中國財政支出結構的演進研究——風險社會視角

李文軍 朱穩根

改革開放30多年來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成績，2012年人均GDP達到6100美元，進入了發展型社會。與此同時，伴隨著經濟的快速增長，“公共產品短缺取代私人產品短缺，成為發展型新階段的突出矛盾”。［1］而這些問題的出現與財政支出結構密切有關。本文利用1982——2011年財政支出數據，對我國30年的財政支出結構進行研究，并提出進一步的思考。

一、文獻回顧

關于我國改革開放以來財政支出結構問題，國內大部分研究都是從經濟增長的視角來分析支出結構問題，包括龔六堂、鄒恒甫（2001）［2］，曾娟紅、趙福軍（2005）［3］，王莉（2007）［4］，張穎（2012）［5］等。這些研究通過對我國財政支出項目對經濟增長或者延緩作用進行了分析，并提出了促進經濟增長可采取的對策。這些基于經濟增長的分析，將財政作為政府解決市場失靈的工具之一，以是否有利于彌補市場失靈為其評判標準，有些偏離了財政支出結構安排的根本價值取向。雖然彌補市場失靈從其最終意義上說也是為了實現經濟的長期穩定增長，但不能將這種延伸意義上的增長目標作為評價財政支出結構合理與否的標準。后來的一些研究拓展了財政支出結構配置分析的范圍，將財政支出與減貧、改善民生、國民幸福等指標聯系在一起。

根據財政基本理論，財政作為政府介入經濟社會生活的重要工具，其基本職責在于解決市場主體共同遭遇的公共風險。公共風險很難正面識別，往往累積到了快要爆發的程度才被發現、才得到關注，引起重視。公共風險與市場機制的規則不相吻合，只能按照集體行動的邏輯，依靠集體的力量來防范和化解，也就是主要由政府來承擔起相應的財政責任。［6］作為財政職能的實現手段，財政支出總量和結構安排應有利于財政職能的實現，一般而言，在支出總量相同的情況下，財政支出職能實現得越好，則說明財政支出結構配置越合理。

二、我國財政支出結構分析

財政支出結構是各類財政支出占總支出的比重，從社會資源的配置角度來說，財政支出結構直接關系到政府動員社會資源的程度，從而對市場經濟運行的影響可能比財政支出規模的影響更大。不僅如此，一國財政支出結構的現狀及其變化，表明了該國政府正在履行的重點職能以及變化趨勢。

（一）財政支出縱向配置

由于地方政府具有效率與偏好優勢，也有利于政府創新，“一個分權的政府具有若干經濟上令人向往的特征。首先，它提供了一種可以使某些公共產品消費水平符合社會某個部分偏好的方法。借助于這種方法，資源的配置在更大程度上反映了消費者的口味，從而使經濟效率得以提高。其次，分權可以與時俱進地促進創新，同時以競爭的壓力迫使地方政府采用最有效的生產技術，從而提高公共產品生產的靜態和動態效率。”［7］因此，財政支出需要在不同層級政府間進行分工。圖1顯示，不管是預算內支出還是預算內外支出，1982年以來，我國財政支出分權化趨勢非常明顯，2011年財政支出中80％是由地方政府承擔，中央占比不到20％。

圖1 中央——地方政府財政支出比例（1982-2011年）

實際上，中央政府財政支出包括本級支出與補助地方支出。從1990年以后的數據看。1990-2011年中央補助地方支出由585.28億元增長到39899.96億元，其中1990-1993年中央財政支出中33.3％用于補助地方支出，分稅制改革后，補助地方支出的比例不斷提高，由1994年的57.6％增長到2011年的70.7％，見圖2，因此，我國中央政府財政支出遠沒有20％這么低，中央本級預算支出并不能反映中央財政支出的全貌，甚至可能會誤導財政支出結構配置的調整。

圖2 1990-2011年中央政府補助地方支出 單位： 億 ％

（二）財政支出橫向配置——項目支出間橫向配置與地區間橫向配置

1.如果說財政支出縱向配置主要解決上下級政府在公共服務供給上的分工問題，那么財政支出項目間橫向配置主要解決的是政府與市場的關系問題，反映政府活動范圍與介入市場程度。改革開放以來，無論是經濟發展水平還是市場發育程度，相比改革開放初期，我國發生了翻天覆地的變化，因此，財政支出項目間橫向配置也應做出相應調整。

（1）從國家層面的財政支出橫向配置情況。經濟建設支出由1982年的54.9％下降到2006年的26.5％，24年下降了28.4％，下降非常明顯，但是2006年以后經濟建設支出又開始上升，2011年達到36％，與2000年的水平相當；社會文教支出由19.7％上升到39.8％，國家對于民生的重視程度不斷提高；行政管理支出1982年為7.3％，2007年達到歷史最高的24.1％，此后不斷下降，2011年為15.8％；國防支出由1982年的14.3％下降到2011年的5.8％，不斷下降，而其他支出經歷了2006年最高值的20.7％以后，迅速下降，2011年為2.6％。

為了檢驗這種財政支出結構變化與我國市場化程度和經濟社會發展是否一致，我們首先對兩者的匹配程度做進一步分析。利用國民經濟中非國有經濟比重表示市場化程度，隨著市場化程度的提高，非國有經濟比重不斷上升，假定兩者之間是一進一退的關系，這樣就可以利用國有經濟的比重①作為經濟性職能適當與否的標準；農業支出根據農業占GDP比例的原則確定其合理配置水平；根據瓦格納原理，隨著經濟規模的擴大，政府的行政職能也會隨之擴大，我們假定兩者以同樣的速度增長，這樣就以GDP的增長速度作為行政管理支出的合理水平；國防支出應該與經濟增長同步，因此以經濟增長速度為標準確定其合理水平；教育支出根據國家1993年的《教育法》規定，1994年以前按照財政收入增長率為依據，1994年以后教育支出按照占GDP4％的目標計算；衛生支出則與財政收入保持相同增長比例。從圖3看，1982年以來，財政配置到經濟支出方面過多，超標比例由1988年的2.3增長到2000年的峰值13.2％，以后雖有下降，但是2011年仍然為9.7％；行政職能配置也過多，1985年超標比例僅僅為0.18％，2000年擴大到5.6％，2003年達到最大值的9.4％，此后不斷下降，2011年超標比例為3.2％；國防支出則比較合適，超標或者缺口都在2％以內，而2007年以來一直為缺口，只是比例比較低，2011年缺口比例為0.2％；1982年農業支出缺口高達23.6％，此后不斷下降，2000年為7.4％，2011年僅僅為0.5％；教育支出由1982年超標1.44％，出現缺口為1994年，缺口比例為13.％，1997年達到最高值的14.1％，2000年下降到8.8％，此后不斷下降，2011年缺口為3.6％；衛生支出缺口表現相對比較緩和，1982年僅僅為0.27％此后比例不斷擴大，1997年達到7.8％，此后不斷下降，2011年缺口為3.7％，因此，農業、教育、衛生等支出配置缺口比較大，但是2000年以后缺口有減小的趨勢。

圖3 1982-2011年財政支出部門間橫向配置缺口

（2）從財政支出項目間橫向配置的地區特征來看。以人均GDP的高低把全國分為四個地區②，利用四個地區同類支出占比的均值表示該地區的相對結構變化趨勢。如表1所示，經濟支出與科教文衛支出是四個地區中支出的主要項目，兩項支出占了各地區財政支出的50％-60％，其他三項支出比例都不高。動態地看，各地區對經濟的投入呈下降趨勢，科教文衛支出、農業支出和社會保障支出呈上升趨勢，這一趨勢符合公共服務型政府建設要求。但是財政支出地區差異非常明顯，其中，科教文衛差距非常大，最不發達地區高出發達地區近10％，主要原因是前者經濟比較落后，財力主要靠中央的轉移支付，但是由于福利的剛性特點，因此最不發達地區比例最高也就不足為奇了；其次為行政費用支出，發達地區比例比較低，中等地區其次，最不發達地區比例最高；農業支出和社會保障支出差異最小，比例也不高，說明政府對農業與社會保障重視程度不夠。財政支出結構配置的地區間差異性意味著我國地區間財政職能分化非常明顯并呈逐步擴大之勢。

2.財政支出的地區間橫向配置，主要是比較各省份的支出水平，為了排除規模因素對分析結果可能產生的扭曲，我們采用人均支出指標。理論上如果將財政支出與公共服務提供一一對應，則公共服務提供的均等化意味著人均財政支出在地區間配置應該是均等的。通過變異系數可以看出地區間的差異程度，1982年以來，我國財政支出地區差距呈現倒“N”型變化反趨勢，1982-1990年，變異系數不斷減小，說明財政支出地區間的均等化程度不斷提高，人均財政支出最高的北京是最低的河南省的5.95倍；但是1991-2003年變異系數又不斷上升，財政支出的地區間均等化程度逐步趨于下降，差距在2003年達到最高值的0.77，其中最高的上海市，人均財政支出是最低的河南省的9.23倍；2003年以后，變異系數不斷下降，2011年為30年來最低值的0.52，反映了財政支出的地區結構又呈逐步均等化趨勢，如表2所示。

表1 我國財政支出結構配置的區間差異性及其動態特征

表2 地區間人均財政支出差異 單位：元

三、風險社會背景下的財政支出結構調整——兼評公共服務型政府建設

1978年以前，我國處于“總體性社會”狀態，“國家幾乎壟斷著全部重要資源。這種資源不僅包括物質財富，也包括人們生存和發展的機會，其中最重要的是就業機會及信息資源。以這種壟斷為基礎，國家對幾乎全部的社會生活實行著嚴格而全面的控制”［8］。個體在總體性社會中缺乏自主性，由此不得不依賴于國家的資源配置，服從于國家意識形態，在國家“給定（given）”的有限空間里活動。在“總體性社會”中，人們面臨的公共風險幾乎全部由國家承擔。隨著市場經濟的不斷發展，我國社會急劇轉型，社會分化和社會流動加快，我國由總體性社會邁向了個體化社會，“個體化意味著生活在所有方面對市場的依賴”［9］。在西方，個體化過程依賴于文化民主以及國家完善的福利制度的支撐，而這些社會條件在中國并不存在。在我國的個體化進程中給予個體更多的是流動性、選擇和自由，國家所提供的制度保護和支持還遠遠不夠。

在社會結構解構為個體化社會的同時，我國也進入了風險社會。現代風險社會的風險具有跨越時空性、不可感知性、風險不可預測、不可控制性、具有更快、更強的擴散性和更大的易受傷害性、關聯性強的特征。因此，在個體化社會與風險社會夾雜的中國，政府必須通過再分配的方式，盡力對與民眾生存權相關的領域進行“去商品化”，讓全體人民分享經濟發展的成果，讓社會各階層分擔市場運作的成本，提高人們抵御風險的能力。

1998年我國提出公共財政框架目標，2003年提出“健全公共財政”，2007年提出“完善公共財政體系”，2012年黨的十八大提出“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系”，從“提出→健全→完善→加快改革”可以看出，我國公共財政框架逐步形成并不斷完善。與此同時，2004年中央提出公共服務型政府建設要求，我國財政支出大部分已經投入民生領域，從財政支出的結構來分析，中國財政已經具備了公共財政的基本形態。公共服務型政府建設的提出與實踐，標志著我國政府致力于化解個體化民眾的公共風險，來實現以內需為主的經濟發展發式轉變。1998年到現在，我國公共服務型政府建設如何？從數據看，各級政府都交出了較為亮麗的民生投入成績單，但卻存在著對民生的誤解，無限擴大了民生的范圍界定。要有效保障民生就需要調整政府支出結構，特別是需要提供基本的公共服務，因此，在這樣的邏輯下，自然是首先明確公共服務的范圍，即什么是公共服務。然而，我國對公共服務的概念尚未形成統一認識，對公共服務支出的概念界定和統計口徑不統一。在霍布斯傳統中，公共服務天然是政府的職能，即公共服務的領域天然位于政府邊界之中。但是公共服務領域同樣面臨著政府與市場的選擇，或者兩者的組合。這樣，政府“公共服務范圍”就首先轉化為“政府職能”問題的討論。當下，在建設公共服務型政府的背景下，我們把教育、科學技術、文化與傳媒、社會保障與就業、醫療衛生、農業支出等視為本研究的公共服務項目，因為這些項目不僅都屬于流動性要素非常弱的項目，同時也具有非常強的公共性，事關廣大人民群眾的切身利益，符合公共服務型政府的公共性與服務性特征。下面我們通過1998-2011年14年的公共服務數據來分析我國政府建設公共服務型政府的狀況。

（1）公共服務支出由3376.03億元增長到49695.2億元，年均增長率高達22.9％。公共服務支出中，前7年累計支出44914.54億元，占18.75％，后七年占到81.25％，因此，集中度非常高。與此同時，公共服務支出占財政支出比例也不斷提高，由1995年的31.2％增長到2011年的45.4％，13年上升了14.2個百分點，如圖4。

圖4 1998-2011年我國公共服務支出 單位： 億元，％

（2）分區域看，我們以教育支出為例，如表3所示，財政教育支出地區差距非常明顯，支出總額與比例最大的是東部地區，在45％以上，但是優勢在減弱；其次為西部地區，比例在不斷提高，說明了國家加大了對西部教育的投入；中部地區第三，基本保持在19％左右，14年來基本沒有變化；東北地區比例持續減少，2010年僅僅占8.25％，增長倍數和增長率均低于其他三大區域。

表3 四大區域教育支出

（3）分城鄉來看，我們以醫療衛生為例，我國城鄉差距非常大，如表4所示，通過衛生總費用、衛生機構、衛生人員3項指標農村比例不斷減少，每千人床位城鄉差距不斷擴大，農村由1998年占城市比例的43.4％下降到2011年的39.6％。因此，我國大部分衛生資源都集中在了城市，農村明顯處于弱勢地位。

政府降低民眾公共風險的主要方式是調整財政支出結構，加大對公共服務的支出力度，建設公共服務型政府，使改革的成果惠及到每一個人。公共服務支出占財政支出的比例不斷提高，但是，公共服務在城鄉以及區域間的差距過大，不利于農村地區及其中西部民眾應對各種公共風險，公共服務型政府建設任重道遠。

表4 城鄉衛生資源分布 （％）

四、財政支出結構演進展望

從政府合法性來看，財政支出是政府存在的唯一合法基礎，政府只有通過適當的財政支出結構安排來實現執政的正當性。在個體化社會，財政支出結構調整體現了政府為公眾解決公共風險，政府介入經濟和社會發展，就是由于市場無法有效的化解公共風險。

然而公共風險本身也是一個動態的概念，在一定的時期內不斷變化，而且它還與公眾的傳統價值觀念、文化素質和政府執政理念有關。隨著我國經濟發展水平的不斷提升，公眾風險無論在內容上還是在范圍上都較改革開放之初有了很大變化，改革開放初期最突出的公共風險就是解決社會的貧困和人民生活遭遇的物質產品匱乏，因此財政支出的結構安排就必須服務于解決這一社會的主要矛盾，財政支出結構應服務于物質財富的創造，所以建設性財政有其必然的合理性。但隨著我國經濟的發展，物質產品匱乏時代的基本結束，我國現階段公共風險主要是人民日益增長的公共服務需求難以得到滿足，進而導致內需不足，嚴重影響了我國經濟發展方式的轉變。這意味著財政支出的結構在這一歷史過程中必須作出相應的調整，以適應社會日益個體化的情況下公眾面臨新的公共風險。這一階段公共服務型政府的建設無疑有利于應對公眾公共風險，政府需要繼續加大對農業、教育、公共衛生、社會保障等支出，不斷提高人的“可行能力”，降低公共風險。

此外，我們必須改變財政支出地方化的趨勢，建設一個強大的中央政府。處于經濟社會轉軌時期的中國，其政府間的職能劃分在某種程度上存在著不足，因此，理順中央地方關系與職責，加強中央政府的財政支出責任意義重大。

注釋

①由于數據有限，也因為工業在我國經濟的重要性，所以我們利用國有經濟工業增加值的比例來代替。②發達地區為：上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東、內蒙古；中等地區為：山東、遼寧、福建、河北、湖北、黑龍江、河南、湖南；欠發達地區為：四川、安徽、廣西、陜西、吉林、山西、重慶、新疆；最不發達地區為：寧夏、海南、青海、江西、西藏、云南、甘肅、貴州。

［1］遲福林.“十二五”轉型：遠慮大于近憂［J］.2011，（2）：37-39.

［2］龔六堂、鄒恒甫.政府公共開支的增長和波動對經濟增長的影響［J］.經濟學動態，2001，（9）：58-63.

［3］曾娟紅、趙福軍.促進我國經濟增長的最優財政支出結構研究［J］.中南財經政法大學學報，2005，（4）：77-81.

［4］王莉.財政支出結構對經濟增長的影響探析［J］.現代財經，2007，（8）：75-78.

［5］張穎.財政支出結構對經濟增長影響的實證檢驗［J］.鄭州大學學報，（哲學社會科學版），2012，（1）：81-84.

［6］劉尚希.公共財政：公共化改革的一種轉軌理論假說［J］.財貿經濟，2010，（8）：31-36.

［7］［美］華萊士·E.奧茨.財政聯邦主義［M］.陸符嘉譯，南京：譯林出版社，2012：19.

［8］孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華.改革以來中國社會結構的變遷［J］.中國社會科學，1994，（2）：47-62.

［9］張康之、熊炎.風險社會中的風險治理原理［J］.南京工業大學學報（社會科學版），2009，（2）：5-9.