中國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)問(wèn)題研究綜述

[摘 要]我國(guó)近年來(lái)流動(dòng)人口增長(zhǎng)迅速，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)新的變化，為應(yīng)對(duì)以上趨勢(shì)，各地政府均積極探索流動(dòng)人口管理與服務(wù)的新模式，這為學(xué)者們對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)問(wèn)題的研究創(chuàng)造了廣闊的空間、提供了眾多的素材。文章按照流動(dòng)人口管理與服務(wù)概念、相關(guān)理論、發(fā)展階段、典型模式、存在問(wèn)題以及解決對(duì)策等內(nèi)容對(duì)已有文獻(xiàn)成果進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上提出目前流動(dòng)人口管理與服務(wù)研究中存在的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]流動(dòng)人口；管理與服務(wù)；戶籍制度改革

[中圖分類號(hào)]C924.24 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A [文章編號(hào)]1673-0461（2013）02-0032-07

我國(guó)近年來(lái)流動(dòng)人口增長(zhǎng)迅速，第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示目前我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量為2.2億人，同2000年人口普查相比增長(zhǎng)82.89%。同時(shí)，流動(dòng)人口內(nèi)部結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)新的變化，例如流動(dòng)人口文化程度提高，大學(xué)生流動(dòng)人口增速趨升，男女比例趨近平衡，流動(dòng)區(qū)域?qū)⒂蓡卧圳呌诙嘣郏?5歲以上流動(dòng)人口所占比重增加，流動(dòng)人口家庭化候鳥(niǎo)式遷移現(xiàn)象越來(lái)越突出等（張翼，2012）。隨著我國(guó)政府管理理念的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也為應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的快速增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)變化，國(guó)家將加強(qiáng)流動(dòng)人口管理與服務(wù)納入國(guó)家十二五規(guī)劃，相關(guān)職能部門及各地方政府機(jī)構(gòu)也紛紛出臺(tái)一系列政策措施，探索創(chuàng)新流動(dòng)人口社會(huì)化、公平化管理與服務(wù)的新模式。與此同時(shí)，很多學(xué)者也對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)的具體內(nèi)容、相關(guān)理論、管理模式等問(wèn)題作了相應(yīng)研究，并為完善流動(dòng)人口的管理與服務(wù)提供了對(duì)策建議。

一、中國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)的概念、相關(guān)理論以及發(fā)展階段

（一）關(guān)于流動(dòng)人口管理概念的界定

一直以來(lái)，我國(guó)各地方政府與學(xué)術(shù)界對(duì)流動(dòng)人口的界定頗多，但是對(duì)于流動(dòng)人口管理的界定相對(duì)較少，有的學(xué)者從單純管理的角度對(duì)流動(dòng)人口管理進(jìn)行了界定，“流動(dòng)人口管理就是對(duì)流動(dòng)人口事件和人口行為實(shí)施管理的過(guò)程，或者說(shuō)是對(duì)流動(dòng)人口行為和人口事件進(jìn)行的社會(huì)管理（高春燕，2005）?！?/p>

也有學(xué)者認(rèn)為，流動(dòng)人口管理不僅包括政府對(duì)流動(dòng)人口的組織約束，也有對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的作用，“國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口的管理，就是政府管理部門，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)，對(duì)人口流動(dòng)過(guò)程中涉及的人、行為、事件進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和約束、調(diào)控，依法處理涉及流動(dòng)人口的違法犯罪，保護(hù)流動(dòng)人口和相關(guān)人員的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序（陳祥松，2009）?！?/p>

還有學(xué)者將城市流動(dòng)人口管理分為傳統(tǒng)的城市流動(dòng)人口管理與新型的城市流動(dòng)人口管理，“傳統(tǒng)的城市流動(dòng)人口管理是適應(yīng)我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而產(chǎn)生的，主要以限制流動(dòng)人口為目的，以戶籍制度為核心和主體，它是國(guó)家掌握人口行為實(shí)現(xiàn)人口政策的重要手段。新型的城市流動(dòng)人口管理，指在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，以服務(wù)為手段、法律法規(guī)為依據(jù)、統(tǒng)一的人口管理制度為基礎(chǔ)、現(xiàn)代化的信息技術(shù)為支撐，符合全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)新要求的城市流動(dòng)人口管理（杜麗虹，2007）?！?/p>

可以看出，學(xué)術(shù)界關(guān)于流動(dòng)人口管理的界定也在隨著政府關(guān)于流動(dòng)人口管理政策的變化而變化，由單純的管理控制型向著管理與服務(wù)，規(guī)范的同時(shí)促進(jìn)發(fā)展的方向逐步演進(jìn)。

（二）關(guān)于流動(dòng)人口管理與服務(wù)制度的相關(guān)理論

目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于人口遷移的理論很多，不論是從人口學(xué)角度，如英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家列文斯坦提出的著名的“遷移法則”（Ravenstein，1885）、遷移推拉理論（李競(jìng)能，2004），還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，如劉易斯—拉尼斯—費(fèi)景漢模型（阿瑟·劉易斯，施練等譯，1989）、 新勞動(dòng)力遷移經(jīng)濟(jì)學(xué)（Stark O.1991）、舒爾茨“成本—效益”模型（舒爾茨，1987）、地理經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，亦或是從社會(huì)學(xué)角度，如連鎖因果說(shuō)、移民網(wǎng)絡(luò)說(shuō)等（趙敏，1997）建立的理論模型，大多集中在解釋人口遷移的類型、動(dòng)機(jī)、特征、模式等方面，對(duì)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)方面解釋較少，目前主要有以下三種。

一種理論解釋認(rèn)為，相關(guān)的政策制定者應(yīng)當(dāng)在公民權(quán)的視野下來(lái)認(rèn)識(shí)、界定和處理流動(dòng)人口問(wèn)題，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公民權(quán)的實(shí)質(zhì)在于特定共同體間的承認(rèn)與排斥的關(guān)系， 在我國(guó)表現(xiàn)為本地居民與流動(dòng)人口群體之間的資源分配問(wèn)題， 且這一關(guān)系是在各種力量的博弈中不斷變化發(fā)展著的（潘鴻雁，2011），相對(duì)于本地居民，博弈中的流動(dòng)人口處于明顯弱勢(shì)，這也解釋了為何地方政府在制定公共政策時(shí)會(huì)限定流動(dòng)人口某些權(quán)利。

另一種觀點(diǎn)是用公共選擇理論來(lái)解釋流動(dòng)人口管理服務(wù)體制改革問(wèn)題，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府是事實(shí)上的我國(guó)流動(dòng)人口管理體制的選擇主體，根據(jù)公共選擇理論，政府是具有理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們也關(guān)心自己在政治活動(dòng)中的成本和收益， 因此，為追求交易中的利益最大化，地方政府主要根據(jù)流動(dòng)人口對(duì)實(shí)現(xiàn)其自身政績(jī)目標(biāo)作用的大小來(lái)決定對(duì)他們的態(tài)度，根據(jù)自身的流動(dòng)人口管理理念來(lái)選擇相應(yīng)的流動(dòng)人口管理體制，流動(dòng)人口管理體制的選擇是各個(gè)利益相關(guān)者，尤其是政府主導(dǎo)下的各部門之間根據(jù)自身動(dòng)機(jī)和目標(biāo)進(jìn)行博弈的結(jié)果（肖周燕，郭開(kāi)軍，尹德挺，2009）。同時(shí)也解釋了為何我國(guó)流動(dòng)人口管理體制改革舉步維艱。

還有一種觀點(diǎn)是用社會(huì)融合、社會(huì)排斥的理論來(lái)解釋我國(guó)流動(dòng)人口管理制度的變更與完善，通過(guò)對(duì)西方社會(huì)排斥與社會(huì)融合理論發(fā)展與實(shí)踐的闡述，來(lái)說(shuō)明我國(guó)中央以及各級(jí)政府為建立和諧社會(huì)，需要采用促進(jìn)社會(huì)融合的相關(guān)政策，排除社會(huì)中存在各種障礙，建立并完善對(duì)這些群體的社會(huì)保護(hù)機(jī)制（黃匡時(shí)，2009）。

（三）關(guān)于中國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)的發(fā)展階段

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于流動(dòng)人口管理與服務(wù)發(fā)展階段的研究與人口遷移的發(fā)展階段不盡相同，它以國(guó)家或地方政府出臺(tái)的關(guān)于流動(dòng)人口管理與服務(wù)相關(guān)政策為分界線，雖然具體劃分有所不同，但總體來(lái)說(shuō)將改革開(kāi)放以后的流動(dòng)人口管理與服務(wù)發(fā)展分為允許流動(dòng)階段、規(guī)范管制階段、支持融合階段，從較為單一的管理服務(wù)向較為全面的管理和服務(wù)過(guò)渡。

研究者對(duì)于我國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)階段劃分的側(cè)重各有不同，有的學(xué)者從整體層面上做階段劃分，如陸杰華、王茗萱（2008）將我國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)階段劃分為明顯分割的城鄉(xiāng)人口管理體制階段（1958年～1984年）、防范式治安管理為主階段（1985年～1994年）、參與式綜合管理為主階段（1995年～2000年）、2001 年至今的服務(wù)管理并重階段；尹德挺、黃匡時(shí)（2008）將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)政策階段劃分為開(kāi)放政策階段（1978年～1988年）、管制政策階段（1989年～1999年）和2000年至今融合政策階段。

也有學(xué)者將劃分視角放在了流動(dòng)人口的主體——農(nóng)民工上，如徐永新（2004）將農(nóng)民工管理與服務(wù)劃分為三個(gè)階段，分別為從嚴(yán)格限制到允許流動(dòng)階段（1979年～1988年），從控制盲目流動(dòng)到規(guī)范流動(dòng)階段（1989年～2000年）和2000年以來(lái)的公平流動(dòng)階段。盛聽(tīng)（2008）將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)民工管理與服務(wù)劃分五個(gè)階段，分別為嚴(yán)禁農(nóng)民流動(dòng)階段（1979年～1983年）、允許農(nóng)民流動(dòng)階段（1984年～1987年）、控制農(nóng)民流動(dòng)階段（1988年～1991年）、引導(dǎo)農(nóng)民流動(dòng)階段（1992年～1998年）和1999年至今的放開(kāi)并支持流動(dòng)階段。或者按照農(nóng)民工管理與服務(wù)某方面的發(fā)展來(lái)劃分政策階段，比如按戶籍政策的改革歷程（萬(wàn)川，1999）、子女教育政策完善歷程等（孫翠香，2009）。

以上學(xué)者對(duì)農(nóng)民工管理與服務(wù)的階段劃分與流動(dòng)人口總體階段劃分趨勢(shì)大致相同，換句話說(shuō)，根據(jù)學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以看出，我國(guó)目前關(guān)于流動(dòng)人口管理與服務(wù)的國(guó)家政策主要也以農(nóng)民工為主，對(duì)于其他流動(dòng)人口群體的政策相對(duì)較少，因此，一方面國(guó)家要進(jìn)一步發(fā)展完善其他流動(dòng)群體管理與服務(wù)的相關(guān)政策；另一方面學(xué)術(shù)界也要加大對(duì)其他流動(dòng)群體的關(guān)注程度。

除了在國(guó)家層面上對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)階段進(jìn)行劃分，很多學(xué)者也在相對(duì)微觀的省市層面上對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)的政策]變進(jìn)行研究。如黃匡時(shí)（2008），侯佳偉、宋?。?007）等學(xué)者對(duì)北京流動(dòng)人口政策階段的劃分，總體上來(lái)說(shuō)是由開(kāi)放管理——嚴(yán)格管制——支持融合的軌跡發(fā)展；傅崇輝（2008）將深圳流動(dòng)人口管理模式分為防范型（1984年～1999年）、綜合型（2000年～2005年）、福利型（2006年至今）三個(gè)階段；張瑋（2008）、范麗琴（2008）分別從不同角度按時(shí)間順序分階段的對(duì)上海市流動(dòng)人口政策進(jìn)行了分析，并對(duì)未來(lái)上海流動(dòng)人口管理與服務(wù)政策改革進(jìn)行展望。

上述對(duì)于城市流動(dòng)人口管理與服務(wù)階段的劃分主要集中在大城市，隨著2011年國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》的發(fā)布，中小城市的戶籍管理制度放寬，為流動(dòng)人口轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厥忻裉峁┝吮匾闹贫拳h(huán)境，也為中小城市的流動(dòng)人口管理服務(wù)政策改革與完善提供試點(diǎn)機(jī)會(huì)，因此，未來(lái)我國(guó)中小城市流動(dòng)人口管理與服務(wù)更應(yīng)受到學(xué)術(shù)界關(guān)注。

二、國(guó)內(nèi)外流動(dòng)人口管理與服務(wù)典型模式

（一）國(guó)外流動(dòng)人口管理服務(wù)制度

美國(guó)、日本、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家的流動(dòng)人口管理與服務(wù)制度相對(duì)成熟，是國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者在論證我國(guó)流動(dòng)人口管理服務(wù)制度改革時(shí)的參考對(duì)象，尤其是雙系統(tǒng)支撐的人口管理服務(wù)平臺(tái)——美國(guó)的生命登記制度和社會(huì)保障號(hào)制度以及日本的戶籍簿與住民票制度，更是得到眾多學(xué)者的追捧。生命登記制度和戶籍簿是用來(lái)登記人口的生命自然信息，如出生、死亡、婚姻等；而社會(huì)保障號(hào)和住民票則是記錄了人口遷移、納稅、選舉、駕照等內(nèi)容，是領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)、接受義務(wù)教育以及享受其他福利的重要依據(jù)。接棟正（2008）、尹德挺（2012）、杜麗虹（2007）等學(xué)者分別通過(guò)對(duì)美國(guó)、日本人口管理制度的介紹，說(shuō)明戶籍與福利分開(kāi)對(duì)國(guó)家實(shí)現(xiàn)人口有序管理的積極作用，它是引導(dǎo)流動(dòng)人口主動(dòng)接受管理的必要手段。除此之外，尹德挺（2012）還通過(guò)對(duì)中美地方財(cái)稅體制與轉(zhuǎn)移支付制度的分析與對(duì)比，解釋了我國(guó)地方政府對(duì)待流動(dòng)人口態(tài)度差異的原因，認(rèn)為可以通過(guò)分稅和轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)公共福利均衡供給，實(shí)現(xiàn)人口合理流遷和有序管理。

同樣，歐洲國(guó)家也是很多學(xué)者的研究重點(diǎn)。歐洲國(guó)家對(duì)人口遷移普遍實(shí)行“事后遷移登記”制度，本著遷徙自由的原則， 大都沒(méi)有制度上的條件限制， 只要遷移人口到警署或內(nèi)政部門登記備案即可， 當(dāng)?shù)卣€會(huì)為遷入者提供社會(huì)保障等服務(wù)（接棟正，2008）。對(duì)于歐盟成員國(guó)而言，為了實(shí)現(xiàn)其全面徹底的移民融合政策，歐盟開(kāi)發(fā)并逐步完善了一套成員國(guó)共用的測(cè)量指標(biāo)——“移民整合指數(shù)”來(lái)監(jiān)控社會(huì)融合進(jìn)程，該指數(shù)包含勞動(dòng)力市場(chǎng)融合、長(zhǎng)期居住、家庭團(tuán)聚、入籍和反歧視、政治參與等方面共142個(gè)指標(biāo)（尹德挺，2012）。

除此之外，其他地區(qū)某些流動(dòng)人口管理與服務(wù)政策也是眾多學(xué)者的研究?jī)?nèi)容，如簡(jiǎn)偉研（2008）對(duì)美國(guó)、澳大利亞、加拿大以及歐洲的德、法、荷、塞浦路斯的流動(dòng)人口衛(wèi)生服務(wù)管理制度的研究，認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家的很多措施，都是在比較成熟的衛(wèi)生服務(wù)框架下，通過(guò)某些細(xì)節(jié)調(diào)整使被服務(wù)對(duì)象更好地利用衛(wèi)生服務(wù)，在外來(lái)人口衛(wèi)生服務(wù)的措施方面更是如此。王競(jìng)波等人（2008）通過(guò)對(duì)美、日、韓以及臺(tái)灣地區(qū)流動(dòng)人口公共衛(wèi)生管理模式經(jīng)驗(yàn)的研究，認(rèn)為政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，衛(wèi)生服務(wù)保持較高公平性，城市流動(dòng)人口管理服務(wù)計(jì)劃完備，信息系統(tǒng)完備暢通，醫(yī)療保障制度較為健全，社會(huì)力量對(duì)流動(dòng)人口公共衛(wèi)生服務(wù)管理參與程度較高等是發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)人口公共衛(wèi)生管理模式較為成功的原因。除了對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)研究，有的學(xué)者也對(duì)發(fā)展中國(guó)家流動(dòng)人口相關(guān)政策進(jìn)行總結(jié)，如朱利民（2012）對(duì)拉美城市化困境的應(yīng)對(duì)措施、印度政府的《邦之間流動(dòng)的農(nóng)民工（就業(yè)規(guī)定和服務(wù)條件）法案》及針對(duì)農(nóng)民工的福利措施議案等的比較研究等。

總體來(lái)說(shuō)，以上學(xué)者都是通過(guò)對(duì)國(guó)外流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式、經(jīng)驗(yàn)的比較研究，對(duì)中國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)的改革與完善提出對(duì)策建議，但是對(duì)其在中國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)中的有效程度、實(shí)施過(guò)程以及預(yù)期結(jié)果缺少實(shí)證研究。

（二）國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式

對(duì)于目前國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式的研究，學(xué)者們關(guān)注的角度有所不同，有的學(xué)者從宏觀層次出發(fā)，對(duì)目前我國(guó)各地區(qū)實(shí)行的流動(dòng)人口管理與服務(wù)模式進(jìn)行分類：一是北京的治安管理拓展型，該模式由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，在基層有派出所指導(dǎo)的協(xié)管員隊(duì)伍參與管理，強(qiáng)調(diào)“治安優(yōu)先”，但是隨著近年來(lái)政府執(zhí)政理念的變化，在治安防范管理的基礎(chǔ)上強(qiáng)化服務(wù)是其社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)，如石景山區(qū)的新居民互助服務(wù)站模式，服務(wù)流動(dòng)人口，解決隨居家屬工作、子女上學(xué)等實(shí)際問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治；二是嘉興的專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型，該管理體制通過(guò)成立單獨(dú)的流動(dòng)人口管理服務(wù)部門來(lái)加強(qiáng)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)，從而保證良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；三是無(wú)錫的大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型，該模式是以“大人口”觀為指導(dǎo)，原有政府架構(gòu)總體不變，由發(fā)改委或人口計(jì)生委牽頭進(jìn)行相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，通過(guò)體制整合、職能整合、信息整合等手段加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口管理和服務(wù)的統(tǒng)籌；四是深圳得“積分入戶”居住證型，該模式是對(duì)持有長(zhǎng)期暫住證并滿足一定積分條件的人員賦予“居民”身份，使其可以享受戶籍制度所對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房保障等一系列便利服務(wù)（郭宏斌，2012）。

也有學(xué)者從微觀層面上對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)的基層工作模式作了總結(jié)，認(rèn)為從流動(dòng)人口管理主體來(lái)看，可分為網(wǎng)格包干型、三級(jí)聯(lián)管型、村企聯(lián)管型和依托協(xié)會(huì)型四種；從出租房屋主來(lái)看，可分為契約自治型、雙向關(guān)聯(lián)型和旅店式管理型三種；從流動(dòng)人口居住和從業(yè)特點(diǎn)來(lái)看，可分為企業(yè)集中管理型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)濾型、大院委托管理型和居干樓長(zhǎng)協(xié)助型四種（嘎日達(dá)等，2009）。學(xué)者關(guān)于流動(dòng)人口管理與服務(wù)基層工作模式的研究主要集中在社區(qū)層面上，在下面的綜述中將進(jìn)一步說(shuō)明。

以上各種流動(dòng)人口的管理服務(wù)模式雖然都取得一定效果，但是在具體實(shí)施過(guò)程中仍存在一定問(wèn)題，如在宏觀方面，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏一定權(quán)限；在微觀方面，流動(dòng)人口自主管理相對(duì)缺乏。

三、流動(dòng)人口管理與服務(wù)存在問(wèn)題及對(duì)策研究

（一）流動(dòng)人口管理與服務(wù)存在問(wèn)題

目前我國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)相關(guān)政策制度不斷發(fā)展完善，很多地方政府都在積極進(jìn)行管理與服務(wù)創(chuàng)新模式的探索并取得一定成果，但是由于某些體制機(jī)制的原因，我國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)仍然存在一定問(wèn)題，根據(jù)學(xué)者的研究總結(jié)，可以將問(wèn)題集中在以下三個(gè)方面：一是管理與服務(wù)的政策法規(guī)方面；二是管理與服務(wù)體制機(jī)制方面等；三是管理與服務(wù)內(nèi)容方面。

首先，在流動(dòng)人口管理與服務(wù)政策法規(guī)方面：我國(guó)目前流動(dòng)人口服務(wù)管理政策法規(guī)體系存在著盲點(diǎn)，缺少統(tǒng)一、權(quán)威的法律保障（陸杰華等，2009）；法規(guī)呈現(xiàn)滯后性、政策存在自利性、排他性（肖飛，2011）；公共服務(wù)政策多與戶籍掛鉤（喬曉春，2012）。

其次，在流動(dòng)人口管理與服務(wù)體制機(jī)制方面：城市流動(dòng)人口管理與服務(wù)制度存在二元性（肖飛，2011）；管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性差，缺乏權(quán)威性（潘鴻雁，2011；陸杰華等，2009）；流動(dòng)人口信息采集和共享機(jī)制不完善，人口信息管理主體有待明確（尹德挺，2012）；服務(wù)意識(shí)和管理模式明顯滯后，服務(wù)管理主體形式過(guò)于單一，缺乏公眾參與（李建州，蔣亞輝，2011；劉蓮花，2011）；流動(dòng)人口服務(wù)管理體制改革滯后，服務(wù)管理工作機(jī)制不順，綜合治理、管理措施難以真正落實(shí)，基本保障不足（伍先江，2011；勾清明，2011）等。

除此之外，社區(qū)流動(dòng)人口管理與服務(wù)體制問(wèn)題是這部分研究的重點(diǎn)，目前我國(guó)社區(qū)流動(dòng)人口管理與服務(wù)體制還存在很多問(wèn)題：在職能方面，社區(qū)流動(dòng)人口管理的職能配置不科學(xué)、行政化趨勢(shì)明顯、基層組織定位不準(zhǔn)、社區(qū)教育缺失、流動(dòng)人口所需公共服務(wù)短缺等；在制度方面，社區(qū)流動(dòng)人口管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職責(zé)權(quán)限不一致、法規(guī)制度不健全、運(yùn)行機(jī)制不順暢等（唐曉陽(yáng)等，2012；張藝，2012）；在資源投入方面，經(jīng)費(fèi)投入不足，資源分配不合理，有的學(xué)者通過(guò)對(duì)社區(qū)工作站的實(shí)證研究調(diào)查，說(shuō)明政府在撥付社區(qū)人口管理服務(wù)資源時(shí)由于不尊重社區(qū)人口管理服務(wù)內(nèi)容的差異性，因此不能將有限的行政資源發(fā)揮其最大作用（鄒育根等，2010）；在管理模式方面，流動(dòng)人口參與不足，難以融入城市社區(qū)等。

第三，在流動(dòng)人口管理與服務(wù)內(nèi)容方面：流動(dòng)人口公共服務(wù)供需矛盾凸現(xiàn)，突出表現(xiàn)為就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、子女教育、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、政治與社會(huì)參與等方面的合法權(quán)益難以有效保障（勾清明，2011；伍先江，2011；楊曉東等，2011）。

（二）流動(dòng)人口管理與服務(wù)對(duì)策研究

流動(dòng)人口是城市在社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及社會(huì)管理中的重要因素，為解決流動(dòng)人口管理與服務(wù)現(xiàn)存問(wèn)題，學(xué)者們提出以下幾方面對(duì)策建議：包括不斷完善流動(dòng)人口管理與服務(wù)政策法規(guī)，創(chuàng)新流動(dòng)人口管理與服務(wù)體制機(jī)制，拓寬流動(dòng)人口管理與服務(wù)具體內(nèi)容等。

首先，在完善流動(dòng)人口管理與服務(wù)政策法規(guī)方面，要在國(guó)家層面完善教育和社保等公共服務(wù)政策，加快流動(dòng)人口服務(wù)管理立法，不再出臺(tái)與戶籍制度掛鉤的公共政策，逐步取消與戶籍制度掛鉤的各項(xiàng)公共政策，在以人為本、服務(wù)為先、開(kāi)放包容、公平對(duì)待、依法管理、綜合施策的理念下制定非排他性的公共政策（申兵，2011；曾恩泉等，2012；喬曉春，2012；肖飛，2011）。

其次，在創(chuàng)新流動(dòng)人口管理與服務(wù)體制機(jī)制方面，我國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)要因地制宜選擇突破口、將流動(dòng)人口服務(wù)管理創(chuàng)新置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視野之中，逐步推進(jìn)和深化戶籍制度改革，創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)與管理制度，理順城市社會(huì)管理體制， 對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、民主政治、社會(huì)管理改革做系統(tǒng)化“頂層設(shè)計(jì)”，為城市包容性發(fā)展創(chuàng)造條件（鄭杭生，陸益龍，2011；馮曉英，2012）；建立跨部門、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)的服務(wù)管理協(xié)作機(jī)制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)管理責(zé)任化；建立方便流動(dòng)人口自由流動(dòng)的流入地與流出地雙向管理機(jī)制，建立健全流動(dòng)人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)；改進(jìn)管理方法，拓展服務(wù)類型，將以證管人，以房管人，以業(yè)管人，以警管人，以網(wǎng)管人與實(shí)施吸納型服務(wù)，推行獎(jiǎng)勵(lì)性服務(wù)，滿足自治式服務(wù)相結(jié)合，推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化；加大流動(dòng)人口管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)與人員投入（肖飛，2011；周忠偉等，2012；伍先江，2011；曾恩泉等，2012；勾清明，2011）。在流動(dòng)人口管理服務(wù)主體方面，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多元參與，強(qiáng)化流動(dòng)人口服務(wù)管理的合力機(jī)制，正視社會(huì)組織在流動(dòng)人口管理與服務(wù)中的作用，特別是流動(dòng)人口自組織的建設(shè)，為社會(huì)組織的培育發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，為充分發(fā)揮社會(huì)組織功能提供平臺(tái)（伍先江，2011；楊日彭，2012；劉蓮花，2011）。

在流動(dòng)人口社區(qū)管理服務(wù)制度改革方面，地方政府要重構(gòu)社區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理職能，合理設(shè)置社區(qū)管理機(jī)構(gòu)、明確劃分社區(qū)管理責(zé)權(quán)、不斷完善社區(qū)管理法制、健全社區(qū)運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新社區(qū)管理體制、構(gòu)建社區(qū)層面的屬地化管理體系、完善社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、健全社區(qū)服務(wù)多元化投入機(jī)制等，使社區(qū)成為對(duì)流動(dòng)人口提供服務(wù)和管理的主渠道（唐曉陽(yáng)等，2012；張藝，2012；劉蓮花，2011）；應(yīng)該尊重社區(qū)人口居住空間結(jié)構(gòu)的差異性，尊重社區(qū)人口管理服務(wù)內(nèi)容的差異性，將有限的行政資源進(jìn)行合理配置，充分發(fā)揮社區(qū)工作站這類中國(guó)城市社會(huì)最基層治理單位的治理效能（鄒育根等，2010）；引導(dǎo)流動(dòng)人口參與社區(qū)管理，變被動(dòng)管理為主動(dòng)參與，增加社區(qū)認(rèn)同感，通過(guò)多元化參與，消除偏見(jiàn)和歧視，將外在的強(qiáng)制管理變?yōu)閮?nèi)在的自我約束機(jī)制（高春鳳，2011）。

第三，在拓寬流動(dòng)人口管理與服務(wù)具體內(nèi)容方面，總體來(lái)說(shuō)，要從以下幾方面著手：規(guī)范流動(dòng)人口就業(yè)市場(chǎng)、完善流動(dòng)人員培訓(xùn)機(jī)制；多渠道解決流動(dòng)人口子女就學(xué)問(wèn)題，促進(jìn)流動(dòng)人口子女教育公平；探索流入人員就醫(yī)與疾病預(yù)防措施、為其提供與戶籍居民同樣的計(jì)劃生育保健服務(wù)；繼續(xù)推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面工作，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)；完善城鎮(zhèn)住房保障體系，多渠道解決流動(dòng)人口居住問(wèn)題；在流動(dòng)人口管理中依法行政、提高執(zhí)法水平；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善公共衛(wèi)生環(huán)境；豐富流動(dòng)人口的業(yè)余文化生活，創(chuàng)造良好社會(huì)氛圍等（周曉波，2005；楊曉東，2011；伍先江，2011）。

除了對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)內(nèi)容整體進(jìn)行論述以外，很多學(xué)者同樣致力于某項(xiàng)服務(wù)制度更為具體細(xì)致的研究，例如對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生管理與服務(wù)模式機(jī)制新型化，管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)化，管理格局網(wǎng)絡(luò)化，管理手段現(xiàn)代化，服務(wù)內(nèi)容多樣化等問(wèn)題的研究（李鵬，2007；周春華，2011；鄭耀銀，2006；何小鵬等，2007；曹敏等，2012）；對(duì)流動(dòng)人口出租屋管理有效模式，出租屋管理體制改革，出租屋管理隊(duì)伍建設(shè)等問(wèn)題的研究（曾節(jié)，2009；楊曉東，張喜才，2011；嘎日達(dá)，黃匡時(shí)，王雪梅，2009；尹德挺，2007）；從司法領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域出發(fā)對(duì)解決流動(dòng)人口司法困境問(wèn)題的研究（李建州，蔣亞輝，2011）；對(duì)流動(dòng)人口子女教育低成本化，教育資源分配合理化，教育機(jī)會(huì)與教育過(guò)程公正化，貧困助學(xué)與保障機(jī)制多渠道化問(wèn)題的研究（張翼，周小剛，2012； 孫翠香，2010）；對(duì)流動(dòng)人口醫(yī)療保險(xiǎn)可及性、可負(fù)擔(dān)性、適用性、便攜性與醫(yī)療救助異地申請(qǐng)制度化、便利化問(wèn)題的研究（張國(guó)英，吳少龍，2011；盛昕，2012）；對(duì)流動(dòng)人口就業(yè)培訓(xùn)資金來(lái)源多元化、勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)范化、培訓(xùn)方式多樣化等問(wèn)題的研究（陳浩， 楊曉軍，2008）。

除此之外，還有學(xué)者對(duì)特殊流動(dòng)人口管理與服務(wù)問(wèn)題進(jìn)行研究，如對(duì)我國(guó)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)融入狀況的調(diào)查分析，指出制約城市少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)融入的原因主要包括制度障礙、觀念障礙和社會(huì)障礙，即一系列排他性的政策和制度、傳統(tǒng)觀念與新興觀念的摩擦碰撞、宗教文化的自我限制等，只有去除以上障礙，才能促進(jìn)和加快城市少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)融入的進(jìn)程（劉毅，2011；慕健，2011）。

四、流動(dòng)人口管理與服務(wù)研究中存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)學(xué)者對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)問(wèn)題的研究數(shù)量逐年增加，但是仔細(xì)總結(jié)近年來(lái)的研究成果，會(huì)發(fā)現(xiàn)存在以下幾方面問(wèn)題。

首先，學(xué)者的研究重點(diǎn)是對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)存在問(wèn)題及解決對(duì)策方面進(jìn)行定性研究，多遵循“現(xiàn)行政策——存在問(wèn)題——解決方案”這一固定程序，由于各地在流動(dòng)人口管理與服務(wù)政策方面的雷同，導(dǎo)致對(duì)這些問(wèn)題的分析與對(duì)策論述出現(xiàn)重復(fù)，即使出現(xiàn)定量研究，也多為描述性分析，只能對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行說(shuō)明，而不能對(duì)其內(nèi)在原因、政策效果或未來(lái)趨勢(shì)做深層次科學(xué)分析，真正高質(zhì)量集理論分析與定量研究的文章寥寥無(wú)幾。因此，為提高研究成果質(zhì)量，需要拓展研究理論，創(chuàng)新研究方法，將定量與定性相結(jié)合，通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)存在問(wèn)題深層次數(shù)理分析，提出相應(yīng)的解決對(duì)策，并對(duì)其進(jìn)行實(shí)證效果評(píng)估，在注重現(xiàn)實(shí)針對(duì)性研究的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)前瞻性的預(yù)測(cè)研究，如我國(guó)各地區(qū)實(shí)施居住證制度后，某些福利政策與戶籍相脫離，流動(dòng)人口管理與服務(wù)面臨哪些挑戰(zhàn)？流動(dòng)人口的社會(huì)融合有何變化？我國(guó)戶籍改革政策頒布后，中小城市如何完善流動(dòng)人口的管理與服務(wù)體系以達(dá)到流動(dòng)人口與本地居民的帕累托最優(yōu)？

其次，學(xué)者們偏重于對(duì)整體流動(dòng)人群或其主體農(nóng)民工管理與服務(wù)問(wèn)題的研究，而對(duì)其他流動(dòng)人群的研究較少，如學(xué)生群體、外籍人士以及候鳥(niǎo)人群的管理與服務(wù)問(wèn)題，隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和戶籍體制改革的不斷深入，相關(guān)政策的不斷頒布和實(shí)施，相信特殊流動(dòng)人群會(huì)為學(xué)者的研究提供一個(gè)更為廣闊的研究空間。

最后，體現(xiàn)在關(guān)于社會(huì)公平的政策研究方面，學(xué)者們?cè)谘芯砍晒袔缀醵继岬搅艘贫w現(xiàn)社會(huì)公平的公共政策，但何謂體現(xiàn)社會(huì)公平的公共政策，公共服務(wù)的均等化如何實(shí)現(xiàn)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展會(huì)帶來(lái)什么影響，當(dāng)?shù)卣膶?shí)際意愿與資金來(lái)源渠道等，在眾多學(xué)者的研究中都未體現(xiàn)，這也是學(xué)者關(guān)于流動(dòng)人口管理與服務(wù)問(wèn)題中應(yīng)注意的問(wèn)題。

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The Literature Review of the Floating Population's Management

and Service in China

Zhang Rui

（Nankai University， Zhou-Enlai School of Government， Tianjin 300071， China ）

Abstract： In recent years， China's floating population has rapid growing and its internal structure also appears new change. In response to the trend， local governments are all actively exploring new modes of the management and service， which offers numerous opportunities and data for scholars to do research on the management and service of the floating population. This paper summarizes the existing literature reviews about the floating population in terms of administration and service concepts， relevant theories， development stages， typical models， existing problems and countermeasures， and puts forward the problems in research of the floating population's management and service.

Key words：floating population；management and service；household registration reform

（責(zé)任編輯：李 萌）