歐盟數據質量評估框架及其對我國的啟示

許滌龍，龍海躍

(湖南大學a.金融與統計學院；b.兩型社會研究院，長沙 410079)

歐洲統計系統（European Statistical System，ESS）的主要成員包括歐盟統計局（Eurostat）、各成員國的國家統計機構（NSIs）以及負責收集官方統計數據的政府部門與中央銀行,其主要任務是為歐盟及其成員國提供高質量的統計信息服務[1]。鑒于歐洲統計數據對于歐盟及其成員國決策制定的重要性，歐盟統計局將質量管理視為統計工作和日常機構管理的核心內容，并制定了一套完整的質量管理工具以保證統計數據的真實性和可靠性。目前，歐盟統計質量管理的戰略目標已基本實現，從數據的收集、儲存和發布等整個統計管理過程發生了深刻變化，數據質量明顯提高，數據管理過程更加公開透明，在國際統計界中的引領地位得到鞏固[2]。

1 歐盟的數據質量評估框架

ESS的數據質量評估框架（Quality Assurance Framework，QAF）[3]建設以《歐洲統計實務守則》(以下簡稱《守則》)為基礎。《守則》為歐洲官方統計數據的生產和發布設置了關鍵性原則，對每項原則定義了一組代表良好實踐的指標，提供了對《守則》執行情況進行評估的參照標準。質量評估框架中標識了可能的活動、方法和工具，可以為指標的實施提供指導或依據，依照《守則》中的步驟落實各項指標[4]。

在制定QAF時，ESS綜合考慮了數據生產方、使用方的各項要求，按照統計數據從搜集到發布各個流程的先后順序，將該框架結構的第一層級安排為三個大的類別：機構環境（Institutional environment）、統計程序（Statistical Processes）和統計產出（Statistical Output）；第二層級為第一層級三個類別中各應遵循的原則，共15項；從這些原則入手，第三層級為各種質量保證做法的標題，在每個標題下對該標題可以包含什么內容進行詳細的說明和指導，所采取的方式是聯系每項原則提出指標，同時也可以根據模板很容易地與審計或評估工作對應起來。這是一個清晰的由總體到局部的結構安排。

ESS的質量保證框架涵蓋面廣，通用性強，是可供各國統計局借鑒采用的一套相當詳細的標準范例。該質量評估框架分別從統計數據的生產者、生產過程、產出結果入手構建內容體系，著重于與數據質量相關的統計機構管理、統計程序管理和統計產出特征，具體內容包括：

(1)統計機構環境。機構和組織的作用對統計當局在歐洲統計的發展、生產和傳播過程中體現的有效性和公信力有著顯著的影響。該部分的評估標準主要針對的是統計工作中的眾多機構，如國家統計局、中央銀行或財政部門等。具體要求和良好做法的指標包括：

①專業獨立性。立法保證國家統計機構和各統計組織在統計發展、生產和發布過程中的獨立性，從法律上保護統計活動不受外部壓力影響。

②數據收集授權。統計當局收集歐洲統計資料用于改進、生產和發布活動的許可須在相關法律中明確規定。

③資源適足性，即人力，財力和足夠的計算資源可滿足當前統計在數量和質量上的需要，統計的范圍、詳情和成本與統計需求相符合。

④質量承諾。面向公眾提供質量方針的定義，并且公布歐洲統計質量標準。

⑤統計保密性。統計保密性得到法律保障，工作人員須簽訂法律保密承諾，任何故意違反統計保密規定的人員或行為須受到相應處罰，并向社會公布保密政策。

⑥公正性和客觀性。統計結果是由統計學思路客觀確定的。

（2）統計過程。這個部分對統計收集、處理和使用、傳播過程中統計部門須遵守的歐洲和其他國際標準、準則和良好做法進行了總結和概括，以此保障統計數據的公信力，提高統計部門的聲譽和管理的效率。相關要求有：

①合理的方法。制定出歐洲統計方法的整體框架，用于遵循歐洲或其他國際標準的指導方針和良好做法。

②適當的統計程序。按要求使用適當的編輯和估算方法，通過健全和透明的程序確保數據的質量。

③受訪者負擔。該原則建議在統計調查時通過提高受訪者答卷質量提高統計質量，避免不必要的負擔。

④成本效益，內部和外部獨立監測統計機構使用的資源，統計當局推進和實施標準化的解決方案，提高效益和效率。

（3）統計產出。統計產出是為了滿足用戶需求。歐洲統計需要符合歐洲質量標準，且可服務于歐洲各機構、各國政府、研究機構、企業，同時聽取公眾意見。另一方面，統計數據要滿足用戶對相關性、準確性、可靠性、及時性、連貫性、不同國家和區域之間可比較性的原則：

①相關性，統計數據包含所研究領域的相關信息。

②準確性和可靠性。定期評估和驗證源數據、中間產物和統計產出，根據歐洲標準測量和系統記錄抽樣誤差及非抽樣誤差，定期進行修訂討論，以改進統計流程。

③及時性和準時性。數據提供的時限應符合國際數據公布標準。

④一致性和可比性。統計數據本身在算法和會計角度上是連貫一致的，在一段合理的時間內統計數據具有可比性。

⑤可獲取性和清晰性。統計數據和相應的元數據以正確的方式提供，并可進行有意義的比較。

2 歐盟的數據質量管理工具

過去10余年來，歐統局一直在制定一個統計數據質量評估計劃，目的是總結整個歐洲統計系統的業績。具體地說，它的目標是：評估數據質量在各個領域之間和在不同時間的變化情況；確定良好的做法和結構上的弱點；通過一個共同的監測框架，提供更好的管理資料。

為了實現ESS的使命和愿景，2001年，由歐洲統計領導專家組起草的《歐洲統計系統質量宣言》[5]（Quality Declaration of the European Statistical System，以下簡稱《質量宣言》）獲得統計方案委員會通過，作為ESS正式邁向全面質量管理（TQM）的第一步?！顿|量宣言》包含ESS的任務說明、愿景說明，以及以《聯合國基本原則》為基礎，同時根據歐盟具體情況作了修改的10項原則；2003年10月，歐洲理事會召開第六次會議上討論通過了《ESS統計質量定義》[6]（ESS Definition of quality in statistics），明確并且統一了歐盟統計局及各成員國國家統計機構的統計數據質量概念；之后，在《質量宣言》的基礎上又擬定了《歐洲統計業務實施守則》[4]（European Statistics Code of Practice，也稱《歐洲統計實踐規范》，以下簡稱《業務守則》），于2005年由歐盟統計委員會頒布。按照《業務守則》，歐統局和歐盟成員國的國家統計局承諾采取共同的綜合做法，制作高質量的統計資料?！稑I務守則》在ESS質量定義的基礎上，提出了15項關鍵原則，涵蓋體制環境、統計程序、統計產出各個方面，并為每一項原則定義了一組反映良好做法的指標，用作進行評估的基礎。

在《業務守則》頒布之后，歐統局一直使用自我評估和同行審議兩種工具，對歐盟成員國的國家統計局遵守守則的情況進行估量。根據《歐洲調查管理人員自我評估檢查單》[7]（Checklist for Survey Managers,即DESAP)，可以很快地對一項調查及其產出進行系統全面的質量評估并找出有可能加以改進的地方。DESAP有電子版，包括電子版用戶指南。

《歐洲統計系統質量術語》（ESS Quality Glossary）于2003年第一次發表，收錄了許多質量文件方面的技術術語，每個術語有簡短的定義，并注明了定義的來源?！对獢祿钚略~匯》是一份更全面的最新詞匯，由包括歐統局在內的多個國際組織合作編制。

根據領導專家組的建議，歐統局和歐洲各國的統計局制定了一套完整的通用質量工具——《歐洲統計系統質量報告標準》[8]（ESS Standard for Quality Reports），于2003年頒布，在2009年做了修訂，為各國的統計局和歐統局各單位編寫綜合質量報告提出了建議；《歐洲統計系統質量報告手冊》[9]（ESS Handbook for Quality Reports）也是在2009年做了修訂，提供更多細節和例子。兩個文件都包含整套歐洲系統標準質量和業績指標的最新版本，以供總結統計產出的質量之用。

除此之外，ESS的《通過程序變量分析改進質量手冊》（Handbook on improving quality by analysis of process variables）對用來確定、計量和分析各項關鍵的程序變量的一般做法和有用工具作了說明。歐盟委員會發布的《數據質量評估手冊：方法和工具》[10]（Handbook on Data Quality-Assessment Methods and Tools）詳細介紹了用來評估程序和產出質量的各種方法及支持這些方法的工具。

3 歐盟數據質量評估框架的評析

作為ESS所制定的質量管理框架具有鮮明的特征，在結構和內容方面與聯合國官方的統計組織原則以及IMF制定的DQAF存在明顯的差異[11]。

在結構方面，它按照統計活動進行的順序從統計活動的組織機構環境、統計過程、統計數據輸出三個包含了理論上行為的實施者、實施方法和結果的步驟組織起來，為應用中具體評估對象和針對性的評估方法增加了靈活性和可操作性；在內容方面，QAF不僅涵蓋了反映數據質量的常規的主要維度指標，而且考慮了與數據質量相關的統計機構的制度環境，拓展了對數據質量評估與管理的視野；此外，在對三個方面的具體評估之間，既保持了基本內容的一致，又充分體現了各個方面所關注的對象的不同特色和相應的技術特點，強化了數據質量評估規范的統一性和專業性。這些特征就決定了QAF的廣泛適用性，可以作為其他國家或者地區的一個良好借鑒。比如說歐盟及其成員國，制定質量框架的初衷是為了向其成員國乃至全世界提供高質量的統計信息服務，要做到高質量則必須加強對數據質量的監管，因此提高數據質量管理水平是隱含的目標，二者相輔相成，不可分割。目前ESS也將這個框架用于對一些國家統計制度的了解，并且不斷加以改進以形成一個更普遍適用于歐盟之外的國家的管理框架，進而作為設計和提供統計技術援助的基礎。相應的，各國政府或統計數據的提供機構也可以對照QAF對其統計機構制度環境、統計過程和統計結果輸出做出自我評價。此外，一些私人或公共的數據使用者也可以按照各自特殊的目的，借助該評估框架的相關標準對其所關注的數據進行質量評估。

質量管理、全面質量管理、質量管理系統、質量保證框架、質量保證、質量導則、質量評價、質量評估等用語，有相當大的重疊，甚至引起混淆。我們認為，一個完善的國家質量保證框架，應定位在與ISO9000系列所描述的質量管理系統大致相同的組織級別，但可根據具體各國統計局面臨的具體情況和環境作出修改，同時該框架也應涉及到國家統計局的整個統計方案，包括支持建設基礎設施，而不是某一項特定的調查；質量保證框架重點是對各種統計只能的管理工作，是前瞻性的，就如何組織當前和將來的質量保證工作作出提議，而不是只對質量做評估，對衡量標準和過程宜粗不宜細，只提出良好做法，不必加以描述[12]。

通過以上介紹的ESS質量評估框架和質量管理工具就可以看到，ESS的整個數據質量管理系統包含國家質量保證框架必需的下列要素：

（1）總體情況：文件擬定時的情況，目標、愿景及其與其他政策的關系，各種框架和步驟，有時在國家統計局的任務和價值觀里面提到；

（2）質量政策：由高級管理人員作出的簡短說明，表明其對質量管理的承諾的性質和范圍；

（3）質量模型：從機構制度環境、程序范疇和產出質量/構成部分的角度，對何謂質量作出定義；

（4）質量目標、標準和導則：將質量目標定的與機構所采納的國際或當地標準和導則相符；

（5）質量保證步驟：盡可能作為制作程序的一部分或者包含在其中；

（6）質量估量步驟：具體包括一組質量和業績指標，盡可能把收集為計算質量指標而需要的數據的步驟包含在制作程序之內；

（7）質量評估步驟：ESS采取定期進行方式，基于一個自我評估檢查單，即DESAP檢查單；

（8）質量改進步驟：不斷地改進和改造國家統計局特有的舉措。

QAF符合上述要求，涵蓋面廣，通用性強，是各國的統計局可以采用的一套相當詳細的標準的例子。不難設想，可以大致上依照它來制定一套通用的質量導則；其次，它不但可以處理統計技術問題，其重點更多地是放在國際性的統計機構的組織結構和統計技術的運用環境，因為在不同的國家或地區統計機構之間，組織結構和制度環境方面的不同，很可能遠大于統計技術上的差異。另外，ESS的質量框架有相當的權威性，在其制定過程中，不僅有眾多歐盟成員國統計專家的參與，而且還有與其他國家（如加拿大）和國際組織（如國際貨幣基金組織）的相互合作，所以該評估框架得到了國際認可。

4 歐盟數據質量評估框架對我國的啟示

在我國，統計數據的質量是長期困擾政府和統計界的一個難題。除了統計制度環境、統計技術水平等方面的因素外，缺少一個全面適用的統計數據的質量評估標準也是個不容忽視的重要原因[13]。如前文所述，QAF作為一個適用性廣的國際規范，它所采用的標準定義、概念和良好統計實踐，不僅可以用于全面、客觀地評估統計數據的質量，而且也為統計體制、統計過程和統計產品的改進提供了可供借鑒的范本。因此，對我們這樣一個迫切需要提高統計數據質量的國家而言，深入了解QAF并借鑒其經驗制作一個適用于本國的國家質量保證框架模板，是非常具有現實意義，同時也是可行的。

參考ESS質量框架的設計思路，設想中的框架模板的一般要求是：以它為基礎，可以擬定個別具體統計項目的框架，并且需要配上相應的實施導則來指導如何制定框架及投入運作，同時提出實際例子來說明可以包含什么內容。針對不同國家的國情，這個模板可以有不同程度的細節。為了有效地發揮作用，并且避免給統計機構帶來不必要的負擔，模板應允許它們將其在質量方面的各種做法與標題很容易的對應起來。同時，模板還應盡可能遵循任何相關的質量標準和最佳做法，尤其是最好能同我們所參考的對象《歐洲統計業務守則》保持一致。

為此，我們就如何借鑒ESS的質量框架對我國數據質量保證框架進行建設提出以下建議：

（1）成立數據質量評估機構。為了保證評估結果的公正性和客觀性，有必要成立一個獨立的統計數據質量的評估機構，如同對會計數據進行監督的審計機關一樣，專職負責對我國統計數據質量評估框架的制定、實施與管理。首先，這個機構的構成人員要求具有專業性和代表性，包括國內從事統計工作的人員、統計專家、學者以及相關的數據使用者，在必要的時候也要聘請一些國際組織或發達國家的統計專家和顧問；其次，這個機構自身也要建立起決策部門、執行部門、監督部門多方制衡的自我管理體制。我國的數據質量評估正處于起步階段，在人事變動、機構權責等各方面的準備工作尚未成熟，要建立一個國家質量保證框架并付諸實踐仍有些難度，而且必須多方配合，工作才得以順利展開，因此有必要達成一個共識，確定這樣做的好處是否得到一般認同；如果是的話，可先設立一個專家組，對制定工作進行前期鋪墊，該專家組任務是：①界定模板的范圍和內容，即確定數據質量評估的對象；②參照現有的框架擬定模板，以ESS的QAF為主要參照對象，并為它們建立配對關系；③同時擬定標準的質量術語，在本文中以ESS發布的《歐洲統計系統質量術語》為參照；④制定工作人員培訓計劃，實施連續性職業培訓的政策。

（2）制定國家數據質量保證框架模板。在不同的國家統計機構之間，框架的內容可能有相當大的不同，取決于其發展階段、資源、運作環境，以及當前在質量方面所關切的事情。同時，國家數據質量保證框架導則還應指導如何將框架投入運作，例如確保高級管理人員作出承諾，把框架視為一項長期承諾（即持續進行的方案，而不僅是一個項目），細化各種分工，明確各方責任，制定質量目標和準備所需的質量工具。此外，還應當定期地對國家框架作出修改，以反映新的質量問題。

（3）設定數據質量評估方法。依照ESS的質量框架，統計數據的質量評估實質上是一個定性分析的過程，因此不妨考慮采用“專家意見法”等一些常用的定性方法作為輔助[11]。例如，評估機構先把數據質量評估結論設定為三個等級:完全符合、基本符合、不符合；然后將某項統計數據與QAF各項標準進行逐一比較,以此了解兩者的相符程度并據此給出該數據質量的評價等級；最后,再分別針對QAF的每個部分（三個過程、三個層次要求）,對這項數據的評估結論進行匯總和評述。

（4）完善數據質量評估報告。質量報告是數據質量管理的最后一個環節，它意味著質量管理活動的階段性結束，但并不是最終結束，也不可能結束。只要統計活動仍在進行，就有必要對數據進行質量管理，隨著管理的復雜程度的加深，質量報告也應作出相應的修改和完善，才能最有效地發揮作用。

質量報告應以每節提到的主要質量問題做總結，同時附上每個問題的改進建議。此外，還要指出質量報告的目標用戶和用途以及后續行動的說明。在結論中需要寫出：主要質量問題；改進建議；后續行動項目。

[1]王華.歐洲統計系統用戶滿意度調查的經驗及啟示[J].統計與決策,2011,(7).

[2]余芳東.外國統計數據質量的意義、管理以及對我國的啟示[J].統計研究,2002,(2).

[3]Eurostat.Quality Assurance Framework[EB/OL].歐盟統計局網站，2011-08-04.

[4]ESS.European Statistics Code of Practice[EB/OL].歐盟統計局網站.2011-09-28.

[5]ESS.Quality Declaration of the European Statistical System[EB/OL].歐盟統計局網站，2001-02-01.

[6]Eurostat.Definition of Quality in Statistics[EB/OL].歐盟統計局網站，2003-10-02.

[7]ESS.Checklist for Survey Managers[EB/OL].歐盟統計局網站，2005-05-08.

[8]ESS.Standard for Quality Reports[EB/OL].歐盟統計局網站,2009-01-02.

[9]ESS.ESS Handbook for Quality Reports[EB/OL].歐盟統計局網站.2009-01-02.

[10]Eurostat.Handbook on Data Quality Assessment Methods and Tools[EB/OL].歐盟統計局網站,2007-06-07.

[11]常寧.IMF的數據質量評估框架及啟示[J].統計研究,2004,(1).

[12]加拿大統計局.國家質量保證框架[R].聯合國統計委員會,2010-02-23.

[13]許滌龍,葉少波.政府統計數據質量及其提高對策研究[J].湖湘論壇,2009(6).