讓慈善在法治中暢行

文/王柯

以中國(guó)紅十字會(huì)為代表的慈善組織，仍然沒(méi)有徹底擺脫陰影，并且因?yàn)橘|(zhì)疑所引發(fā)的不信任依然有著巨大的殺傷力，愛(ài)心捐款數(shù)量下降，慈善體制的公信力，跌到了冰點(diǎn)。

（圖/東方IC）

慈善事業(yè)是社會(huì)保障的最后一道防線，是繼市場(chǎng)分配、政府稅收分配之后的第三次分配，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要手段。在人們心中，慈善是那么的美好。然而，自“郭美美事件”發(fā)生后，我國(guó)的慈善組織在人們心中不那么美了。到現(xiàn)在為止，以中國(guó)紅十字會(huì)為代表的慈善組織，仍然沒(méi)有徹底擺脫陰影，并且因?yàn)橘|(zhì)疑所引發(fā)的不信任依然有著巨大的殺傷力，愛(ài)心捐款數(shù)量下降，慈善體制的公信力，跌到了冰點(diǎn)。其實(shí)，我們都知道，這只不過(guò)是公眾借由此事表達(dá)心中不滿，對(duì)公益透明化和去行政化的強(qiáng)烈訴求而已。

呼喚慈善法治時(shí)代

凡事都得有一個(gè)規(guī)矩，無(wú)規(guī)矩不成方圓。慈善更是如此，需要良好的制度和體制保障其有序運(yùn)行，健康發(fā)展。就制度而言，目前中國(guó)整個(gè)慈善體制體現(xiàn)著強(qiáng)烈的官辦色彩，從上到下，處處顯現(xiàn)著行政化。一方面，借由著這種官方色彩，一旦遇到災(zāi)害，需要大量的資源，政府有時(shí)會(huì)硬性規(guī)定或者暗示捐贈(zèng)者把錢捐給這些機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)統(tǒng)一支配，便于政府的掌握和控制。但是，慈善的一個(gè)重要原則是，捐贈(zèng)人的意志應(yīng)該是最高的，慈善機(jī)構(gòu)之間也必須有競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)更透明誰(shuí)更專業(yè)就應(yīng)該獲得更多的捐款，通過(guò)這種競(jìng)爭(zhēng)，淘汰優(yōu)化慈善機(jī)構(gòu)，有助于促進(jìn)公益透明的健康發(fā)展。另一方面，依靠行政力量獲得捐款，慈善都被幾家官方的組織壟斷了，那么，這些機(jī)構(gòu)就必然失去了透明的外部動(dòng)力，也必然會(huì)因?yàn)闆](méi)有競(jìng)爭(zhēng)而陷入自我慵懶的境地，甚至可能出現(xiàn)腐敗奢華的現(xiàn)象。

從這個(gè)意義上說(shuō)，慈善事業(yè)的官方化、行政化、壟斷化、不透明化，讓一些慈善活動(dòng)和慈善組織喪失了慈善發(fā)展的關(guān)鍵因素——公信力。公信力的喪失必然降低捐贈(zèng)者自愿捐贈(zèng)和積極參加慈善活動(dòng)的積極性。

法制不彰，則生亂相。公信力喪失，根本原因在于法治上的落后。慈善事業(yè)是一項(xiàng)獻(xiàn)愛(ài)心、暖民心、惠民生的崇高事業(yè)。當(dāng)前，慈善事業(yè)發(fā)展也面臨許多障礙，其中最突出的就是慈善法治化的滯后。因此迫切需要?jiǎng)?chuàng)新法治思維，以法治手段推動(dòng)慈善工作，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。當(dāng)下而言，我國(guó)的慈善管理體制并沒(méi)有進(jìn)入到真正的法治時(shí)代。2013年2月，由社科院發(fā)布的2013年《法治藍(lán)皮書》指出，2012年，有關(guān)機(jī)構(gòu)和慈善組織根據(jù)慈善事業(yè)的新發(fā)展和新需求在慈善法治建設(shè)方面進(jìn)行了多方面的嘗試和探索，但慈善法律體系不完善的問(wèn)題還很突出。慈善制度體系存在很多法律空白，如慈善組織的界定和認(rèn)定、慈善募捐的統(tǒng)一法律規(guī)則，至于志愿服務(wù)、慈善信托等更是缺乏制度規(guī)范。另外，慈善法治的價(jià)值體系不明確，如慈善組織的雙重管理制度使得準(zhǔn)入門檻過(guò)高，法律法規(guī)中所規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策缺乏相應(yīng)的配套措施等，都使得鼓勵(lì)扶持慈善事業(yè)的價(jià)值目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。而且，法律法規(guī)的邏輯體系不周延，不同法律文件各自為政導(dǎo)致有些交叉領(lǐng)域出現(xiàn)法律沖突。

目前，我國(guó)涉及慈善事業(yè)的法律規(guī)范主要有《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)，《合同法》以及稅收法律、法規(guī)中涉及慈善事業(yè)有關(guān)的規(guī)定。另外，江蘇、湖南、北京等地也出臺(tái)了規(guī)范慈善事業(yè)的地方性法規(guī)。不可否認(rèn)，這些法律法規(guī)在引導(dǎo)、促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展中起了重要作用，但同時(shí)，這些法律法規(guī)尚存在一些缺憾和不完善。

從規(guī)范受贈(zèng)人的法律規(guī)范來(lái)看，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定，公益性社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)將受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于資助符合其宗旨的活動(dòng)和事業(yè)。對(duì)于接受的救助災(zāi)害的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)用于救助活動(dòng)。公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于發(fā)展本單位的公益事業(yè)，不得挪作他用。受贈(zèng)人與捐贈(zèng)人訂立了捐贈(zèng)協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定的用途使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，不得擅自改變捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的用途。如果確需改變用途的，應(yīng)當(dāng)征得捐贈(zèng)人的同意。該法還規(guī)定：受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督。據(jù)我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這些規(guī)定基本上都是原則性、概括性的，沒(méi)有形成可操作的細(xì)則，一些公益性社會(huì)團(tuán)體沒(méi)有完全依法行事，缺乏必要的監(jiān)管，這才導(dǎo)致上海盧灣區(qū)紅十字會(huì)的“天價(jià)飯局”等事件的出現(xiàn)。

一些專家學(xué)者也曾多次指出，目前制約慈善事業(yè)健康發(fā)展的重要原因之一就是我國(guó)有關(guān)慈善事業(yè)的法律法規(guī)不健全，即使有一些零散的法律法規(guī)，其實(shí)施情況也不容樂(lè)觀。比如，有關(guān)公益捐贈(zèng)的法律分布零散，缺乏統(tǒng)一性。還有一些法律法規(guī)規(guī)定模糊寬泛，僅有一些原則性的規(guī)定，具體如何實(shí)施帶來(lái)了理解上的偏差和混亂，由于這些法律對(duì)慈善組織的法律地位、運(yùn)行模式、監(jiān)管機(jī)制等很少涉及或規(guī)定得過(guò)于原則，使得我國(guó)的慈善事業(yè)在公益產(chǎn)權(quán)界定、轉(zhuǎn)讓融投資等方面都缺少必要的法律依據(jù)。

中國(guó)紅十字會(huì)新任掌門趙白鴿曾說(shuō)，“要賺錢，請(qǐng)遠(yuǎn)離紅會(huì)”。這是一種語(yǔ)言上的勸告，但是，要讓賺錢者遠(yuǎn)離慈善體制，只能靠在法制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的透明化管理才能實(shí)現(xiàn)。我國(guó)慈善體制只有在管理上實(shí)現(xiàn)法治化才能改變這個(gè)具有嚴(yán)重壟斷色彩的體制的傲慢態(tài)度，也只有慈善法治化才能讓我國(guó)的慈善體制對(duì)郭美美式人物產(chǎn)生免疫能力，才能讓我國(guó)老百姓的愛(ài)心得到制度的呵護(hù)與保障，才會(huì)贏得公眾的信任并形成良性循環(huán)。

期待《慈善法》

法律是規(guī)則，法治是秩序。良好的法律法規(guī)能夠有效的規(guī)制慈善事業(yè)的相關(guān)行為，建構(gòu)健康有效的慈善秩序，從而促進(jìn)慈善事業(yè)的良性發(fā)展。在一個(gè)社會(huì)中，善、正義、公平等共同價(jià)值觀十分重要，而這些共同價(jià)值觀離不開法治的脊梁。只有社會(huì)公眾對(duì)法治充滿信心，真正感到善有善報(bào)，善心才能油然而生，善舉才能蔚然成風(fēng)。再次，慈善需要法治的具體框架作為制度擔(dān)保。慈善組織的培育發(fā)展、慈善行為的規(guī)范、慈善稅收優(yōu)惠政策的配套等等，都離不開具體而完善的法律制度的支撐。

慈善立法首先應(yīng)在法律上能夠給慈善組織一個(gè)明確的法律地位，明確的法律地位有助于慈善意識(shí)的確立和慈善觀念理念的普及，更有助于慈善組織真正樹立自我責(zé)任感和公信力，促使其良性運(yùn)行。其次，慈善立法應(yīng)當(dāng)確立慈善的自愿原則和民間慈善事業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)的定位，并從制度上厘定并明晰政府的行政權(quán)力和民眾權(quán)利在慈善法律中的關(guān)系和各自的邊界。最后一個(gè)雖然簡(jiǎn)單但必須予以強(qiáng)調(diào)的事實(shí)是，整個(gè)慈善事業(yè)的主體是廣大的民眾，而不是政府，政府要逐漸淡出慈善活動(dòng)，給社會(huì)力量以更大的自由和空間，將慈善事業(yè)的主導(dǎo)權(quán)回歸民間。政府在慈善事業(yè)中的定位應(yīng)是慈善政策的制定者，慈善行為的引導(dǎo)著，慈善活動(dòng)的監(jiān)督者，慈善爭(zhēng)議的調(diào)處者。

（圖/東方IC）

慈善事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中也需要運(yùn)用法治方式規(guī)范慈善行為。一要規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為。通過(guò)建立慈善法律法規(guī)體系和完善慈善組織章程，使領(lǐng)導(dǎo)行為有法可依，有章可循。二要規(guī)范募捐行為。募捐是慈善組織的重要工作之一，當(dāng)前慈善組織的募捐存在著一些問(wèn)題，主要是募捐行為不規(guī)范。慈善組織的募捐活動(dòng)，有的沒(méi)有嚴(yán)格遵循自愿捐贈(zèng)的原則，有的對(duì)募捐款物的管理使用缺乏公開透明，有的甚至以募捐之名，行營(yíng)利之實(shí)。因此，迫切需要對(duì)募捐行為進(jìn)行規(guī)范。要以法律法規(guī)明確慈善組織的募捐主體資格，實(shí)行社會(huì)募捐許可制度，強(qiáng)制公開募捐款物管理使用情況，加大對(duì)違法募捐行為的處罰力度。三要規(guī)范財(cái)務(wù)行為。社會(huì)公信力是慈善事業(yè)的生命線。而公開透明是慈善公信力的立足之本。慈善信息公開透明的核心在于財(cái)務(wù)。要建立健全慈善財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)信息公示等制度，使慈善財(cái)務(wù)行為制度化、規(guī)范化。要按照誰(shuí)接受、誰(shuí)管理、誰(shuí)公開的原則，推動(dòng)慈善組織及時(shí)公開接受捐贈(zèng)、捐贈(zèng)款物使用等財(cái)務(wù)信息，并自覺(jué)接受監(jiān)督，樹立和維護(hù)慈善的社會(huì)公信形象。

雖然，有關(guān)部門也增加做出努力，如2011年12月，在慈善體制遇到巨大的信任危機(jī)時(shí)，民政部制定并發(fā)布了《公益慈善捐助信息公開指引》，要求“日常性捐助信息，應(yīng)在信息公開主體收到捐贈(zèng)后的15個(gè)工作日內(nèi)公開捐贈(zèng)款物接受信息；重大事件專項(xiàng)信息，應(yīng)在收到捐贈(zèng)后的72小時(shí)內(nèi)公開捐贈(zèng)款物接受信息，或按有關(guān)重大事件處置部門要求的時(shí)限和要求公開。”但這也只是一個(gè)指引，并沒(méi)有法律上的強(qiáng)制力。民政部雖然表示將要出臺(tái)的《慈善捐助信息公開管理辦法》，但何時(shí)出臺(tái)，具體內(nèi)容如何，有沒(méi)有強(qiáng)硬的處罰，都不得而知。更重要的是標(biāo)志著慈善立法的重大進(jìn)程的《慈善法》，依然還未出臺(tái)。

從紅十字會(huì)到中青會(huì)，從中華慈善總會(huì)到兒慈會(huì)，慈善機(jī)構(gòu)屢被曝光，民眾質(zhì)疑難以消除。一個(gè)郭美美，機(jī)構(gòu)無(wú)法自證清白，民眾無(wú)法看見(jiàn)公平。《慈善法》不出臺(tái)，依法行善，依法監(jiān)督如何實(shí)現(xiàn)？