社區矯正檢察監督初探

張慧聰

(鐵道警官高等?？茖W校法律系，河南鄭州450053)

2003年7月，兩高兩部聯合下發了《關于開展社區矯正試點工作的通知》(以下簡稱“通知”)，在我國正式開始社區矯正的試點工作。社區矯正屬于刑罰非監禁執行活動，檢察機關應當對其開展檢察監督。然而，社區矯正在我國尚屬于新事物，社區矯正的非監禁性特點也與人民檢察院傳統的監獄檢察工作大不相同，罪犯在不與社會隔離的社區執行刑罰，給檢察監督提出了新的挑戰。檢察機關對此也缺乏相關的法律監督工作經驗，加之統一的社區矯正法沒有出臺，所以，各地檢察機關具體操作存在差異，這里面既有好的經驗又存在不少問題。筆者認為，現階段探討如何對社區矯正進行規范的法律監督具有實踐價值。

一、我國社區矯正檢察監督的概念和范圍

(一)概念

“社區矯正”一詞源于英文community corrections或community－based corrections，在國外主要是指對犯罪人的一種非監禁社區處遇措施。社區矯正工作在我國起步較晚，從2003年開始試點，2009年在全國推廣，直至2011年2月《中華人共和國刑法修正案(八)》才第一次在刑法中正式規定了社區矯正。可以說，對社區矯正進行法律監督屬于人民檢察院的新興業務，雖然各地人民檢察院都相繼開展了對社區矯正的檢察監督工作，但究竟何謂社區矯正法律監督，無任何規范性文件和學理解釋予以明確［1］。筆者認為，對社區矯正檢察監督進行界定應當明確以下幾個方面。

1.監督的主體。我國的社區矯正從一開始試點就定位為非監禁刑罰執行活動，屬于人民檢察院的法律監督范圍。根據2003年兩高兩部通知規定，人民檢察院要加強法律監督，完善刑罰執行監督程序，保證社區矯正工作依法、公正地進行。因此，在我國社區矯正的法律監督主體應是人民檢察院。此外，憲法和人民檢察院組織法均規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，人民檢察院行使的法律監督權通稱檢察權，故社區矯正的“法律監督”也被稱為“檢察監督”。

2.監督的對象。人民檢察院行使的監督權在性質上屬于司法權，監督的對象主要是執行司法職能的國家機關。根據2012年1月下發的《社區矯正實施辦法》(以下簡稱“實施辦法”)規定，司法行政機關負責指導管理、組織實施社區矯正工作，司法所承擔社區矯正日常工作;人民法院對符合社區矯正適用條件的被告人、罪犯依法作出判決、裁定或者決定;公安機關對違反治安管理規定和重新犯罪的社區矯正人員及時依法處理;暫予監外執行的社區矯正人員，由交付執行的監獄、看守所將其押送至居住地，與縣級司法行政機關辦理交接手續。因此，社區矯正檢察監督的對象應當是司法行政機關、人民法院和公安機關、監獄管理機關和看守所。

3.監督的依據和內容。人民檢察院對刑罰的執行進行法律監督的主要法律依據是憲法和刑事訴訟法。此外，實施辦法第2條也再次明確了人民檢察院對社區矯正各執法環節依法實行法律監督。根據實施辦法第37條規定，人民檢察院發現社區矯正執法活動違反法律和本辦法規定的，可以提出糾正意見。因此，人民檢察院對社區矯正進行法律監督主要包括兩個方面:一是從程序上對社區矯正所有執法環節開展法律監督，主要包括矯正接收、日常管理、異地委托管理、檔案管理和解除矯正等環節;二是從實體上對社區矯正執法活動的合法合規性進行監督，糾正和處理違法違紀行為，保護社區矯正人員未被依法剝奪或限制的合法權利不受侵犯。

綜上所述，筆者認為，我國的社區矯正法律監督可以定義為:具有國家法律監督權的人民檢察院，按照法律和其他具有法律效力的規范性文件規定的職權和程序，依法對司法行政機關、人民法院、公安機關、監獄管理機關和看守所在社區矯正中的工作程序和執行行為是否合法進行監督，對違法行為依法糾正和處理，以保證社區矯正人員合法權利和社區矯正依法公正實施的活動。

(二)監督范圍

社區矯正檢察監督的范圍是指人民檢察院依法對社區矯正工作進行法律監督的范圍。筆者認為，現在檢察監督范圍界定不清，存在以下兩個問題:

一是審前調查和執行決定是否屬于社區矯正檢察監督的范圍。按照實施辦法規定，對擬適用社區矯正的被告人、罪犯可以進行調查評估，以供裁決是否適用社區矯正時參考，該程序也被稱為審前調查。在我國，審前調查是決定是否適用社區矯正的前置程序，對能否適用社區矯正具有關鍵性作用。因此，不少學者從監督的實際效果出發，主張對社區矯正進行監督應當實現同步監督，將審前調查和執行決定程序也納入社區矯正檢察監督的范圍。但是，按照目前對社區矯正法律性質的界定，通說認為我國社區矯正在本質上屬于刑罰執行活動。這里刑罰執行活動顯然不應當包括審前調查和執行決定，因為刑罰執行活動是將已經發生法律效力的判決、裁定或決定交付法定執行機關實際執行的活動，執行活動開始的標志應當是判決、裁定或決定生效之后。所以，將審前調查作為社區矯正檢察監督的范圍與社區矯正的刑罰執行活動的性質不相符。

二是檢察監督是否應針對社區被矯正人員的違法行為。實踐中有部分檢察機關將社區矯正人員是否遵守社區矯正規定有無違法行為也作為檢察監督對象。筆者認為，該做法明顯超越了檢察機關行使法律監督的職權范圍，檢察監督的對象應當是執行司法職能的國家機關，而不應當把犯罪服刑人員作為監督的對象，社區矯正人員的監管只能依法由司法行政機關組織實施，越俎代庖的行為只會導致執行混亂，既損害了相關職能機關的工作積極性，又嚴重消耗了檢察機關的精力，影響社區矯正檢察監督職能的正常發揮。此外，檢察機關如直接介入社區矯正具體工作，就會喪失監督者的獨立地位，將自己置身于被監督者的行列，“成為自己的法官”，違背監督獨立的基本原則。

此外，還有學者認為，應當將對矯正人員的幫扶措施落實也作為檢察監督的范圍。筆者認為，檢察監督負有保障社區矯正人員合法權益的職責，故贊同此說?？傊鐓^矯正檢察監督應當理清與其他矯正機關的關系，既不能盲目擴大監督范圍，也不能超越職權直接介入具體矯正實務。

二、我國社區矯正檢察監督存在的問題

(一)規定過于籠統，不利于實際操作

長期以來，關于如何進行社區矯正法律監督一直缺乏明確的法律規范，各地檢察機關都是在實踐中不斷總結和摸索經驗，因此，監督水平差異性也比較大。2012年1月兩高兩部頒發的實施辦法詳細規定了社區矯正工作的具體實施，但是該辦法只是籠統地指出人民檢察院對社區矯正各執法環節依法實施法律監督，并沒有明確指出具體監督的內容，對于檢察監督的方式也只是規定檢察院在發現社區矯正執法活動違反法律和本辦法規定的，可以區別情況提出口頭糾正意見、制發糾正違法通知書或者檢察建議書，至于如何區別適用上述規定也未作出任何解釋和說明。此外，在最高人民檢察院出臺的一系列完善刑罰執行監督工作的文件中，也沒有關于社區矯正監督的明確規定，這就給實際操作造成了困難。

(二)監所檢察機構力量薄弱，不足以承擔矯正監督重任

社區矯正檢察監督具體由檢察機關什么部門來承擔曾一度成為熱議的話題，后來綜合考慮決定由檢察機關內部專司刑罰執行監督的監所檢察機構具體負責社區矯正檢察工作。然而，原來的監所檢察機構此前并未真正對非監禁執行展開法律監督，實際工作經驗缺乏，更為嚴重的是，原來的人員配備在面對大量的非監禁社區矯正執行時明顯不足。據估計，全國一共有1萬多司法所承擔著包括社區矯正在內的基層司法工作，而全國監所機構工作人員估計只有幾千人［2］。所以，監所檢察機構力量亟需加強，專職檢察人員的專業素質也必須提高，否則無法承擔對社區矯正進行法律監督的重任。

(三)矯正檢察范圍不清，越權現象仍然存在

有學者將社區矯正的檢察監督分為矯正前階段、矯正執行階段和解矯階段［3］。該理論反映在檢察實務中，表現為將審前調查和決定執行矯正的活動也納入社區矯正檢察監督的范圍。如前所述，筆者認為，對矯正前階段的監督屬于審判監督范圍，與社區矯正檢察是刑罰執行活動的法律監督性質不符。雖然審判監督仍應由檢察機關負責，但是它畢竟不屬于社區矯正監督的范圍，也不應當由監所檢察機構具體負責，否則會造成檢察機關內部權力配置失衡，使本就力量單薄的監所檢察機構更加應對不暇。

此外，檢察機關在履行法律監督職責時有越權現象。這主要表現為有些地方檢察機關插手對社區矯正人員的具體監管，如參與對違反監管規定的社區矯正人員的處理工作等，該行為顯屬越權。事實上，2006年5月最高檢在《關于在社區矯正試點工作中加強法律監督的通知》中已經明確，社區矯正監督的重點應當是矯正工作是否公正和執行活動是否合法兩個方面。

三、加強我國社區矯正檢察監督的建議

現階段社區矯正已在全國范圍廣泛開展，為適應新的形勢，社區矯正檢察監督工作的質量也亟待提高。因此，針對當前社區矯正檢察監督中存在的問題，筆者建議應從以下幾個方面著手予以加強。

(一)完善立法，制定社區矯正檢察監督操作細則

檢察監督是一項對法律依賴和要求很高的工作，在履行檢察職責時，檢察機關必須嚴格依照法律規定的內容和程序進行，否則檢察工作本身就存在合法性的問題。我國社區矯正工作從試點到現在全面施行已走過近十年的歷程，各地檢察機關也摸索出了不少有益的經驗，理論上的探討也為完善立法工作提供了有力的支持。特別是今年剛出臺的社區矯正實施辦法規范了社區矯正工作的具體要求和程序，為下一步有針對性地制定社區矯正檢察監督操作細則打下了堅實的基礎。筆者認為，未來的檢察監督操作細則應當按照社區矯正環節流程，具體設置每個環節檢察人員的工作內容，明確檢察方法和采取監督措施的具體程序，突出重點兼顧全面，具體規范便于操作。

(二)提高矯正檢察人員的職業素養，加強監所檢察機構的力量

社區矯正檢察監督對檢察人員的職業素養要求較高，他們不僅要能夠嚴格依法履行職責，而且要熟悉社區矯正相關的法律和規范，并且對經常存在的問題具有一定的了解。但是，由于負責社區矯正檢察的監所檢察機構現有人員嚴重不足，必然有許多檢察人員補充進來，其中大多數人員沒有經過專業培訓和訓練，對社區矯正工作并不熟悉。因此，今后一方面要根據情況補充人員加強監所檢察機構的力量，另一方面同時也要對這些檢察人員進行系統的專業培訓，使其盡快掌握工作所需要的基本知識和技能。建議由檢察機關遴選具有豐富工作經驗的檢察官對新入職的檢察人員進行崗前培訓，編制培訓教材和典型案例選編，檢察機關系統內部也應定期開展經驗交流和問題研討工作會議，在保證檢察人員基本夠用的情況下不盲目增加人員，通過提高人員職業素養的方式提高社區矯正檢察工作的水平和質量。

(三)優化檢察機關內部權力配置，明確職責，防止越權

在我國，社區矯正檢察監督屬于檢察機關的新業務，檢察機關在進行內部權力分配時應當綜合考慮，既不能擠占應由其他部門負責的檢察業務，也不能對屬于本部門的業務進行推諉。因此，我國檢察機關將社區矯正監督工作賦予監所檢察機構承擔，就應當明確其與其他業務部門之間的權力界限，防止在具體監督活動中出現積極爭搶或無人問津的不正?，F象。此外，檢察機關還應當明確監所檢察機構的具體職責，禁止檢察人員隨意插手社區矯正具體執行工作，明確檢察人員的身份和職責，防止越權行為的發生。

［1］周偉.關于社區矯正法律監督若干理論問題的探討［J］.中國檢察官，2012，(2).

［2］陳小彪，周遐齡.論社區矯正的檢察監督［J］.重慶文理學院學報(社會科學版)，2011，(3).

［3］賈學勝.社區矯正試點中的檢察監督新解［J］.常熟理工學院學報(哲學社會科學)，2008，(3).