民族地區農村老齡化與權益保障制度研究——基于“土地換保障”的視角

孫 巋，樸婷姬

(大連民族學院東北少數民族研究院，遼寧大連 116605)

東北朝鮮族農村人口流動已造成農村“老齡化”“空巢化”問題。目前，朝鮮族農村80% ～90%的家庭以出租作為主要經營方式，土地收益的大部分被承包戶所有，農村土地保障功能日益弱化。許多人認為，發展農業合作社組織、專業農場，能夠提高適度規模經營增加農民收入，事實上，缺少了農村養老保障制度“安全網”的保護，農民就不會主動地參與規?；洜I。農村土地流轉，關鍵在于協調好農地的生產要素功能與社會保障二者之間的矛盾。本文以延邊朝鮮族自治州為例，從現代社會的保障方式替代傳統土地保障的視角，認為適時推出“土地換保障”政策，不僅能保障農民權益，還能吸引社會資本進入規模化農業生產領域，推動城鄉一體化進程。

一、農村人口流動與社會保障問題

1992年中韓建交后，朝鮮族利用語言等優勢形成的“出國打工熱”和“走向沿海城市熱”持續至今。大規模人口流動在給經濟增長與發展帶來收益的同時，也帶來朝鮮族農村老齡化、家庭核心化和空巢化等一系列問題。20世紀90年代后期，朝鮮族人口約有1/5左右離開原來的集居地而流向韓國、日本等國家和我國的內陸地區，朝鮮族農村出現了集居地空洞化問題［1］。2005年，朝鮮族農村人口外流比例超過1/2，農村人口基本呈現“老齡化”“空巢化”狀況［2］。2011年，筆者對龍井、和龍、圖們等農村的調查發現，朝鮮族農村實際人口只有戶籍人口的27%，基本上是1戶1人的狀況，吉林、黑龍江等朝鮮族農村的情況大致類似。人口流動加深了朝鮮族村人口老齡化程度，也使社會保障功能不足顯性化。

1.出租土地的短期行為，導致農村土地細碎化格局

至今，朝鮮族農村人口還在外流。龍井市東盛涌鎮龍河村原有700戶900多人，現在只有150戶250多人;開山屯鎮愛民村，有8個自然屯，戶籍人口171戶530人，現有80戶170人;和龍市南坪鎮柳洞村，戶籍人口124戶305人，現有60～70戶130多人;圖們市月晴鎮榆基村，戶籍人口109戶342人，現有70戶110人。農村留守老人的平均年齡大多超過65歲，使得以老年人為經營主體的傳統農業無法承受經濟社會發展之重，出租土地成為農村主要的經營方式。外來承包戶以每畝地150元～200元的價格承包當地農戶的土地，最多包20～30坰地，最少包13坰地。出租土地多以短期合同為主，如，延邊地區農村土地流轉期限為一年的農戶占34.9%。雖然出租土地避免了土地撂荒現象，但分散出租土地，造成土地難以管理，不能有效地實施適度規模化經營。

2.大部分土地收益為承包戶所有，土地保障功能弱化

農村土地除了充當生產資料以外，還作為農民的一種傳統保障方式。而如今，勞務經濟成為朝鮮族村的主導產業，外出人員把土地委托給老年人照看。老年人出租土地，使得大部分土地收益被承包方獲得:一是外來承包戶作為承包方，只圖賺錢走人，不參加集體生活，也不給村集體交提成，老年人除了得到微薄的地租收入外，得不到其他收益;二是農業大戶聯合幾家農戶辦合作社，實際上仍是一種土地出租關系，農民并沒有機會參與二次分配。出租土地已經造成土地保障功能嚴重弱化，那么，為什么農戶不肯放棄土地使用權，甚至一些流轉出去的土地還要打官司要回來?原因在于土地流轉與社會保障之間沒有關聯性，農民擔心轉讓土地使用權會失去生活的依托，所以，農戶寧可自己出租土地也不愿意轉讓土地使用權，農村土地成為“雞肋”，種地種不了，扔也扔不了。

3.老年人靠微薄地租收入，邊境村屯出現“久扶而不脫貧”現象

2009年，延邊貧困人口有19.7萬人，主要分布在龍井、和龍、安圖、汪清、圖們等民族地區和邊疆地區。國家為邊疆地區投入大量資金，解決了茅草房改造、飲水和交通等基礎設施問題，但農民抗風險能力仍十分薄弱。老年人有三種收入來源:地租費(約3 000元)、種糧直補(1 500元)和子女寄的生活費。家庭養老是朝鮮族傳統的養老方式，雖然子女匯款在一定程度上改善了家庭經濟狀況，但老年人大多患有腦血栓、糖尿病、高血壓等疾病，少量資金返流不足以解決生活保障問題。鰥寡孤獨、無依無靠的低保戶占農村總人口的40%，還在貧困線上徘徊。大規模人口流動增加了農民對社會保障的需求，朝鮮族農村亟須在“土地”與“保障”之間建立轉換制度，形成以土地流轉促進養老保障、養老保障促進土地流轉的互動機制。

二、“土地換保障”條件基本成熟

1.社會結構的內在驅動力

“要動地，先動人”，這是農村土地制度改革的前提條件。經過20年的人口流動，朝鮮族流向國外和我國內陸區域的人數已達百萬之多，大多數農民進城買房、投資教育、從事商業服務業，使朝鮮族城鄉人口結構發生了質的變化。(1)朝鮮族城市化水平位居高于全國、吉林省平均水平，一部分農村人口已作為城市和非農業產業的一個存量而固定下來，如在北京、上海、廣州、青島、煙臺、大連等城市已形成新的有一定規模朝鮮族社區;(2)農民對土地的依賴程度不斷降低。朝鮮族從事第二、三產業人口占70%以上，實際務農人口僅有20%。朝鮮族十分重視教育，農村子女在城鎮上學就業，不再返鄉務農;(3)對土地的認知狀況、對城市的認同和對社會保障的需求狀況都發生了變化。朝鮮族的城市化不是“消極被動”的，而是“積極主動”的愿望。由于種田效益不高，農民選擇了出國勞務或進城經商，多數人認同城市生活方式，其中一部分人不認同城市生活也是因為城市生活成本高、不能享受城市社會保障及照顧農村父母。

同時，農村人口外流，必然產生了城鄉之間、地區之間社會資源的單向流動的“馬太效應”，即資本和勞動力從農村流入城市是“極化效應”，從城市流往農村是“涓流效應”。延邊農村人才、勞動力、資本等持續、單向地向城市流動，導致朝鮮族農村集居地萎縮和區域發展不平衡［3］，使得本來已經十分缺乏的農村社會保障資源進一步流失，加大了養老、醫療等保障的壓力。農村人口老齡化對農地制度改革提出更高要求，一方面通過農地制度改革，吸引城市工商資本下鄉，推動高效的現代農業快速發展;另一方面建立和完善社會保障體系，消除農民的后顧之憂，促進農村土地流轉。而土地資源優化配置和社會保障制度的銜接點就在于“土地換保障”，從這個根本問題入手，其他一系列問題才能迎刃而解。

2.土地資本再配置的外部條件

延邊地區農村唯一能吸引資本的就是土地。每個朝鮮族農村都有充足的土地，但是，土地要給農民帶來資產性收益，需要一套“土地”與“社會保障”的轉換制度。制度缺失是目前土地流轉中存在的最主要也是最迫切需要解決的問題。單純從提高土地經營效率的角度，鼓勵種田能手、外來承包戶、龍頭企業承包農民土地，效果并不明顯。例如，近幾年，延邊州積極發展專業農場，促進土地流轉，超過30公頃的規?；洜I者發展到300多個，各類專業農場發展到50多個，但是就整體而言，仍處于分散的小規模經營土地的局面［4］。

土地資產化，必須借助于產權交易制度在產權層面進行流轉。2011年5月，國土資源部、財政部、農業部聯合發布的《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，要求2012年底，全國范圍內農村集體土地確權登記發證全覆蓋。農地確權，為土地流轉增加了一個條件，只要農民有其他出路且不愿意從事農業經營，就可以轉讓土地產權。東部經濟發達地區已經探索了不同類型的“土地換保障”。如江蘇省為征地人口建立社會保險的“城鄉雙置換”模式、成都市農村集體經濟組織采用的“土地入股”模式、廣東鼓勵各類工商企業投資農業的“土地信托”模式等?！巴恋負Q保障”也必將成為延邊統籌城鄉經濟社會發展中無法回避的問題。

三、農地流轉與農村社保機制創新

“土地換保障”有多種類型(如征地補償型、土地流轉型、權益放棄型和耕地保護型)，其中土地流轉型是通過土地出租、入股、轉讓和抵押等方式將承包地或宅基地等流轉起來，利用土地流轉收益參加社會保險，進而實現權益的交換和增值，如“土地承包經營權換社?！焙汀巴恋亟洜I權流轉換社保”?！巴恋負Q保障”涉及農村人口社會保障等權益的保護和實現土地資源的有效利用和優化配置兩大戰略問題。

1.建立農村社保機制

提高農村土地流轉率，關鍵在于維護好農民權益，其核心是社會保障制度。一般說來，社會保障體系包括三個目標層次。(1)最低目標層次——社會救助。政府向公民提供基本保障，打造基本的“安全網”，如新型農村社會養老保險制度、城鄉最低生活保障、農村五保供養、特困生活救助和醫療救助制度等;(2)核心目標層次——收入安全，這是為保障人們最基本生活收入所做的制度安排。(3)最高目標層次——促進社會平等和個人潛能發展。即土地作為農民的資產，在不損害農民利益、不改變土地用途的情況下，可以進行社會保障轉移續接的權利或利用土地收益來置換社會保障的權利(如以土地流轉收益來繳納社會保障等)［5］。

當前，政府正在建立農村最低社保制度，例如，延邊州八縣市一并納入全國“新農?！痹圏c，17.3萬名60周歲以上城鄉居民，年直接受益額1.14億元，但是，從長遠看，延邊州邊境鄉鎮60歲以上人口占總人口的16.58%，遠超過10%的國際老齡化標準，其中龍井市白金鄉人口老齡化已經達到20.51%［6］，如果不能按照市場經濟規律構建完善的現代社會保障方式，那么，到2020年建立覆蓋城鄉的社會保障體系任務將十分艱巨。因此，破解農村空心化、村莊空廢化、主體老弱化難題，需要盡早盡快地進行農村經營制度創新，一方面構建以中心村建設、社區化管理為目標的居民點，另一方面推行集體經營性土地的股份化和債券化，讓老年人以股民身份參與規?；洜I、農業現代化產業，將土地紅利納入社會保障制度之內，進而實現從“土地保障”到“社會保障”、從“家庭分散經營”到“適度規模化經營”的社會轉型。

2.有效配置土地

農業為什么困難?難就難在孤立、分散的經營方式，長期缺乏科技創新、資本投入和產業提升。朝鮮族農村主要靠出國務工，農村土地流轉方式單一。延邊8個縣市的土地流轉面積占耕地總面積的 15.9%，農戶參與土地流轉僅占18.7%。2011年3月，延邊地區參與合作組織的農民有38 536戶，僅占總農戶數的17%［7］(84)，其中，土地轉包和出租占土地面積的80%，入股僅占2.1%［8］。這與浙江省以及成都、重慶的土地流轉制度存在較大差距，主要表現在股田制、反租倒包、兩田制、土地銀行等土地流轉方式上。

表1 延邊州農村土地流轉方式及其所占比例

一般而言，在人地關系高度緊張的農村，應發展專業合作社，確保農民土地承包經營權，而在地多人少、老齡化程度高的農村，則應采取社區經濟組織類型。目前，由于中介組織缺乏、市場化程度低，延邊州的農地流轉主要發生在本地農戶和外來農民之間，土地出租造成相對無組織的小生產者經營格局，阻礙農業組織化經營，所以，十分有必要支持工商資本進行適度規模經營。具體步驟:一是以工商業企業標準化的社會化服務、科學管理、農業科技等要素來替代作為小生產者的外來農民，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系;第二，制定農業生產的長期規劃，給予農民明確的土地收益預期，形成企業與農戶之間的利益聯結機制，避免外來承包戶、農業大戶的短期投資行為;第三，壯大集體經濟，以社區經濟組織替換農村內生型管理形式(親緣關系)，完善農民土地使用權、收益權和處置權，將農民納入到社會保障體系范疇，使農民“學有所教、老有所養、病有所醫、定有所居”。

四、“土地換保障”:農地制度改革的政策嘗試

隨著人口流動和老齡化程度的不斷加深，朝鮮族農村愿意轉讓土地承包經營權獲得社會保障的農民是主流的，而返鄉種地的農民是少量和非主流的。近年來，國家一系列重大戰略的實施(如西部大開發、興邊富民、長吉圖開發開放先導區)使延邊朝鮮族自治州農村的基礎設施、城鄉交通、城市規模、公共事業等方面超過了絕大多數邊疆地區，為城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置創造了條件。筆者認為，滿足農村老年人和人口流動日益增長的社會保障需求，不能僅靠政府提供公共服務，還要按照市場經濟規律實施“土地換保障”，給農村社會保障提供持續、穩定的建設資金?！巴恋負Q保障”可以從下面幾個層面進行設計。

1.以社區型合作為主要載體，輔之以少量的專業合作社

社區合作應該作為老齡化農村的首選方式。社區型合作既可以社區產業的發展為合作的基礎，也可以涉及社區公共事務和社區服務事業。延邊州選派知名企業家擔任貧困村名譽村長就是一個很好的嘗試。筆者在圖們市石峴鎮永昌村了解到:(1)土地入股。企業與村民簽訂合同，承諾“3年內讓承包的兩個村農民收入翻一番，達到發達地區農村人均收入水平”。(2)規范生產標準。建起了標準化蔬菜基地和黃牛養殖基地，打造“圖們市永昌農場”有機綠色農產品品牌。(3)提高投資和盈利水平。企業投入上千萬元，把農業特色產業作為一項事業，為農業現代化打下牢固的基礎。(4)與農民分享收益。老年人不僅在農場干細活掙工資，年底還按照股份參加二次分配。全村70%耕地(262公頃)加入農場，農業現代化順利啟動。另一種類型是反租倒包，如延邊市小營鎮吉興圓蔥經濟專業合作社、和龍東城鎮淳哲有機大米專業農場，都是鄉村集體組織土地流轉的實踐創新。

2.以基層政府為主導，推進農村社會保障制度的建立和完善

土地流轉制度相關研究表明，“土地換保障”的積極性和合理性占主導，也存在保障方式單一、保障水平偏低、利益分配不合理等缺陷。政府作為代表社會公共利益，在“土地換保障”中的作用越來越突出。溫鐵軍指出，“發展農民合作組織的核心問題不是農民合作意識、合作文化乃至合作能力的問題，也不是一般性的法律和制度供給不足的問題，更不是缺少財政支持的問題。真正的核心問題是如何破除涉農部門和下鄉資本對小農的優勢地位問題”［9］。如果政府部門為了自身利益，或為了追求政績，片面強調土地規模經營，就失去對資本的管理和監督作用。政府始終是社會保障制度建設的主體:一是按照市場經濟規律，規范農戶和承包土地企業和村集體的責、權、利關系，明確土地流轉價格、土地的投入和收益預期、土地收益的分配方式和社保資金的分擔方式，解決社保制度建設的增量資金問題;二是加大社會保障支持力度、降低農民繳費比例和定期調整養老金待遇，形成政府、家庭、企業(村集體)三方共同分擔的多層次保障體系。三是完善集體經濟的組織治理結構，按照依法、自愿、有償原則流轉土地承包經營權，維護農村老年人、非農產業人口、進入城鎮落戶人口的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，讓農民放心地交出土地使用權，才能實施“土地承包經營權換社?！被蛘摺巴恋亟洜I權流轉換社保”。

3.以居家養老與社區養老服務相結合模式，提升老年人的自豪感和幸福感

朝鮮族生活方式、文化倫理決定了其還有通過社區福利和社會保障水平降低風險以及社區交往獲得生活意義的需要。朝鮮族重視鄰里人情往來和村落集體利益，熱心參與公益事業，朝鮮族民間音樂、舞蹈、體育、服飾以及民族習俗和風情等傳統文化都以村落為載體。朝鮮族農村應強化“居家養老與社區養老服務相結合”的新模式，興辦公共設施和公益事業，改造拋棄的宅基地，建設社區養老服務中心、健身室、醫療室、文化活動室，由老年協會組織民族特色文化活動，最大限度地滿足老年人在衛生保健、生活照料、文化娛樂、精神慰藉等方面的特殊需要，提升老年人的自豪感和歸屬感。例如，沈陽近郊滿融村以入股方式將農戶的5千畝土地納入村集體統一管理，建立工業園區，給農民辦理社會保障和合作醫療，提前實現了城鎮化，擁有文化廣場、衛生所、農貿市場、健身中心、老年人活動中心等，形成設施完善的社區養老服務體系［10］。

［1］金強一.朝鮮族社會人口流動和集居地空洞化問題的對策研究［J］.東疆學刊，2004(3):81.

［2］孫巋.人類學視野下的朝鮮族消費文化變遷［M］.沈陽:遼寧民族出版社，2008:102.

［3］樸光星.區域發展不平衡與邊疆少數民族地區的發展—以吉林省延邊朝鮮族自治州為例［J］.云南民族大學學報，2011(4):12－18.

［4］池明學.完善農業產業化經營加快轉變農業發展方式——以延邊地區為例［J］.延邊大學學報，2011(1):129.

［5］鄭雄飛.破解“土地換保障”的困境——基于“資源”視角的社會倫理學分析［J］.社會學研究，2010(6):1－24.

［6］樸美蘭.全球化時代延邊朝鮮族人口負增長的實質及其特點［J］.東疆學刊，2012(1):85.

［7］盧春華.發展農業合作組織 加快轉變農業發展方式——以延邊地區為例［J］.延邊大學學報，2012(1):84.

［8］俞昌根.2012年延邊經濟社會形勢分析與預測［M］.延吉:延邊人民出版社，2011:319－320.

［9］仝志輝，溫鐵軍.資本和部門下鄉與小農戶經濟的組織化道路——兼對專業合作社提出質疑［J］.開放時代，2009(4):23.

［10］孫巋.外向型經濟與沈陽近郊朝鮮族農村社會變遷［J］.黑龍江民族叢刊，2010(6):47 －48.

(責任編輯 王莉)