映最強烈的熱點問題為突破口，抓緊研究部署整改方案和對策措施，加強社會矛盾的源頭治理，加大利益協調和矛盾調處力度，做到重點突破、全面推進，確保社會和諧穩定。第二，建立公共財政體制，優化財政支出結構。要按照公共產品的層次性和受益范圍合理劃分各級政府的事權和責任，建立健全中央與地方之間、跨地區之間、不同層級政府之間事權與財權相匹配的公共財政體制和公共服務分工體制。要圍繞實現基本公共服務均等化目標，把推進財政能力均等化作為省級以下財政體制改革的重點，以基本公共服務支出責任與財政支出能力相平衡的原則取代傳統的財權與事權相均衡的原則，實現中央與地方財稅關系由以經濟總量為導向向以基本公共服務均等化為導向轉變。調整和優化財政支出結構，包括宏觀層面上財政投入要向公共服務領域傾斜，微觀層面上要不斷提高財政投入的綜合績效。第三，加大轉移支付力度，提高轉移支付績效。一是加大一般性轉移支付所占比重，專項轉移支付是否取消或減免配套資金應視具體情況而定;二是建立健全轉移支付資金的績效評估機制、監督問責機制，加強對轉移支付資金的依法監管，確保有限資金的高效使用;三是建立健全科學合理的橫向轉移支付制度，積極探索東部發達地區對口支援西部地區的橫向轉移支付模式和橫向合作治理模式。③第四，加強政府職能立法，依法保障職能轉變。為確保政府職能及時適應客觀環境的變化要求，切實推進政府職能轉變，必須從建設社會主義法治國家的高度出發，堅持“職能法定”原則，加強政府職能立法，依法保障政府職能轉變在一定時期內的法定性、權威性、長期性、穩定性，有效避免政府職能轉變的隨意性、反復性，糾正政府職能的“缺位”、“越位”、“錯位”問題。在明確各級政府職責范圍、責任分工、支出責任、財力保障的基礎上，加快制定出臺基本公共服務的國家標準和績效評估指標體系，建立健全各級政府提供公共服務的職責分工制度、績效評估制度和行政問責制度等制度體系，并盡快通過列舉式立法途徑依法進行規范。④

3.以實施公共管理為必要，著力強化制度建設和創新體制機制。政府存在失靈的可能性，政府不應該也不可能壟斷或包辦公共事務的管理，政府管理必須與地方自治相結合、相協調，努力創新政府管理的方式方法，充分發揮市民社會的積極作用，逐步形成多元主體協同參與、合作治理的公共管理格局。因此，我國當前構建公共服務型政府，必須堅持以馬克思恩格斯關于政府公共管理理論為指導，積極借鑒西方國家實行公共管理的理論和經驗，緊密結合我國的基本國情和具體實際，強化制度建設和管理措施，著力創新體制機制。在制度建設和體制機制上做到:第一，圍繞以人為本，加強對國家權力的規制和完善社會管理格局。一是我國構建公共服務型政府必須要在中國特色社會主義制度框架下逐步推進，并要著力加強權力規制等制度建設，逐步改革和完善體制機制;二是按照形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理格局的總要求，加強和創新社會管理，不斷提高社會管理科學化水平;三是必須積極培育和壯大公民社會，加快提高公民社會的組織化水平，逐步擴大公民有序的政治參與和地方自治，進一步理順政府與公民、與公民社會組織之間的關系，努力構建黨委領導、政府主導并由政府、市場和第三部門等多方協同、合作治理的公共管理格局，更加有效地提供公共產品與公共服務。第二，圍繞服務優先，強化政府的服務管理。一是完善服務制度，確保政府履行服務職責讓人民滿意;二是改進服務作風，提升公務員的服務能力和服務水平;三是創新服務方式，建立和完善方便、快捷、親民的服務體系。第三，圍繞手段創新，善于使用市場化工具。要圍繞手段創新，善于使用市場化工具，為構建公共服務型政府提供質量和效率保證。20世紀90年代以來，我國公共管理尤其是政府管理的某些部門、領域已嘗試引入市場競爭機制，民營化、合同承包、特許經營、用者付費、憑單制、放松管制、產權交易、內部市場、稅式支出、政府保險等市場化工具得到越來越多的應用。為增強政府提供公共服務的回應性和提高服務供給質量與效率，要在公共服務領域以公民需求為導向引入市場競爭機制，充分發揮政府、市場和第三部門各自的比較優勢，積極探索完善公共服務供給市場化和社會化改革的新形式。

注釋

①唐鐵漢:《行政管理體制改革的前沿問題》，國家行政學院出版社，2008年，第294—296頁。②遲福林、方栓喜:《公共產品短缺時代的政府轉型》，《上海大學學報》2011年第4期。③樊繼達:《東西部基本公共服務差距收斂:基于實證調查的分析》，《新視野》2010年第4期。④沈榮華:《各級政府公共服務職責劃分研究》，《新視野》2011年第1期。