勞動教養制度性質辨析

韓曉燕

(中國政法大學，北京100088)

一、官方文件對勞動教養性質的界定

勞動教養的性質問題在諸多官方文件中均有表述。1957年批準公布的《關于勞動教養問題的決定》是我國最早的規范勞動教養制度的法律文件，它在第2條明確指出:勞動教養是對于被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種辦法。基于此，勞動教養具有雙重性質，其一是強制性教育改造措施，其二是就業安置辦法。之所以有這樣的規定，與當時中國社會特定的歷史背景有關。上世紀50年代，國家在肅反運動中清理出來一些既不能判刑而政治上又不適于留用，放在社會上又會增加失業的“反革命分子”與“壞分子”。他們既有歷史性問題、又有游手好閑、違犯法紀、好逸惡勞的惡習，在原來的機關、團體、企業內部被清理出來，讓他們另行就業又沒有出路［1］。“因此，對于這些人，需要一個既能改造他們，又能保障其生活出路的妥善辦法。根據人民政府長期的研究和考慮，把他們收容起來，實行勞動教養，就是最適當的也是最好的辦法”［2］。也正因為有安置就業的性質，所以，當時的勞動教養強制性程度不高，被教養人員有勞動報酬，而且沒有期限的限制。后來，隨著社會的發展，就業壓力不斷增大，勞動教養在發展的過程中也逐漸由無期限轉變為有期限，安置就業的性質隨之逐漸褪去，勞動教養開始僅被視為一種強制性教育改造的行政措施。在1982年公安部發布的《中華人民共和國勞動教養試行辦法》中，勞動教養就被定性為是“對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法”。此后，由于社會治安形勢日趨嚴峻，從更有利于打擊預防違法犯罪的角度出發，國家對勞動教養性質認識又發生了變化，在肯定它是一種行政措施的前提下，開始追求合目的性的、更加精準的表達。行政措施是一種國家行政管理手段，是行政機關在行政管理過程中，針對具體問題作出的決定和處理。行政措施包羅萬象，只要是國家行政機關在行政管理過程中針對具體行政問題作出的決定和處理都可以稱為行政措施。勞動教養由勞動教養管理委員會決定，是針對符合特定條件的人員作出的使其在一定時期內接受強制性教育改造的處理決定，當然屬于行政措施。但是，行政機關在管理社會生活過程中的審批、命令行為，許可特定人為特定行為的活動，免除符合一定條件人的某種義務行為，賦予特定對象一定法定權利的行為等均可稱為行政措施。由此，將勞動教養定性為行政措施未免失之寬泛，不甚精準，有必要挖掘其行政措施之下的深層屬性。再者，隨著改革開放的深入，各種利益關系的重新調整引發社會矛盾不斷增多，而新舊體制轉軌時期又不可避免地出現了規范的“盲區”，這直接導致國家控制力減弱。在此種背景之下，各類違法犯罪行為全面增長，社會治安面臨嚴峻考驗，勞動教養制度因此獲得了廣泛適用。由于勞動教養適用對象和嚴厲程度存在特殊性，無論將其認定為治安管理處罰或將其定性為刑罰都是不適宜的。綜合平衡之下，官方將其性質歸結為行政處罰。1991年11月1日，國務院新聞辦公室發表的《中國人權狀況白皮書》明確指出:勞動教養不是刑事處罰，而是行政處罰。1995年國務院在《關于進一步加強監獄管理和勞動教養工作的通知》中又進一步明確，“勞動教養所是國家治安行政處罰的執行機關”，通過對勞動教養所的定性表達了勞動教養是行政處罰的立場。這樣的定性既比“行政措施”的表達更加深入、科學，也考慮到了勞動教養與治安管理處罰、刑罰的不同，同時兼顧了社會治安形勢，提升了勞動教養制度的威懾力度。

綜上，從上述官方文件的規定上看，勞動教養的性質經歷了一個由“兼具教育改造和安置就業的行政措施”到“強制性教育改造的行政措施”再到“行政處罰”的過程。

二、學界對勞動教養性質的爭議

盡管關于勞動教養的相關官方文件對其性質的界定清晰明了，但是，鑒于勞動教養客觀存在著相對長期剝奪人身自由的適用效果，學界對于其性質定性的爭議較大。

總的來說，目前學界對勞動教養性質的認識主要集中于以下幾個觀點:

第一，認為勞動教養是一種強制性行政措施［2］。該觀點否認勞動教養屬于刑事處罰，認為它是為了維護社會治安、預防和減少犯罪，對輕微違法犯罪人員實行的一種強制性教育改造的行政措施。

第二，認為勞動教養是一種限制人身自由的行政處罰，而且是行政處罰中最為嚴厲的一種［3］。該觀點認為，勞動教養是行政機關針對特定對象作出并執行的一種決定，其以剝奪人身自由和強制性勞動改造為內容，具有明顯的處罰性。

第三，認為勞動教養是一種刑罰之外的預防性司法處分，類似于西方刑法中的保安處分［4］。該觀點著眼于勞動教養與保安處分在適用對象和適用目的上的共同點，主張勞動教養是西方保安處分制度在我國的變形。

三、勞動教養是一種行政處罰措施

性質反映事物本質，是指事物具有決定性意義的特有屬性［5］。只有對事物性質有了充分準確地把握，人們才能夠隨著認識水平的提高，不斷深化對事物的理解，從而發揮主觀能動性，促使事物向有利于人類利益的方向發展。勞動教養性質的問題是關于勞動教養制度的根本性問題，它不僅體現了人們現階段對勞動教養制度的認識水平，而且決定了勞動教養制度未來的發展方向。

事實是理論的先導，要正確認識勞動教養的性質，必須立足于勞動教養制度的現狀。勞動教養是一項具有中國特色的教育人改造人的法律制度。它適用于雖然實施了犯罪行為但由于情節輕微不夠刑罰處罰的人和多次違反治安管理法規屢教不改的人。從適用對象上看，勞動教養既不同于刑罰，也區別于治安管理處罰。被教養人的行為尚未達至應受刑罰處罰的程度，同時，適用治安管理處罰又未免失之過輕，難以收到教育改造的效果。因而，從嚴厲程度上考察，勞動教養是介于刑罰與治安管理處罰之間的一項制度。基于此，筆者傾向于第二種觀點，認為勞動教養是一種最嚴厲的限制人身自由的行政處罰措施。理由如下。

(一)強制性行政措施與類似保安處分的觀點并不可取

關于勞動教養制度的早期法律文件的確將勞動教養視為一種強制性行政措施，但是，在今天看來，強制性行政措施的觀點僅僅是人們對勞動教養的初步認識，無法準確解釋這一制度的本質屬性。勞動教養由特定的行政機關決定并執行，具有明顯的行政性，屬于行政措施的一種。同時，它將被教養人員同社會隔絕起來進行勞動改造，強制性程度高。行政性與強制性雙重特性決定了勞動教養的確是一種強制性行政措施。這一概括，即使在今天看來也是無可厚非的。但是，正如筆者前文論述，事物的性質反映事物的本質，是該事物帶有決定性意義的屬性。某一事物可能會有多種屬性，但只有本質屬性才可以稱為性質。諸如直立行走的生物與制造和使用生產工具的生物均可以用來描述人的屬性，但是，只有后者在更深層次的意義上確定了人的本質，前者雖然也反映了人的某種特性，但不是具有決定性意義的屬性，因而不能用來描述人的性質。人的認識是不斷發展的，對勞動教養性質的認識也一樣。起初，我們從勞動教養的特征出發，界定其為強制性行政措施，這是關于勞動教養性質的初步認識。隨著勞動教養制度本身的變化，人們認識水平的提高，現階段再用強制性行政措施來概括勞動教養的性質已經不合時宜了。當前，人們對行政措施本身的研究已經達至一個比較深入的程度。行政措施被認為是一個寬泛的概念，包括行政機關在行政管理過程中作出的一切審批和命令、許可和免除、賦予和剝奪、批準和拒絕、證明和確認、受理和通知等具體行政行為。就強制性而言，由于行政措施是行政機關的處理和決定，只要是依法作出，均具有法律效力，未經法定程序不可更改，這決定了行政措施本身一定是具有強制力的。由此，以強制性行政措施為勞動教養性質的說法僅是籠統地表達了勞動教養的一般屬性，并未深度研究其在具體行政措施中所屬之類別，因而不夠科學合理。在此，還需要特別說明的是，有一些學者基于“強制性行政措施”的表達，將勞動改造的性質概括為行政強制措施［6］，這是不正確的。行政強制措施具有特定的內涵，與強制性行政措施是兩個完全不同的概念。行政強制措施是指行政主體在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。它僅是強制性行政措施的一種，外延上明顯窄于強制性行政措施。而且，即使是拋開行政強制措施與強制性行政措施的區別，勞動教養也絕對不可能是行政強制性措施。行政強制措施雖然可以限制相對人的人身自由，但是該限制是一種臨時性措施，并非最終處分，它適用的目的是防止危險擴大，確保日后處罰的順利進行。而且，在采取行政強制措施之時，行政相對人是否違法并不確定。反觀勞動教養，其適用的對象是確定實施了違法或輕微犯罪行為的人，勞動教養的時間為1～3年，必要時可延長1年，明顯不屬于臨時性措施。與此同時，在對行為人適用勞動教養后，也不會再適用其他的處罰，故而，勞動教養是最終處分，并非臨時措施。

認為勞動教養是一種類似于保安處分的觀點也不甚合理。在國外，保安處分屬于刑法范疇，附屬于刑罰制度，是刑法的補充;而勞動教養則自始至終保持著“行政性”的特征。保安處分適用的對象范圍較廣，凡是具有人身危險性的人都有可能被科處保安處分，包括未成年人、精神病人，而且很多國家都規定了對物也可以適用保安處分。而勞動教養的適用對象則主要集中于以下兩類:一是雖實施了犯罪行為，但是由于情節輕微不夠刑罰處罰的人，二是多次違反治安管理法規，屢教不改的人。同時，勞動教養排除了16周歲以下的未成年人、精神病人和非中國公民等特殊主體，而此等主體并不受保安處分制度的排斥。基于以上原因，勞動教養在性質上類似于保安處分的觀點并不具有說服力。

(二)勞動教養是一種最為嚴厲的剝奪人身自由的行政處罰

首先，勞動教養具有行政性，是一種行政措施。勞動教養由勞動教養管理委員會依照勞動教養法規決定，在專門的勞動教養場所執行，具有行政性。勞動教養以行為人實施特定的違法犯罪行為為前提，是國家行政機關依法作出的處理和決定，屬于行政措施。從《最高人民法院行政審判庭關于人民法院受理勞動教養行政案件是否需要復議前置問題的答復》中“決定勞動教養的人對勞動教養決定不服的，可以向上一級勞動教養委員會申請復議;也可以直接向人民法院提起訴訟”的規定和《公安部關于公安機關貫徹實施〈中華人民共和國行政復議法〉若干問題的意見》中“對勞動教養管理委員會做出的勞動教養決定不服的，向該勞動教養管理委員會的本級人民政府或者上一級勞動教養管理委員會申請行政復議”的規定也可以清楚地認定勞動教養行政措施的屬性。

其次，勞動教養是一種終局性的行政制裁措施。勞動教養以剝奪為內容，針對實施了一定程度違法犯罪行為的人適用，具有明顯的制裁性。同時，在適用勞動教養后，國家機關也不會再因為同一行為針對行為人適用其他任何處罰措施。所以，勞動教養是一種終局性的行政制裁措施。

再次，勞動教養是一種行政處罰措施。行政制裁分為行政處分與行政處罰兩種，前者是對違反行政法規的行政機關工作人員所實施的包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除在內六種形式的制裁措施，勞動教養不屬于此列，只能是行政處罰。與此同時，行政處罰法本身也并未否定勞動教養的行政處罰性。有學者指出，勞動教養并不在行政處罰法規定的行政處罰種類中，因此不算是行政處罰。對此，筆者表示不贊同。《行政處罰法》第8條規定行政處罰的種類包括9種，除了有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財產、責令停產停業、暫扣或吊銷許可證、暫扣或吊銷執照、行政拘留外，還包括了“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。這種“列舉+兜底”的彈性表達方式顯然無法有力地否定勞動教養的行政處罰性，勞動教養可以被視為“其他行政處罰”。

又次，勞動教養是一種最為嚴厲的剝奪人身自由的行政處罰。正如前文所述，目前我國行政處罰的方式共計9種。在明確列舉的8種方式中，只有行政拘留以剝奪人身自由的方式來實施，而行政拘留的期限是1日以上15日以內，合并執行的，最長不超過20日。至于勞動教養，目前法定的期限是1～3年，最長不超過4年。就剝奪人身自由的制裁方式而言，時間越長，嚴厲程度越高。而目前勞動教養在所有的行政處罰措施中剝奪人身自由的時間最長，因此它是最為嚴厲的剝奪人身自由的行政處罰。

最后，勞動教養期限已經超越了管制、拘役和短期有期徒刑期限的事實不足以成為否定勞動教養屬于行政處罰的理由。有些學者運用邏輯學上三段論的推理形式指出:由于①行政處罰的嚴厲程度必然低于刑罰，②勞動教養剝奪人身自由的時間為1～3年，可能還會延長至4年，其嚴厲程度明顯重于管制、拘役和短期有期徒刑等刑罰，所以，③勞動教養不可能是行政處罰。這個推理看似正確，但實則不合乎三段論的規則。在大前提①行政處罰的嚴厲程度必然低于刑罰中，刑罰是一個整體的概念。而在小前提②中，作為整體的刑罰被偷換成了管制、拘役和短期有期徒刑等具體刑罰措施。由于三段論中只能有三個不同的概念，所以上述推理實際上犯了“四概念”錯誤，因而結論不可能是正確的。刑罰的嚴厲程度高于行政處罰的嚴厲程度是一個正確的命題。但是，該命題的正確含義是刑罰的整體嚴厲程度高于行政處罰整體的嚴厲程度，而不是指每一種刑罰的嚴厲程度均需高于任何一種行政處罰。事實上，即使是行政處罰法明確規定的8種行政處罰方式也不見得在嚴厲程度上就一定會低于任何一種刑罰。比如，如果不考慮刑罰的其他后果，吊銷執照與罰金相比，很多人恐怕寧愿接受罰金的處罰，也不愿意被吊銷特定的執照。同樣地，僅從剝奪人身自由期限的角度觀察，勞動教養確實要重于管制、拘役和短期有期徒刑，但是，刑罰的嚴厲程度不僅體現在期限的長短上，還會表現于其他諸多方面。例如，受過刑罰處罰的人不可從事包括教師、醫生、律師等在內的多個特定行業;依法受過刑事處罰的人還要受到前科報告制度的約束;被判處有期徒刑以上刑罰，符合一定的條件的還可能構成累犯，要從重處罰等。而這些在勞動教養制度中都沒有體現。由此，以勞動教養期限已經超越了管制、拘役和短期有期徒刑期限的事實來否定其行政處罰性質的觀點并不成立。

四、剝奪人身自由行政處罰取向下勞動教養的尷尬及處理

(一)勞動教養法規屬性帶來的尷尬及處理

雖然《行政處罰法》第8條并未否定勞動教養屬于行政處罰，但是，隨后的第9條卻又明確規定:“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。”《立法法》在第8條也有類似的規定:限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。行政處罰法和立法法規定的“法律”取狹義概念，是指由全國人民代表大會及其常務委員會依照立法程序制定的規范性文件。而目前規范勞動教養制度的法規均不屬于“法律”之列，多為行政法規、規章，地方性法規、規章。由此，將勞動教養視為行政處罰與行政處罰法和立法法相沖突，顯然名不正言不順。筆者認為，從勞動教養制度的內容、實施效果的現實角度考察，其屬于最嚴厲的限制人身自由的行政處罰措施無可爭議;但是，如果從行政處罰法和立法法對限制人身自由的法律處罰的強制性規定上看，它又無法成為行政處罰。這種“屬于行政處罰，卻又不能夠成為行政處罰”的尷尬直接影響人們對勞動教養制度的正確認識，也給勞動教養制度的完善和發展設置了障礙。筆者認為，既然勞動教養在本質上應當屬于行政處罰，我們就應當為其披上行政處罰的“外衣”。最穩妥方法是由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定一部勞動教養法，將勞動教養制度“法律”化。事實上，目前我國勞動教養制度的立法現狀與勞動教養的歷史發展、適用規模和所發揮的作用極不相稱，確實有必要制定一部效力等級高的勞動教養法。勞動教養適用于實施了犯罪行為但是由于情節輕微不夠刑罰處罰的人及多次違反治安管理法規屢教不改的人。其發揮了刑罰和治安管理處罰無法發揮的作用，恰當地銜接了它們之間的“空白地帶”，有效地威懾和改造了那些人身危險性較大的“犯罪邊緣人”，是社會主義預防犯罪體系中不可或缺的組成部分。自1955年黨中央發布第一個關于勞動教養的指示——《關于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》以來，勞動教養在中國已經走過了半個多世紀的歷史，其為教育改造違法犯罪分子發揮了重大作用。據統計，截至2008年底，我國共有勞動教養管理所350個，在所勞教人員16萬人［7］。50多年來，勞動教養已經成功地矯治了350余萬各類輕微違法犯罪人員，重新違法犯罪率不到10%，絕大多數勞動教養人員回歸社會后成為守法公民，甚至有許多已經成為各自領域的先進分子，為社會主義建設事業做出了應有的貢獻［8］。然而，恰恰就是這樣一個重要的制度卻沒有在立法領域取得應有的地位，這也給勞動教養制度的充分發展帶來了不利的影響。如果可以制定一部勞動教養法，那么一來契合勞動教養制度的現狀，給勞動教養制度多年的成果以肯定，二來可以平息性質紛爭，徹底改變目前“屬于行政處罰，卻又不能夠成為行政處罰”的尷尬，三來也可以充分發揮勞動教養在教育人、改造人方面的優勢，完善社會主義預防違法犯罪的體系。

(二)勞動教養執行方式帶來的尷尬及處理

全封閉式地長時間剝奪人身自由的執行方式是勞動教養被定性為行政處罰后面臨的另一個尷尬。如前文所述，勞動教養的期限為1～3年，還有可能延長至4年，在剝奪人身自由的期限上長于管制、拘役和短期自由刑。盡管我們已經論述，剝奪人身自由的期限與嚴厲程度沒有必然關系，但是，過長的期限確實可能導致實踐中許多行為人寧愿被認定有罪適用刑罰，也不愿意被判定為無罪或罪輕而適用于勞動教養的情形發生。這不僅給勞動教養的適用和充分發揮作用蒙上了陰影，也降低了刑罰在人們心目中的威懾力，甚至會在客觀上導致行為人放棄實施違法行為或是情節輕微不應當受到刑罰處罰的犯罪行為，而改為選擇實施應當受輕度刑罰處罰的犯罪行為。這顯然是扭曲了勞動教養制度設計的初衷，對于打擊和預防犯罪也是極為不利的。筆者認為，欲改變上述尷尬局面，可以考慮在不縮短期限的情況下改革勞動教養的執行方式，由開放式處遇替代全封閉式處遇。勞動教養的開放式處遇是指在保證教育改造效果的前提下，盡量減少對被教養人員人身自由的限制，密切被教養人員與社會的關系，縮短被教養人員與正常生活之間距離的一種執行方式。相比于全封閉式的處遇方式，開放式處遇富有人道性，可以加快被教養人員社會化進程，同時也有利于降低執行成本。社區矯正、歸假制度、外出工作制度、周末封閉制度、走讀制度等是勞動教養制度可以考慮適用的開放式處遇形式。

［1］［8］王順安，高瑩.勞動教養學［M］.北京:法律出版社，2002.60，51.

［2］為什么要實行勞動教養［N］.人民日報，1957－08－04(1).

［3］羅豪才.行政法學［M］.北京:北京大學出版社，1996.211.

［4］劉中發.勞動教養立法之思考［J］.中國監獄學刊，1999，(5).

［5］金岳霖.形式邏輯(重版)［M］.北京:人民出版社，2006.16.

［6］盧宇蓉.勞動教養制度性質之思考［J］.法學，2001，(5).

［7］中國勞動教養工作簡介［EB/OL］.司法部勞動教養管理局網站，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/ldjyglj/content/2011 －07/07/content_2785241.htm?node=258.