清末民初警政系統的建立與戶政管理

鄭發展

(鄭州大學近代河南與中國研究中心，河南鄭州450001)

戶政管理也稱戶籍管理、戶口管理，是戶口管理機關依照國家頒布的戶口管理法規對居戶和人口實施登記和管理工作的一項基本制度，中國歷代都有專門的機構制定法規，編查戶口。我國古代沒有專門維持社會治安、編查戶口的機構，軍隊或地方自治組織擔負了社會治安的功能，戶口統計主要由保甲系統來進行。清末西方的社會科學進入中國，西方人口學、統計學為中國的戶籍管理注入了新的思想，建立現代意義上的人口統計和戶籍管理就變得十分重要和迫切。清末實施新政以后，警察制度發軔，并在宣統年間的人口普查中嶄露頭角，進而在清末民初的戶政管理中發揮日益重要的作用。探討該時期警政系統的建立以及戶政管理的開展，對于今天的警政與戶政管理工作有著現實的借鑒意義。

一

清末以前，保甲制度是戶口統計的唯一渠道，實際上保甲制度本身就顯現著戶口統計的結果，清《戶部則例》規定“十戶為牌，立牌長，十牌為甲，立甲長，十甲為保，立保長”，就體現了保甲與戶口的關系，保甲的職能是維持社會治安，其中的首要職能是編查戶口，這是維持地方治安的首要措施。清代的戶政管理比較有代表性的程序是在鄉村設牌、甲、保(或稱里)三級，縣署發給牌長循環冊與門牌，牌長統計填好后通過甲長、保長(里長)交縣署，循冊由縣署留底，環冊交甲長保存，門牌由牌長用木牌懸掛各戶門前。循冊是縣署匯報的依據，環冊主要由甲長隨時改注。對于省會城市及大型集鎮等“五方雜處之地”，則分段落設立總甲，方法與前大同小異。保甲的其他職能還有稽察奸宄、勸善懲惡、守衛鄉村。光緒年間，各省設立保甲總局，州縣設立保甲分局，形成專管保甲事務的獨立機構。隨著清末政局的動蕩，保甲體系對戶口的管理流于形式，對于社會的作用也是安民不足、擾民有余。

在1898年的戊戌變法過程中，出現了近代中國最早類似警察的機構——湖南省保衛局，保衛局把清查戶籍做為“第一要義”［1］，制定了《保衛總局清查戶籍章程》等一系列規章制度，雖然隨著變法的失敗被裁撤，只存在了三個月，但它是中國近代警察制度的萌芽。庚子事變以后，學習西方的管理經驗，在全國范圍內推行警察制度，日益被清廷提到議事日程并逐步展開。1902年清廷肯定了袁世凱在直隸辦理警政的做法，要求各省督撫按照袁世凱奏定章程切實辦理地方警政事宜，繼而在朝廷成立巡警部，戶籍管理也成為警政制度的重要方面。1906年清廷準備實行預備立憲，對官制進行改革，改巡警部為民政部，除將原來巡警部主管的警察事務并入該部外，將戶部、工部等部門的一些職能劃歸民政部管理，戶部兼管的戶口、保甲等事項就此劃入，設民治、警政等司、廳，其中民治司“掌編審戶口，兼司保息鄉政”，警政司“掌巡察禁令，分稽行政司法”。根據清政府的通令，各省紛紛倡辦警察，廢除原來的保甲組織，1907年清政府在各省設置巡警道，作為省級警政的主管機關，負責管理全省的巡警、戶籍、治安等事務。由此中國近代警政制度在全國逐漸推廣開來。

警察機構建立之后，陸續頒布了一系列有關的章程、條例和辦法，使得警察系統的工作逐漸正規化。警察在戶政管理中的作用也以法律的形式予以明確，這些法律規定主要有1908年(光緒三十四年)10月民政部頒布的《清查戶口章程》和1909年(宣統元年)12月頒布的《京師調查戶口施行細則》、1910年的《調查戶口薄冊登記凡例》及同年頒布的《調查戶口章程》，從制度規定上說，具有可操作性。《清查戶口章程》規定，“警務局長及警務分局長，均應在其所轄地段內總理清查戶口事”，“警務局與警務分局當劃定所轄地方為數區，又分一區為數段，每區派巡長一人，每段派巡警一人任清查戶口之事”［2］。1910年6月10日頒布的《調查戶口章程》規定了調查戶口的總監督、監督、調查長、調查員的職責。調查戶口的總監督為各省的巡警道，監督是各省的“廳、州、縣同知通判、知州、知縣”，“調查戶口事務，歸下級地方自治董事會或鄉長辦理，以總董或鄉長為調查長，董事或鄉董為調查員，其自治尚未成立地方，由各該監督率所屬巡警，并遴派本地方公正紳董，會同辦理”，并規定巡警“均有協助調查戶口之責”［3］，明確了警察是戶口調查的主要執行者，同時規定《調查戶口章程》施行后，“所有從前保甲一概停辦”［4］。清末的各項戶政規定，是我國戶口管理現代化的一次有益嘗試。

戶政管理的調查事項是在人口學理論的指導下進行設計的。清末的戶政管理首要任務是除弄清戶數、每戶口數及戶內各人的年齡、職業、籍貫等基本情況外，對于受過刑罰、無正當職業的要另冊登記，對于家中異狀的要即上報，在戶籍調查完成后，編定戶數冊和口數冊，逐級上報，最后由總監督上報民政部。為達到動態管理，戶數冊每兩個月編訂一次，口數冊每半年編訂一次，每年年終向民政部匯報。清末關于戶籍管理的這些規定，相當部分被吸收到民國后的戶籍管理規定中，成為戶籍立法的重要內容。

警察制度的產生對于清末籌備立憲時的戶口調查起到了一定的作用。宣統年間，出于議會選舉的需要，依據民政部《調查戶口章程》，清政府進行了人口普查，此次人口普查的過程也是對警察制度的一次檢驗。由于警察系統尚處于初建階段，只在大城市和商埠設有警察機構，地方鄉紳和自治組織在農村的戶口調查中仍然起著十分重要的作用。宣統年間的普查結果在民國元年予以公布。對于此次普查的質量盡管有不同的評價，但由于其調查內容之詳細、調查范圍之全面，這次人口普查無疑是“中國歷史上第一次現代意義上的人口普查”［5］，為民國初年的人口普查奠定了基礎，是一次可貴的嘗試。

二

民國建立以后，以清末舊制為基礎，不斷調整完善，全國警政系統劃歸內務部，整頓并加強全國各地警察機構，1913年—1915年初，北京政府先后頒布《警察組織法》(1913)、《地方警察廳官制》(1913)、《各省整理警政辦法大綱》(1915)，規范、完善了各地警政機構，并把北京警察機構的充實作為加強整個警察制度的首要環節，擴大京師警察廳的組織規模，調整京師各分區警察署，加強京師基層警察機構，設置基層警察分駐所和派出所，以為全國之示范，收到了良好的效果。

警力不足是一個十分重要的問題，直接影響著戶政管理職責的履行，如民國初年河南全省共有警察1200人左右，1914年林縣全縣有巡警40名［6］，根本不能承擔起戶口管理的繁重任務。北京政府成立以后，根據當時全國的情況，在戶籍調查中根據不同情況確定不同的管理機構。1915年北京政府進行全國范圍的戶口調查，此次戶口調查，以清末《調查戶口章程》為藍本，頒布了《警察廳戶口調查規則》，以法律形式明確了警察機關(后警察廳改名為內政部)是人口登記的主管機關。該規則規定戶政管理中警察的工作范圍，“于京師及各省會商埠設有警察廳的地方，調查戶口時適用之”。根據許多地方警政系統建立并不完善這一情況，又規定“但以警察機關組織完備及戶口戶口繁盛。經內務部認定者為限。其他仍準照縣治戶口編查規則，施行牌甲制”［7］。這次調查以清查各地現住戶口為重點，詳細登記各戶人口姓名、性別、年齡、籍貫、職業、宗教、教育程度、居住年限等。同年內務部也公布了《縣治戶口編查規則》，其中規定“于各縣編查戶口時適用之，但京師及各省會、商埠設有警察廳地方，不在此限”［8］，縣以下編置區，區內住戶編牌保。為補充警察機構力量之不足，北京政府還頒布了《地方保衛團條例》，以十戶為牌，牌設牌長，十牌為甲，甲設甲長，五甲為保，保設保董。保衛團的職權主要是清查戶口，辦理死亡、遷徙、外出及生殖、寄居等項登記，該條例至20年代中期無形中止［9］。

根據規則規定，基層具體負責調查戶口事務的戶口調查長、調查員分別由警察署長、警區屬員充任，辦公處附設于警區署內。戶口調查區域以警察廳管轄區域為限，并且具體調查區域之劃分依警區定之。未設有警察制的各縣鄉，戶口編查適用《縣治戶口編查規則》，施行牌甲制。原則上，在設有縣治警察的地方依警區，設有保衛團的地方依保衛團區域;在未設警察及保衛團的地方，由縣知事參照地方情形酌量劃分。牌長負責本牌戶口清查，造具本牌戶口清冊，報甲長復查，底冊牌長保存;甲長復查后，匯造本甲戶口清冊，報編查長抽查，底冊甲長保存;編查長抽查后，匯造本區戶口冊，詳報縣知事，縣知事派員抽查后，匯造全縣戶口，再逐級上報。

三

1927年南京政府成立以后，警察制度有了進一步的完善，警察體系作為戶政管理的主管部門已經十分明確，戶口調查作為警察的重要職責，各地對此均有清醒的認識。“調查戶口，在警察職務中最為重要”［10］，“戶籍警為警察中最重要份子，以其工作為一般警工作之基礎也”［11］，從組織機構上來說，盡管存在警力不足的問題，1931年《戶籍法》對組織機構有明確的要求:各縣在公安局內設戶籍主任一職，專司其事。各區鄉鎮設有戶籍員警。1934年后，裁戶籍主任，在縣政府內設一事務員，專門負責戶籍事宜，由原戶籍主任改充。然而各地包括南京政府在實踐中發現，單純依靠警察機構對廣大農村地區進行戶籍管理，有力不從心之感，首要問題仍然是警力的不足，根據《鄭縣志》(民國二十年重印本)記載，1930年河南省鄭縣(今鄭州市)有警佐2名，司書生1名，巡長2名，巡警56名 。1932年，全省共有警察9829名［12］，各縣警察由于人數太少，只能部署在縣城，根本沒有能力覆蓋鄉鎮，三十年代以前政府對鄉鎮的治安管理趨于失控狀態。據河南省的調查，“民國二十年調查年警額不足者有三十余縣，二十一年有二十余縣，至二十二年八月止尚有十余縣警額不足”［11］。且已經上報的警察名額也有虛報、吃空餉的現象，根據《重修信陽縣志》記載，信陽縣“長警額冊報九十名，實在不過五十余名”。因此到了三十年代，南京政府基于政治上的需要，開始考慮恢復保甲制度，蔣介石認為“欲謀完成戶口清查之要政……非熔合于保甲之中而同時具辦不可”，并且提出了推行保甲的時間與戶口調查的工作順序，“初步只確定戶數及戶長，以為推定保長甲長之根據，一切戶口確數及其變遷，則俟保長甲長戶長確定后，即責令詳查確報”［13］。對此時人也有類似的看法，“地方治安問題得不到徹底的解決，其原因固多，而戶口沒有調查清楚，是其中最大的一個原因”［14］。

1932年“剿匪”區內《各縣編查戶口條例》的推行，標志著保甲制在我國農村地區重新得以恢復，“保甲之編組，以戶為單位，戶設戶長;十戶為甲，甲設甲長;十甲為保，保設保長”［15］。保甲機構自此成為縣以下戶口登記調查的唯一機構，城市戶口登記調查則大多仍由警察部門負責。且警察機構對于保甲“負責切實協助”，警察指導保甲，保甲協助警察，成為此一時期的鮮明特色。我們可以這樣做一個分期，即民國期間的戶政管理以1933年為界分為前后兩個階段，前期是警察制，后期是保甲制和警察制。

四

由于存在著警力不足，以及警察素質不高等情況，清末民初的戶政管理呈現出兩種情況:一方面在戶籍調查上呈現多頭并舉，管理混亂;一方面戶籍管理表格的嚴格要求與填報人文化水平的低下，影響了戶政管理的質量。對此南京政府不斷進行完善整頓，隨著保甲制的落實和人員培訓的開展，三十年代以后這種情況逐漸有所改觀。

首先是對戶口多頭管理的治理。隨著清末警察體系的建立，1902年保甲人口登記制度正式廢止。民國初年，由于人力財力的局限，各地農村警察制度尚未建立。在這樣情況下，1911—1932年各地農村基層政權實際上仍然沿用保甲制度和晚清時期的村里制度，一些地方的保衛團也有編查戶口的職責。清末民初的地方自治機關，也曾參與到戶口統計的過程當中，如以河南滑縣為例，1928年成立自治籌備分處后，旋即于“九月奉令協同本縣戶口局調查城廂戶口”，“十八年協同本縣戶口局調查全縣戶口”，1929年“協同本縣清鄉局、駐滑陸軍隊查勘全縣戶口，清理門牌”，“旋接收本縣戶口清鄉兩局結束未盡手續”［16］。類似的記載在其他方志中也屢屢得見。保甲制推行之后，農村地區的人口統計工作質量明顯有所好轉。

其次是對人員培訓的工作重視，戶口統計報表要求嚴格，而管理人員水平低下，加大了戶政管理的難度。清末以來戶口調查的具體事項及表格設計，是嚴格按照人口學的要求設計制作的，從設計本身來說，它們與傳統的保甲統計有本質的不同，是我國戶政管理邁向現代化的寶貴嘗試，戶口調查有非常明確而具體的要求。如在1913年國民政府內務部規定的人口統計表中，表由省、道統計的有23種，由縣統計的有22種［17］。這就需要統計者具有一定的文化知識和最基本的人口統計知識。然而，民國初年統計人員沒有最基本的人口統計概念，各級各地為此不斷進行人員培訓工作，以提高戶政管理水平。1931年河南省設立戶籍人員訓練班，由各縣經過選拔報送1至2名學員到省學習，學員畢業后，任縣公安局戶籍主任，同時再行籌辦縣戶籍警察訓練所，由戶籍主任對各區鄉鎮人員進行培訓。各區鄉鎮長選送1人參加培訓，要求粗通文理，身體強健。縣訓練所學員受訓畢業后回各區鄉鎮充任戶籍員，專司該區鄉鎮戶籍事宜。層層培訓，收到了一定的效果。1934年河南省政府舉辦統計訓練班，首批學員“分發各縣113人”，每縣1人(111縣，鄭縣、淮陽各增加1人)，作為縣政府專職統計員。這種系統培訓對于戶政管理水平的提高有著十分重要的作用。

五

清末民初，西方人口學的傳入使得我國的戶政管理面臨著全面的改革，由于民政、警察部門對戶口調查和人口統計工作的關注和重視，這一時期為我們留下了寶貴的人口史料。此后人口統計的數據質量越來越高，尤其是到了民國后期，許多省份實施人口統計報告制度，人口統計的數據較為完整，戶口調查項目有所增加。特別是警政系統的人口變動統計和人口性別、年齡、籍貫統計制度的建立，人口統計調查方法的改進，使得戶政管理水平不斷提高。同時我們也必須看到，清末民初的歷史背景比較復雜，整個社會處于大動蕩之中，因此許多省份的人口統計數據很不完整，準確性也不太高，這些是我們不能苛求于前人的，畢竟在那樣一個時代，警政系統的建立，以及對于戶政管理的種種探索，使我們的民族在現代化的道路上蹣跚前進。

［1］保衛總局清查戶籍章程［J］.湘報，第一百四十六號，光緒二十四年七月出版.

［2］［3］［4］公安部戶政管理局.清朝末期至中華民國民籍管理法規［M］.北京:群眾出版社，1996.97，102，109，133.

［5］葛劍雄.中國人口史(第1卷)［M］.上海:復旦大學出版社，2001.125.

［6］林縣志［M］.臺北:成文出版社，1968.271.

［7］警察廳戶口調查規則［A］，公安部戶政管理局.清朝末期至中華民國民籍管理法規［C］.北京:群眾出版社，1996.133.

［8］縣治戶口編查規則［A］，公安部戶政管理局.清朝末期至中華民國民籍管理法規［C］.北京:群眾出版社，1996.167.

［9］李德芳.民國鄉村自治問題研究［M］.北京:人民出版社，2001.154.

［10］工作報告［J］.河南省政府年刊(上冊)，1932.26.

［11］三年來之民政［J］.河南民政月刊，1933，(9):5.

［12］［17］河南省志.公安志［M］.鄭州:河南人民出版社，1992.40，97.

［13］聞鈞天.中國保甲制度［M］.北京:商務印書館，1935.549.

［14］近代中國史料叢刊(三編第七十五輯):保甲運動叢刊［M］.臺北:文海出版社，1931.16.

［15］剿匪區內各縣編查保甲戶口條例［A］.公安部戶政管理局.清朝末期至中華民國民籍管理法規［C］.北京:群眾出版社，1996.209.

［16］重修滑縣志［M］. 臺北:成文出版社，1966.547.