民族牧區撤鄉并鎮對當地畜牧業的影響探究——以內蒙古自治區興安盟烏蘭毛都蘇木為例

白 鷺，林雨欣，石少敏，黃荒原，曾楗楠

(中央民族大學經濟學院，北京 100081)

為了推進城市化發展，中國從2000年開始大規模的撤鄉并鎮。截至2009年底，全國共有鄉鎮級行政區劃34 170個，比上年同期減少131個。其中，鄉14848個，比上年同期減少219個;鎮19322個，比上年同期增加8個;街道辦事處6686個，比上年同期增加162個。為響應這一政策要求，民族自治區在各自治地方進行了相應的改革，內蒙古興安盟烏蘭毛都蘇木也進行了相應撤并。本文通過實地調研撤鄉并鎮在烏蘭毛都蘇木的實行情況，以了解這一改革措施在民族自治地方的實施效果，重點探究對當地畜牧業發展的影響;并通過分析當地撤鄉并鎮停止實施的深層次原因，討論撤鄉并鎮政策的適用性，以及在實行的同時該如何配套一些輔助政策，針對此提出相應建議［1－3］。

一、烏蘭毛都蘇木撤鄉并鎮歷程

1958年烏蘭毛都蘇木與阿力得爾努圖克、海力森三分合一，成立烏蘭毛都人民公社。1961年8月阿力得爾被劃出，1962年樹木溝被劃出。1984年設立烏蘭毛都努圖克，轄四個蘇木鄉，即烏蘭毛都蘇木，烏布林蘇木，桃合木蘇木，滿族屯滿族鄉。1998年撤銷努圖克，保留了原來四個蘇木建制，其中烏布林蘇木為烏蘭毛都蘇木的前身。2006年在科右前旗機構改革中，烏布林蘇木與桃合木蘇木合并，成立了現在的烏蘭毛都蘇木。2011年，該地區停止實行撤鄉并鎮，烏蘭毛都蘇木和桃合木蘇木分離，恢復原有建制。

二、烏蘭毛都蘇木撤鄉并鎮對當地畜牧業影響的實證分析

1.撤鄉并鎮前后各項經濟指標的對比

烏蘭毛都蘇木從2007年開始實施撤鄉并鎮，至2009年停止。

(1)撤鄉并鎮前后的財政收入對比。在撤鄉并鎮實施之前的2006年，該地區的財政收入達到了100萬元，而在政策實施期間分別為120萬元和80萬元;撤鄉并鎮停止實施后，財政收入分別提高至2009年的120萬元和2010年的150萬元。通過分析財政收入的增長率變化顯得直觀。

由圖1可以看出，2007年(實施撤鄉并鎮政策的第一年)較上一年的財政收入增加了20%;2008年(實施撤鄉并鎮政策的最后一年)的財政收入較2007年降低了33%。而在停止實施撤鄉并鎮政策以后的2009年的財政收入則較2008年大幅上揚，增長了50%，2010年的財政收入也增長明顯，達到了25%。顯然，實施撤鄉并鎮政策后，財政收入增長緩慢，甚至在2008年發生了負增長的現象，達到了－33%;在停止實施撤鄉并鎮政策后，財政收入有所增加，增長率也很高，分別達到了50%和25%，都高于實施撤鄉并鎮政策時的增長率。從以上分析可以看出，該政策的實施確實對財政收入帶來了負面的影響。

圖1 2007～2010年財政收入增長率

(2)撤鄉并鎮前后牧民的收入變化。由于畜牧業是烏蘭毛都蘇木的支柱性產業，畜牧業收入的變化直接反映了當地主要財政收入的變化，因此研究撤鄉并鎮對牧民從事畜牧業的收入的影響至關重要。在撤鄉并鎮政策實施的前一年(2006年)牧民的收入為5 200元，政策實施的第一年(2007年)牧民的收入為6 200元，實施政策的第二年(2008年)牧民的收入為6 800元。撤鄉并鎮停止實施后兩年，牧民的收入分別上升至8300元和12000元。下面看看牧民收入的增長率變化。

由圖2可以看出，2007年(實施撤鄉并鎮政策的第一年)較上一年牧民收入增加了19.23%;2008年(實施撤鄉并鎮政策的最后一年)的財政收入較2007年增加了9.68%。而在停止實施撤鄉并鎮政策以后的2009年的牧民收入較2008年增長了22.6%，2010年的牧民收入也增長明顯，達到了44.58%。顯然，在實施撤鄉并鎮政策后，牧民收入增長緩慢，在2008年的增長率降低至9.68%。在停止實施撤鄉并鎮政策后，增長率逐年提高，分別達到了22.06%和44.58%，都高于實施撤鄉并鎮政策時的增長率。

圖2 2007～2010年牧民收入增長率

2.問卷調查分析

此調查問卷是在內蒙古興安盟科右前旗烏蘭毛都蘇木牧區逐戶走訪的基礎上完成，共走訪30戶牧民，發放調查問卷30份，回收30份，回收率為100%;其中有效的調查問卷為30份，有效率為100%。

(1)調查群體收入主要來源。被調查者收入的主要來源是畜牧業，占了調查人數的90%(27戶);從事其余行業的加起來占了10%，其中，從事運輸的有1戶，種地的有2戶，只占調查者總數的很小一部分。值得一提的是，收入來源不是畜牧業的調查者有2戶是漢族，也就是說，受訪者中有96%的蒙古族主要收入來源是畜牧業，只有1戶蒙古族居民收入主要來源不是畜牧業，這印證了畜牧業是烏蘭毛都蘇木的支柱性產業。

(2)牧民關注撤鄉并鎮程度分析。①牧民對撤鄉并鎮的了解程度。從統計數據中看出，了解撤鄉并鎮政策的牧民只有3%(1戶)，而部分了解和不了解此項政策的牧民占到了絕大多數的97%;其中，不了解撤鄉并鎮政策存在的牧民高達40%(12戶)，其余牧民只是了解了撤鄉并鎮政策的一部分。從以上結果分析，政府在撤鄉并鎮政策實施之前和實施期間并沒有做好充分的宣傳工作，導致大部分牧民對于該政策不了解，在一定程度上也說明撤鄉并鎮政策并未深入影響牧民的生活，或者沒有給牧民的生活帶來實質性的改變。②實施政策是否征求了民眾意見。調查統計發現，只有30%(9戶)的牧民的意見在實施政策之前得到了反饋。說明該政策在烏蘭毛都蘇木這個地區的實施是缺乏充分的考慮的。

圖3 實施政策是否征求了民眾意見

(3)撤鄉并鎮對牧民生產生活影響。①撤鄉并鎮對放牧是否有幫助。調查統計發現，高達60%(18戶)的牧民覺得撤鄉并鎮對放牧沒有幫助。雖然撤鄉并鎮政策的實施會使牧民原本的放牧場地發生相應的變化，但是這些現象只是存在于處于草場邊界的牧場，而處于草場中心牧場的牧民，其放牧場地大小是不受影響的。②撤鄉并鎮對集市買賣是否有幫助。從圖4的數據可以發現，有3%(1戶)的牧民覺得撤鄉并鎮對集市買賣是幫助很大或者有負面影響的;有51%(15戶)的牧民覺得撤鄉并鎮對集市買賣沒有幫助，剩下的43%(13戶)牧民覺得撤鄉并鎮對集市買賣有一定幫助。

圖4 撤鄉并鎮對集市買賣是否有幫助

牧民農牧產品的銷售途徑分為就近銷售和長途運輸銷售兩大類。撤鄉并鎮后原本在鄉級單位進行牲口及其副產品銷售的牧民將前往集中度更高的集市進行買賣，因此對其產品的銷售形成一定的幫助，尤其對于撤鄉并鎮后到集市的距離縮短的牧民而言，節省了運輸的成本，故對集市買賣有較大幫助。相反，對于撤鄉并鎮后到集市的距離增長的牧民而言，原本靠近他們的集市遷移至更遠的地方，增加了他們的運輸成本，故對集市買賣有負面影響。③撤鄉并鎮后牧民和政府溝通是否方便。從圖5中的統計數據可以看出，沒有牧民覺得撤鄉并鎮后和政府溝通變得方便了;反而有57%(17戶)的牧民覺得撤鄉并鎮后和政府的溝通變得不方便了，需要重新構建政府與牧民的相互聯系的系統。分析其背后原因，源于牧民原本處于分居狀態與鄉一級政府進行聯系，而撤鄉并鎮后，鎮級單位需要面對以往幾個鄉級行政單位所管轄的牧民群眾，而行政資源并沒有相應的擴大和提升，造成了牧民得到政府的回應需要等待較長的時間，對牧民的生產和生活都帶來了一定的影響。

圖5 撤鄉并鎮后牧民和政府溝通是否方便

3.小結

以上各項經濟指標的對比分析顯示:對地方政府而言，撤鄉并鎮政策實行期間的財政收入增長率要低于政策停止實行期間，直觀上政策實行對于當地財政收入產生了負面影響;對牧民而言，撤鄉并鎮政策實行期間牧民收入增長緩慢，在政策停止實行后牧民收入增長率反而逐年提高，即政策實行對牧民收入也產生了負面影響。

對于問卷調查分析的結果顯示:牧民對于撤鄉并鎮政策的參與程度較低，一方面，牧民缺乏對于撤鄉并鎮政策的了解，另一方面，政府在政策實行期間也未廣泛征詢牧民意見;撤鄉并鎮的實行也對牧民生產生活形成了一定的不便，尤其是在集市買賣以及與政府溝通方面，對牧民生產生活造成了障礙。

三、撤鄉并鎮停止實施的原因分析

1.畜牧業投入階段的借貸融資弱化

隨著撤鄉并鎮的開展，一些在原來鄉鎮的中國農業銀行、郵政儲蓄和農村信用合作社的網點開始撤離，集中到新組建的鄉鎮，這使得邊遠農牧區金融服務變得弱化。其結果一方面使得金融機構服務范圍擴大，隨著合并后金融機構總體服務人員減少，金融機構單個服務人員工作量加大;另一方面，網點減少，使農民獲得金融服務的成本增大。主要體現在兩方面:

(1)對于牧區金融機構而言，撤鄉并鎮加大了其貸款風險。農牧區農村信用社由于諸多原因，在過去形成了較多的蘇木鄉鎮政府、村組、農牧區經濟組織以及蘇木鎮工作人員貸款。在撤鄉并鎮政策實施后，政府組織、地區經濟組織及地區工作人員數量減少，隨著貸款的機構在政策實施后的合并或解散，在還貸方面形成轉接問題。還貸方和收取貸款的金融機構有可能都發生了變化，若不能有條不紊地進行貸款工作的移交，就極有可能出現貸款無法收回的現象;對于解散的組織而言，則面臨著更加嚴峻的挑戰，由于沒有繼續的還貸實體，很可能形成不良貸款。

現實上，金融服務網點和金融機構服務人員的減少，導致金融機構對于牧區金融服務無法再像政策實施前一樣細致。金融機構對于申請貸款的農牧民狀況的了解未必能同以往相比，服務范圍過大可能造成放貸失誤，導致金融機構無法對農牧民還貸能力，及申請貸款的實際用途進行全面評估，增加了金融機構的放貸風險［4－5］。

(2)公共服務機構的撤并使得邊遠農牧區有效金融服務弱化。金融機構在撤鄉并鎮后數量減少，基層服務半徑過大，鄉鎮工作落實較難，牧民群眾申請貸款的難度加大，特別是一些偏遠鄉鎮撤并后，牧民要去新的鄉鎮路程更遠，申請貸款成本增大。同時也難以保證金融機構所出臺的金融政策、金融信息，及時為農牧民所知。其次，農村信用社的機構設置受到影響，致使農村金融服務水平進一步降低，邊遠農牧區得到有效金融服務的困難增大，在辦理貸款購買飼料牧草受到影響。

2.畜牧業養殖階段的經營管理問題

雖然在撤鄉并鎮后，當地的人才資源經過整合，原來屬于幾個鄉的牧業技術人員、管理人員現在服務于一個鎮，但也顯露一些問題。

(1)合并后管理、科技人員減少，無法保證對當地畜牧業出現的問題及時、有針對性地進行解決。一方面，管理、科技人員減少增大管理、科技人員的工作量，特別是當偏遠的鄉鎮畜牧業出現問題時，管理、科技人員往往不能及時趕到實地調研，并提出相應的解決方案。另一方面，實地調研率的減少，使得管理、科技人員對鄉鎮畜牧業了解程度下降，無法有針對性地提出意見和建議，也無法對當地畜牧業情況進行合理規劃。

(2)隨著管理、科技人員的減少，增加了農牧民咨詢畜牧業問題的成本。在撤鄉并鎮之前，農牧民通常可以針對自家畜牧業出現的狀況到附近的科技管理服務中心點進行咨詢。但撤鄉并鎮后，科技管理服務站點的減少，使農牧民咨詢所耗費的時間和精力增加。

(3)基礎設施的建設覆蓋率減小。在撤鄉并鎮實施前，存在一定的基礎設施重復建設，形成了政府的財政負擔。但在政策實施之后，也有一些地區的對于基礎設施的需求得不到滿足，造成了畜牧業發展的障礙。

3.畜牧業銷售階段的市場體系問題

撤鄉并鎮后，理論上小市場合并形成大市場，并由一個管理機構統一規劃管理，有助于形成完整的市場鏈，甚至在更大的范圍內形成產業鏈，從養殖到銷售都按照已形成的模式進行，客觀上減輕了牧民尋找市場的負擔，可以提高當地的經濟產值，形成撤鄉并鎮的積極作用。但是在撤鄉并鎮實施階段，政府機構、金融服務機構等組織的減少所帶來的不良影響卻很難找到合適的解決方案，即使在撤鄉并鎮政策取消之后，仍可以通過鄉鎮間建立聯合市場繼續保持撤鄉并鎮所形成的優勢［6－7］。

四、建 議

從以上分析可以看出，根據經濟和社會發展的需要，撤鄉并鎮的確有利于優化資源配置，促進鄉鎮經濟和社會事業的發展，也進一步減輕了牧民負擔，推進了城市化進程，促進了牧區經濟的發展。但是在撤鄉并鎮的過程中也存在很大問題，對此提出如下建議:

1.對撤鄉并鎮進行制度安排

在撤鄉并鎮中，應樹立績效管理的理念，要建立科學的績效指標體系和評價方法，堅持以職能轉變等的內涵性改革為主和外延性改革為輔的政府機構改革，對撤鄉并鎮工作做出制度安排，對經濟發展水平程度、目標要求、工作程序以及相隔時間做出明確的規定，避免撤鄉并鎮工作的隨意性和盲目性，使撤鄉并鎮工作有章可循、有法可依。

2.設立臨時辦事機構協調過渡

有些偏遠鄉政府距鎮中心遠，管理的廣度和深度受限，合并后如果對原有的公共設施疏于維護和管理，極易造成原有設施的廢棄和破壞。這些不利因素會影響該地經濟的發展，而且還會影響當地群眾的正常生活，不利于當地的社會穩定。為了克服以上弊端，應建立一些臨時辦事機構協調并鎮的過渡。辦事機構還應設在之前的鄉政府所在地，對原有的基礎設施進行建設和維護，以解決牧民辦事難的問題。

3.保持牧區金融服務能力

針對蘇木鄉鎮撤并中存在的金融服務弱化問題，建議在機構改革后續工作運轉中，地方政府及金融部門應注意強化提高農牧區金融服務能力。農村信用社在考慮經營成本和效益的同時，在資源整合、撤并網點的同時，應兼顧農牧區金融服務因素，結合本地實際制訂機構增減的總體規劃。監管部門在農牧區金融機構的變更審批上，也應考慮農牧區金融服務的實際需要，培育競爭性的農牧區金融市場，完善農牧區金融服務體系，促使農牧區金融服務水平的提升。

4.加大對畜牧業綜合服務站財政扶持

撤鄉并鎮后，綜合服務站的合并減少不利于邊遠牧區的養殖放牧，因此，政府應加大對綜合服務站的財政扶持，提高技術人員的待遇，并建立獎勵機制，鼓勵和支持服務站技術人員深入邊遠牧區進行技術服務。同時，調整新鎮服務站人員的知識結構，提高技術人員的綜合素質。

5.加強撤鄉并鎮政策實施的監測措施

區劃調整涉及多方面的問題，撤鄉并鎮與居民生活息息相關，因此應該設立相應的監測機構，對其效果作系統、全面的長期評估，總結教訓、推廣經驗。可以考慮通過一些指標，如恩格爾系數，人均收入等，用變異系數法或專家打分法確定各指標的權重系數，線性加權，計算出績效綜合值，明確撤鄉并鎮政策實施的績效，并作為之后政策變動的參考。

撤鄉并鎮作為鄉鎮機構改革工作的一部分，其初衷在于精簡機構，節約人力財力，提高辦事效

率，改革的關鍵在于鄉鎮機構功能的重建，這才是鄉鎮機構改革的總目標。只進行機構形式的改革而未實現其政府職能的轉換，鄉鎮機構改革就很難有實質性進展，最終只會落入“循環改革”的怪圈。鄉鎮改革不僅要看機構精簡得如何，，更要看鄉鎮的執政能力是否得到加強，在做“減法”的同時，還有很多“加法”亟待去做。

［1］郭淑芬.關注撤鄉并鎮后可能存在的五大問題——撤鄉并鎮現象調查［J］.生產力研究，2007(5):81.

［2］長子中.撤鄉并鎮后部分偏遠農村面臨的社會問題——基于山西、內蒙古的調研［J］.北方經濟，2007(19):33.

［3］嚴明清，王立京.鄉鎮體制改革初探［J］.湖北社會科學，2004(5):119.

［4］劉建平.撤鄉并鎮在城鎮化進程中的作用——以重慶市奉節縣為例［J］.新財經:理論版，2010(4):151.

［5］張新光.論中國鄉鎮改革25年［J］.中國行政管理，2005(10):16.

［6］田官平，張勇.民族山區撤鄉并鎮的理性思考——以麻陽苗族自治縣呂家坪鄉、黃桑鄉撤鄉并鎮為例［J］.中國集體經濟，2009(4):199.

［7］鄒超凡.妥善處理鄉鎮撤并后的遺留問題［J］.領導科學，2006(11):48

(責任編輯 董邦國)