農村社區公共品供給的國家治理分析*

韓鵬云

一、問題的提出

農村社區公共品指“滿足農村社區內的公共需求，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有非競爭性、非排他性的社會產品或服務”①。從現實角度考察，公共品所配置的資源主要來自于國家，國家肩負著供給的治理職責。國家治理的內涵是指國家運用公共權力對社會公共事務進行調控、管理并提供相應服務，實現各方利益需求均衡的過程。具體到農村社區公共品供給，表現為國家通過制度設計聚集、配置、組織資源完成農村社區公共品供給的整個運行過程，其目標不僅在于實現農村社區公共品的充足供給，而且還應讓更多農民參與公共品供給的決策、管理和監督，實現公共品供給的供需均衡，為農村社區的發展及新農村建設提供良好的基礎。

綜觀農村社區公共品的供給過程，國家在其中承擔了至關重要的元治理角色。尤其是我國作為外生后發型現代化國家，對鄉村經濟社會發展具有強烈的理性設計色彩。國家作為一個具有自主能動性的變量在不同的歷史時期采取了不同的現代化方略，亦形成了不同的建設、發展農村的具體手段，由此在農村社區公共品供給中扮演了不同的角色，采取了不同策略，形成了不同的績效，也即不同歷史時期農村社區公共品的國家治理具有不同的邏輯軌跡。當前學術界對農村社區公共品供給國家治理的研究主要集中于公共品供給現狀及問題、未來的改革原則及目標、相關對策建議等方面，多屬問題-對策式研究。但農村社區公共品供給作為一個資源配置的過程，與每個歷史時期的經濟體制關系緊密，又與不同歷史時期的政治體制設置、社會動員能力及基層組織建設狀況密切相關，單從直接的技術性路線出發，難以給出全貌的釋讀和精到的學理分析。鑒于此，筆者希冀在對農村社區公共品供給國家治理“來龍”進行邏輯解讀的基礎上，探尋國家治理的角色嬗變并解析治理的體制弊病，為“去脈”的建構提供一些鋪墊和參考。

二、農村社區公共品供給國家治理的角色：動員式“監理”到項目式“業主”

在不同歷史時段，宏觀制度環境及政治、經濟變量的影響為國家治理提供了基礎條件。國家在人民公社至農村稅費時期采取了動員式“監理”的方式對農村社區公共品的供給進行治理，而在農村稅費時期至稅費取消后的后稅費時代，項目式“業主”又逐漸成為新的治理角色。

1.人民公社時期到農村稅費時期的“動員式監理”

所謂動員式“監理”指通過政治動員或社會動員方式對某一社會行為進行監控和評價，從而實現預期目標的過程。就農村社區公共品供給的治理而言，國家依據有關政治或經濟戰略的指導方針，對公共品供給的行為進行組織協調和監控評價，從而促成公共品的供給。農村社區公共品的供給在人民公社時期主要表現為集權式政治動員的“監理”，在農村稅費時期主要表現為制度式社會動員的“監理”。

（1）人民公社時期集權式政治動員的“監理”。新中國成立初，國家通過集體化、合作化乃至人民公社的諸種制度安排從鄉村社會汲取資源服務于工業尤其是重工業發展，不可能將大量財政資源回轉到農村用于公共品供給，只能采取雙軌制形式將公共品供給的任務下壓到鄉村社會。中央通過《農村人民公社工作條例（修正草案）》將公共品供給職責明確給人民公社和生產大隊、生產隊，不僅標明公益金和公積金提取比例，而且對水利基礎設施、其他基本建設乃至福利保障等問題都作出了具體規定，自身扮演的則是監督和控制的“監理”角色。中央政府在保持“監理”角色的同時通過政社合一的組織形式對人民公社開展全方位的集權式領導，通過政治號召、思想教育和階級斗爭的形式動員農民發揚主人翁的勞動積極性和集體主義精神參與到公共品的供給中去。可以說，在國家的宏觀“監理”下，通過政治動員方式基本上達成了農村社區公共品供給，供給內容、方式、總量等都體現了較強的國家意志。

（2）農村稅費時期制度式社會動員的“監理”。1985年之后，我國改革的重心由農村轉向城市，國家堅持走城市化和工業化優先發展的道路。傳統發展戰略及中央計劃經濟體制遺留的制度和政策，并沒有完全從改革開放后的經濟體制中消失。②由此，出于路徑依賴和工業化戰略的整體考慮，國家依然保持了對農村社區公共品供給的“監理”角色，將公共品供給的職責和具體籌資任務轉移到鄉鎮和村莊。國務院頒發的《農民承擔費用和勞務管理條例》詳細規定了農民承擔的費用和勞務，包括農民向集體經濟組織繳納的村提留、鄉統籌費及其用途，義務工和積累工的標準和用途等。可以看出，向農民分派的公積金和公益金是農村社區公共品供給的籌資來源，而義務工和積累工則繼續延續了人民公社時期“以勞代資”的集體勞動傳統。但與人民公社時期不同的是，這一分攤不再通過政治動員的形式，而主要以文本化的制度形式將職責確立起來，在實際的供給過程中，又通過社會動員也即通過利益機制以及國家與政府作為一種社會中心的組織及協調功能的發揮③，讓農民參與到公共品供給的過程中。

2.農村稅費時期至后稅費時代的“項目式業主”

農村稅費時期是一個改革與轉型的特定歷史時段，國家在農村社區公共品供給中的角色定位具有混合特征，國家盡管主要以社會動員的“監理”角色出現，但逐步加大了對公共品的制度內財政供給。后稅費時代，國家取消農業稅費，財政轉移支付取代農民籌資籌勞，“項目式業主”角色定位逐步凸顯。

農村公共產品的“項目式供給”是指中央政府和地方政府為了有效促進農村經濟社會的穩定和發展，以財政預算方式，對農村非競爭性和非排他性的產品分類列項進行供給的模式。④國家通過財政預算和立項審批的項目形式直接介入供給過程，在其中發揮直接作用。“項目式”方式又和“業主”的身份緊密聯系在一起。“業主”一詞緣起于工程建設領域，主要指工程項目的投資方或為工程項目而專門設立的法人方。“業主”是項目的最初發動者，其職責涵蓋了項目的規劃、決策、具體實施和驗收評估等一系列過程。由此，將“項目式業主”的意義整合起來，它是指國家通過制度內財政預算以“項目”的形式和“業主”的身份完成農村社區公共品供給。

國家對農村公共品的項目投資可分為中央財政投資和省、市、縣的地方投資，中央投資公共品供給項目覆蓋范圍大，涉及面廣，大多屬于周期長、需求對象多的公益性公共品，其中對基礎設施等硬件設施的投入較多；省、市、縣的公共品供給投資項目覆蓋范圍在各自的區劃范圍內，包括了與中央相類似的公共品項目，也包括具有本轄區特點的供給項目。農村社區公共品項目的制度設計基本遵循以下流程：中央及地方各級政府一般將某一門類公共品供給的權責和資金一起通過預算形式轉移至“條條”設置的職能單位或部門，由其做出規劃并按照各下級政府申報的情況進行審批并下達投資計劃，由此各級“條條”單位或部門掌握了各級政府財政資源的分配及管理權。農村社區的公共品供給項目，一般由市、縣級設置的“條條”單位或部門獲取政府資金支持后進行實施，由此在一般情況下這些單位或部門就成為農村社區公共品供給的“業主”，作為“業主”單位將通過招投標、建設管理、竣工驗收、工程結算、項目后評甚至運營管理等一系列項目管理程序來完成供給。在農村稅費時期，國家作為“項目式業主”的定位逐漸占據主導地位，特別是在后稅費時代制度外籌資籌勞方式被封閉后，國家的“業主”角色在農村社區公共品領域終于全面“出場”，這一角色和人民公社時期以來的動員式“監理”形成了鮮明對比。

三、農村社區公共品供給中國家治理的軌跡：體制弊病和治理“內卷化”

國家作為供給的最重要主體，推動了農村社區公共品從無到有、從少到多、從弱到強的歷史變遷。隨著我國經濟社會的發展，農村社區生產型、生活型及社會發展型的公共品數量和質量總體都在提高。但值得注意的是，農村社區公共品供給國家治理所扮演的“監理”或“業主”角色也帶來了體制的弊端，且在當下愈演愈烈，導致治理呈現“內卷化”走向。

1.農村社區公共品供給國家治理的體制弊病：行政吸納資源

無論國家對農村社區公共品供給進行治理的運作機制和角色定位是動員式“監理”或者是項目式“業主”，都隱含了體制上的弊病，主要表現在三個方面：第一，國家對農村公共品投入總量不足，城鄉供給的雙軌制度持續延用。我國作為后發外生現代化國家，鄉村社會做出了重大犧牲來滿足城市和工業發展的財政需求，這種狀況一直延續到稅費改革。稅費取消后，國家通過財政轉移支付逐年加大了對農村公共品的支持力度，但從財政支農資金占財政支出比重看，用于農業和農村的財政支持占總支出的比重依然小于用于城市建設的支出，城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。近年來，城市化思維盛行，很多地方政府把城市甚至大城市的發展作為我國現代化建設的唯一道路，在公共品投入上嚴重偏重城市，從而加劇了城鄉二元對立的格局。第二，國家并沒有真正調動起村莊集體治理的自主性和能動性。在人民公社至農村稅費時期，村莊集體一直是國家在鄉村社會各項“監理”政策的代理人和執行者，但并沒有更多的自主性。在后稅費時代，國家取消農業稅費并通過多種措施削弱村莊集體的權力，且我國大部分村莊是“空殼村”，甚至是“負債村”，從而村莊集體的治理權力和治理資源雙重弱化，治理動力和治理能力嚴重衰退，難以在農村社區公共品供給的國家治理中發揮基礎性作用。第三，公共品供給“自上而下”的決策機制延續并逐漸固化，農民需求表達和參與決策的渠道不暢。不論是國家扮演的“監理”角色還是“業主”角色，都嚴重忽視了農民作為農村公共品使用者的需求表達和決策參與。在“監理”角色下，國家治理處于主導地位，往往通過計劃指令性的形式將公共產品的總量、結構及程序等以指標形式下達，“自上而下”地安排公共品供給的各項工作，農民沒有實質性的決策參與權及需求表達的空間，在這種狀況下往往出現決策的非科學性甚至決策的失誤，從而造成國家資源的浪費。⑤在“業主”角色下，國家對農村社區公共品的供給沿用了“自上而下”的決策方式，項目整體規劃由代表國家的各職能部門或單位實施，但各級職能部門或單位支付不起對所有個性需求進行甄別并分別規劃、決策的成本，從而造成了國家所供給的公共品項目以“撒豆子”、“一刀切”的方式進行，農民需求表達和參與決策的權利難以得到真正落實。

農村社區公共品供給國家治理的體制弊端根源在于國家在農村社區公共品供給中的行政邏輯，也可以稱之為“行政吸納資源”，即國家完全通過對行政體制的調節來完成公共品供給，或發揮行政體制中的集權和動員功能，讓村莊和農民自行完成供給，或發揮行政體制的載體功能，以“自上而下”的方向對鄉村社會進行資源輸入。“行政吸納資源”必然導致按照行政邏輯進行供給，由于缺乏對行政體制的強有力監督，農民不可能享有真正的需求表達和決策參與權，供給和需求也就難以有效銜接。

2.后稅費時代農村社區公共品供給國家治理的走勢：“內卷化”

盡管從整體上看，國家對農村社區公共品供給的治理存在體制弊病，但人民公社時期的公共品供給所存在的弊端并沒有彰顯。進入稅費時代后，農民對公共品的需求增強，公共品籌資籌勞帶來的負擔日益加重，體制弊病所推動的供給困境日益彰顯。為此，國家進行稅費改革，用各級政府的財政轉移支付來代替對農村稅費的征收。但在稅費改革初期，財政轉移支付少于稅費改革的政策減收，農村社區公共品供給的困境進一步加劇，盡管此后國家逐年加大了投入力度，但供給的結構性和體制性問題依然持續存在，治理呈現“內卷化”走勢。

“內卷化”作為一個學術范疇最早來源于人類學，格爾茨認為“內卷化”主要指農業投入并不能帶來相應發展，發展水平長期停滯不前，只能重復簡單再生產而沒有實質性的效率和效益突破。⑥之后，黃宗智和杜贊奇將這一概念引入中國農村研究領域。盡管作為一個理論范疇內涵有諸多含混之處，但“內卷化”核心指的是治理不能很好地實現預期意圖，陷入一種總量增加但無實質突破的“徘徊”或路徑依賴狀態。筆者認為，由于體制弊端的持續存在并日益彰顯，農村社區公共品供給國家治理在稅費時代后期至后稅費時代的當下亦出現了“內卷化”走勢：一是從供給內容上看，總量不足且浪費嚴重。在農村社區公共品供給總量依然不能很好滿足農民日益增長需求的情況下，某些“政績”型公共品項目卻過剩。當前農村水、電、路、氣等基礎設施建設依然滯后，農村中小學教育質量相對較低、農民缺醫少藥等問題仍比較突出。但是，部分地方政府忽略與農村生產生活密切相關的基礎教育、醫療救助、小型基礎設施建設等方面，從自身利益和邏輯出發，上馬一些短、平、快、新的“形象工程”、“政績工程”，存在不顧各村莊實際條件而“鋪攤子”、“一刀切”的現象，部分公共品供給不符合農村的實際需求，造成了公共資源的嚴重浪費。二是從制度設計上看，存在體制阻礙和缺陷。權責失衡與服務乏力并存，導致供給效率及質量不高。從“條條”上來說，公共品供給權責失衡。在當前壓力型體制下，財權與事權嚴重不匹配，一些應由中央政府供給的項目在實踐中卻由地方政府承擔，同時政府轉移支付公共資金呈現多頭分配、多頭管理、多頭使用、多頭監管的態勢，在管理及監督上的各自為政造成支農財政資金的使用效率大打折扣。從“塊塊”上來看，一些關涉農村公共品供給的服務體系受到削弱，服務能力嚴重衰退，致使公共品的供給質量和供給效率皆大打折扣。三是從管理監控上看，公共品資源流失嚴重。農村稅費改革之后，國家開始以各種項目的方式將資源輸入鄉村社會，圍繞這些項目逐步滋生起一些地方的分肥勢力，在一些地區，部分地方勢力染指國家供給的公共品項目。一方面，國家投入的大量資源被吞噬，一個越來越肥厚的地方政府與地方勢力結盟的集團開始長成；另一方面，大量的存量資源被結盟的地方分利集團不理性地變成流量資源，農村社會未來的發展可能性因此被破壞掉。⑦

四、農村社區公共品供給國家治理的邏輯重塑：以國家自主性推動制度創新

隨著新農村建設和統籌城鄉發展戰略的提出，如何破除農村社區公共品供給治理“內卷化”走勢并矯正體制弊病，重塑國家對農村社區公共品供給的治理邏輯，成為不可回避的話題。筆者認為，國家應充分發揮治理的自主性，一方面理順體制，大力促進城鄉公共品供給均等化，另一方面重視村莊治理的輔助作用，奠定良好的村莊基礎，在二者基礎之上逐步探索制度創新，著力打破“行政吸納資源”的邏輯，讓農民在村民自治的制度框架內參與公共品供給的決策和管理，成為真正的項目“業主”。

1.進一步理順國家治理體制，促進城鄉公共品供給均等化

第一，進一步加大國家對農村社區公共品投資力度。由于農村社區公共品底子薄、基礎差，在城鄉二元投入格局中欠賬多，國家在項目投資上應著力向農村傾斜。盡管隨著社會主義新農村發展戰略的提出，國家對“三農”的支持力度日益加大，但我國幅員遼闊、區域差異大，尤其是中西部偏遠地區公共品供給依然嚴重匱乏，國家應進一步承擔起更多的職責，以更大的投入逐步彌合城鄉差距，為實現城鄉統籌發展提供基礎條件。第二，逐步建立針對農村社區公共品的公共財政體制，理順公共品供給的權責關系。公共財政的特征在于公共性，當前國家對農村社區公共品的財政轉移支付還沒有達到公共財政體制的要求，主要表現在沒有嚴格的農業投入法或投資法，投入的數量和職責沒有得到嚴格規范，應進一步將其上升到法制層面，明確區分農村公共品的類別、范圍，確定不同層級政府間的投入職責，力求做到職責明確、事權和財權統一。第三，國家應加大對縣鄉基層政府的監督力度，使鄉鎮基層政府真正從“懸浮謀利”轉向“主動服務”。由于一些基層政府極有可能在國家財政轉移支付給鄉村社會的各種公共品項目中謀利，甚至成為國家資源下鄉的堵截者和分肥方，因此，國家要在基層政治生態上加強建設，強化鄉村社會的外部監督作用，在行政體制上也應逐步革除壓力型體制，完善內部行政監控體制，力求避免上下級之間形成“共謀”的利益共同體⑧。

2.充分重視村莊治理的輔助作用，奠定良好的村莊基礎

第一，加強村級組織建設，為農村社區公共品的供給打造良好的村莊平臺。針對一些公共品項目或公共服務項目，村級集體可以發揮組織協調的基礎性作用。但農業稅費取消后，村級組織日益喪失了權威和凝聚力，成為無責無權的空殼，這一現象直接導致公共品供給村莊治理難以達成。由此國家應賦予村級組織基礎性的權力和充足的資源，通過村級組織的強化來穩定鄉村，將村莊逐步帶入良性發展的軌道。第二，積極提高村社社會資本存量，培育村民信任及參與意識。在后稅費時代，村社共同體的凝聚力在市場經濟和消費主義至上的大潮中不斷流失，村民相互信任和依托的血緣關系在逐漸淡化。盡管當前農村正在經歷血緣差序格局到工具性差序格局的變遷，但在家庭之上，依然存在著一些“認同行動單位”⑨，在此基礎上可以達成農民合作。應進一步通過對認同單位的引導，為村社組織合作規范的形成增添動力。當然針對公共品供給，還應培育人們參與公共品供給事務的集體理性，增強信任感和參與意識。第三，在公共品供給中應重視各種民間組織和積極分子的作用。作為農民走向組織化的依托形式，村莊中的各類經濟協會、青年組織、婦女組織乃至各類理事會，都可以有效參與到公共品供給中。例如村民理事會作為一種內部組織形式，通過選取村民理事代表，加強了村民的參與度，增強了公共品供給中農民參與的積極性，在村委會的領導下能有力地服務于公共品供給的組織合作。

3.著力推動公共品供給制度創新，讓農民成為“業主”

國家在農村社區公共品供給治理中扮演“業主”角色，用財政轉移支付方式進行投入，其弊病在于遮蔽了農民對自身所需公共品的需求表達和參與決策權，導致供給和需求的斷裂。近年來，在地方各種制度試點的啟示下，國家逐步總結推出了“一事一議”獎補制度。所謂“一事一議”獎補，指的是各級政府通過財政轉移支付資金對村莊開展的公益性產品按照比例進行獎勵補貼，開展即可按照項目總投資獲得較大比例的財政獎補資金。這一制度創新意味著通過國家財政轉移支付資金的輸入可以破解農民自行籌資籌勞的困境，能有效促成村民的集體行動。2011年以來，“一事一議”財政獎補工作在全國所有省（市、區）展開，目前在實踐運行中績效良好。盡管如此，“一事一議”獎補制度作為一個重大制度創新依然有不斷推進的空間。筆者認為，公共品供給的制度創新應堅持全民共享發展成果和農民參與決策、管理、監督的原則。一方面，要完全減去農村籌資籌勞的負擔，讓政府財政完全擔負起村社公共品供給的資金需求，整合針對農村社區公共品的財政資金，注入“一事一議”獎補的制度框架之內，也即加大對“一事一議”的獎補額度和數量，鄉村社會“自行點菜”，國家“埋單”，進一步實現國家治理與村莊治理的合作（當然政府應出臺相關制度對公共品項目財政轉移資金的使用、管理等進行監管，政府相關職能部門也應切實履行對具體公共品項目的指導和服務職責）。另一方面，村莊集體作為“熟人社會”共同體不再籌資籌勞，借助于“一事一議”的制度框架，主要承擔村社范圍內公共品需求偏好的表達、供給事項的決策、管理及監督。這樣既能逐步打破“行政吸納資源”的供給邏輯，又可以使農民充分享受改革發展帶來的成果和公民權利，使其成為集體土地上公共品項目的真正“業主”，為鄉村社會的發展奠定長遠的村莊基礎。

注釋

①農業部課題組：《建設社會主義新農村若干問題研究》，中國農業出版社，2005年，第89頁。②蔡昉、楊濤：《城鄉收入差距的政治經濟學》，《中國社會科學》2000年第4期。③鄭杭生：《當代中國農村社會轉型的實證研究》，中國人民大學出版社，1996年，第51頁。④劉建平、劉文高：《農村公共產品的項目式供給：基于社會資本的視角》，《中國行政管理》2007年第1期。⑤薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》下卷，中共中央黨校出版社，1991年，第711頁。⑥Gifford Geertz.Agricultural Involution：The Process of Ecological Change in Indonesia，Berkeley，CA：University of California Press.1963，pp.80-82.⑦賀雪峰：《論鄉村治理內卷化——以河南省K鎮調查為例》，《開放時代》2011年第2期。⑧周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。⑨賀雪峰：《行動單位與農民行動邏輯的特征》，《中州學刊》2006年第5期。