臺灣地區警察教育制度及啟示

孫衛華

(河南警察學院法律系，河南鄭州450000)

警察教育培訓，是提高警察隊伍的整體素質和戰斗力，使之順利完成各項執法任務的重要保障。當前，內地和臺灣地區在經濟、文化等方面的交流迅速發展，各自面臨的社會治安問題也具有很多共性。加強相互間的學習和了解對于海峽兩岸警方合作非常必要。本文擬對臺灣地區警察教育制度進行研究，以期吸收和借鑒其在警察教育中行之有效的做法和經驗，促進內地警察教育制度的改革和發展。

一、臺灣地區警察教育制度概況

根據臺灣地區《警察教育條例》第2條之規定，臺灣地區警察教育分養成教育、進修教育、深造教育，分別由警察學校、警察?？茖W校、警察大學辦理。

(一)養成教育

養成教育即是學歷教育。養成教育包括兩類，一是基層養成教育，二是警官養成教育。

1.基層養成教育。由警察學?；蚓鞂？茖W校辦理。警察學校主要辦理警員班或預備班，學員在這里分別接受一年或三年的養成教育。由警察?？茖W校辦理者，其修業年限為2年。除了警察學校預備班以外，警察學校警員班和警察?？茖W校的?？茖W員班，應考資格均要求為高級中學或同等學校畢業或具有同等學力者。

2.警官養成教育。由“中央警察大學”辦理。分為本科、研究所及專修科三種。(1)專修科。修業年限為2年，成績及格者，依法取得?？飘厴I資格。其應考資格要求為警察學校警員班畢業。(2)本科。修業年限為4年，成績及格者，授予學士學位。其應考資格要求為高級中學或同等學校畢業或具有同等學力者。(3)研究所。主要培養碩士和博士。碩士班的修業年限為2到4年，博士班的修業年限為2到6年，成績及格且符合學位授予法規定者，分別授予碩士或博士學位。其應考資格由“內政部門”會同教育部門確定。

(二)進修教育

進修教育是針對現職警務人員而設的，由“中央警察大學”辦理。開辦有警佐班及各種專業講習班，如督察班、交通班、刑事班、人事班等，并由“內政部”制定其實施辦法。

(三)深造教育

深造教育也是針對現職警務人員而設的，由“中央警察大學”辦理。所設班期包括警正班、警監班、研究班等，并由內政部門制定其實施辦法［1］。

除上述養成教育、進修教育及深造教育外，臺灣地區完整的警察教育還包括警察常年訓練。常年訓練分為個人、組合及特勤訓練三個階段，以個人訓練為基礎，以組合和特勤訓練促使其能運用組合警力執行一般警察勤務及打擊犯罪的能力為訓練目標，結合日常警察勤務反復磨煉。其中，個人訓練以個人為對象實施，由警政部門統一規定訓練科目及要求標準，定期逐級驗收成果，不合格者，不予升職;組合訓練由市、縣警察局負責策劃執行;特勤訓練由警政部門成立訓練基地，統一完成特勤訓練［2］。

二、臺灣地區警察教育制度的特點

不難發現，兩岸警察教育體系構成是非常相似的。內地警察教育包括警察學歷教育和在職培訓兩部分，臺灣地區警察教育從形式上分為三類，其養成教育相當于內地的學歷教育，而進修教育和深造教育相似于內地的在職培訓。這種相似性為兩岸教育制度的互鑒提供了基礎與可能性。與內地相比，臺灣地區警察教育制度有以下特點。

(一)警察教育法制化

臺灣地區非常注重以立法形式來保障和加強警察教育，頒布了大量警察法規對警察教育進行明確規定，使警察教育在法律制度、人、財、物等方面都有了充分的保障。臺灣地區警察教育法制化具體體現在以下幾方面:

1.警察教育制度的立法體制與權限界定明確。臺灣地區警察教育制度立法采用集權與分權相結合模式。根據臺灣地區《警察法》、《警察法實施細則》規定，警察教育制度由“中央”立法并執行，或交由直轄市、縣(市)執行。具體而言，“中央”立法權限為:警察教育的種類、階段及師資、教材標準等事項;“省”立法權限為:依“中央”法令關于初級警察教育、警察常年教育的實施事項;縣(市)立法權限為:依“中央”及“省”法令關于警察常年教育之實施事項;直轄市立法權限為:關于警察常年訓練的實施事項。這種模式一方面保證了警察教育基本制度的統一性，另一方面又便于各地方根據具體情況做一些靈活變通，有利于發揮地方支持警察教育的積極性。

2.警察教育法律法規的制定既注重法律體系的整體統一性，又注重根據警察教育的實際需要，制定專門法律法規，充分體現了統一性與靈活性相結合的原則。目前，臺灣地區已形成了以《警察法》為統領、以《警察法實施細則》、《警察人員管理條例》、《警察人員教育條例》為骨干性法律法規的基本框架，在此基礎上，又根據實際需要制定了很多關于警察教育的特別法或僅就某一事項的專門法。如:《警察人員進修及深造教育實施辦法》、《保送現職警察人員進修辦法》、《警察常年訓練辦法》、《“中央”警察大學學生實習辦法》、《特種考試警察人員考試規則》、《警察人員升等考試規則》、《警監警察官升等考試口試辦法》、《警佐警察人員晉升警正官等訓練辦法》等。

3.警察教育實施過程的法制化。可以說，“法制化”貫穿滲透到了臺灣地區警察教育的全過程。(1)明確規定警察教育類別、辦理警察教育的學校及教育班別的設置;除《警察教育條例》，臺灣地區另制定《“中央”警察大學組織條例》、《臺灣警察專科學校組織條例》、《各省市警察學校組織通則》，以規范警察教育的設置、學制等制度。(2)明確規定擔任各校主管人員、教職人員的資格條件。要求各校校長、教育長及教務、訓導主管人員除依法律規定外，須曾在警察大學受教育，并曾任警察教育或行政工作五年以上;教授、副教授、講師、助教資格，依照教育法令規定辦理;教官資格，由“內政部門”會同教育部門確定?！皟日块T”還專門頒布了《“中央”警察大學臺灣警察專科學校教官資格審查辦法》，作為教官資格審查的法規依據。(3)明確規定辦理警察教育的各學校課程設置與教育計劃均依法嚴格審核。其中警察學校的課程標準，由“內政部門”確定，其教育計劃，報內政部門核備。警察專科學校及警察大學之教育科目，由“內政部門”會同教育部門確定，其教育計劃，報請“內政部”核轉教育部門備查。(4)學生管理法制化。《警察教育條例》明確規定警察專科學校、警察大學受養成教育之學生，享受公費待遇及津貼。同時要求畢業學生，依法任警察官人員，應服務滿一定年限，服務年限未滿者，應賠償在學期間的教育費用。此外，還制定專門性法規規范學生入學、實習、考核、處分救濟等事項，如:《“中央”警察大學甄選或甄試新生入學辦法》、《臺灣警察?？茖W校甄試具特殊專長人員入學辦法》，《“中央”警察大學學生實習辦法》、《“中央”警察大學學生(員)獎懲規則》、《“中央”警察大學學生(員)申訴處理辦法》等，明確的立法內容，確保了教育訓練的質量和效果。

(二)警察教育自成體系，并與普通學制相配合

一方面臺灣地區警察教育屬于警察行政體制，與各級普通教育學制分開，自成體系。內政部門統一掌理包括警察教育在內的警察行政，并由“中央”設警察大學、警察?？茖W校，辦理警察教育。警察人員的任用，也主要以曾受警察教育者為主。有關警察教育的規劃、學制、師資、教育科目、考核標準、紀律要求等均依法進行，并具有統一的標準。所需武器彈藥、器材設備等也依法由“內政部門”統籌調配。另一方面，警察教育又與普通學制相配合，并有同等地位與比重。“中央警察大學”的專修科、本科(各系)、警政研究所分別相當于普通學制教育的專科、大學(各院系)、研究所(碩士班、博士班);警察專科學校專科警員班相當于?？?，均經教育部門核準同意。只有警察學校的警員班純為警察學制，畢業學員具有應考特種考試警察人員丙等考試資格［3］。

這種自成體系的警察教育模式，首先有利于警察意識的培養，有利于警察文化與風氣的塑造，使學生在受教育中因環境熏陶，習慣成自然，則言行舉止、辦事方法均可一致，無形中增加警察工作效率與行政力量;其次更加有利于教學內容的擴充及師資的培養。

(三)警察教育制度與任用、晉升制度緊密結合

各級警察人員職位不同，責任不同，其所需要具備的知識和能力也不相同，因此，警察的任用和晉升必須和教育制度密切配合。臺灣地區非常重視警察的系統化、正規化教育培訓，將警察的任用、晉升與教育訓練緊密結合，并以法律明確規定。要求警察行政人員的任用，以曾受警察教育或經“中央”考銓合格者為限。警察官任用時，職務等階最高列警正三階以上者，應經警察大學或警官學校畢業或訓練合格;職務等階最高列警正四階以下者，應經警察大學、警官學校、警察?？茖W?；蚓鞂W校畢業或訓練合格。各級警察機關主管及專門性職務人員，必須經升職教育或專業訓練培育。警察人員的升遷，與教育訓練及考核相配合，采取公開、公平、公正方式，擇優升任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。升遷制度與教育密切配合，不僅可以加強教育效果，還可提升晉升人員的工作能力，可謂一舉兩得。

(四)警察教育實戰化

臺灣地區的警察教育，無論是養成教育還是進修和深造教育，都非常注重與警察實戰需要緊密結合，注重教學內容理論與實踐緊密聯系，突出專業性、針對性和實用性，注重培養和提高學生(學員)的應用能力和實戰能力。以臺灣警察專科學校為例，在課程設置上，該校強調貼近實戰，以提高學生的實際操作能力。其專業理論與技能訓練分為三個階段。第一、二階段之間，安排2個月實習;第二、三階段之間，安排1個月實習。這樣，實習的針對性與效果就比較明顯。同時，學校還從各級警察機關中，聘請兼職教官擔任實戰技能方面的教學任務。這樣，可以把最新的案例與動態，體現在教學內容之中。［4］

三、內地與臺灣地區警察教育比較與啟示

所謂他山之石，可以攻玉。綜觀臺灣地區警察教育制度，其中有很多方面值得內地學習與借鑒。分述如下。

(一)對內地警察教育法制化的思考

如前所述，警察教育法制化是臺灣地區警察教育的突出特點，詳盡完備的警察教育立法對于保障其警察教育起到了重要作用。當前，內地警察教育制度的法律法規體系的框架已經初步形成，《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)明確規定:“國家發展人民警察教育事業，對人民警察有計劃地進行政治思想、法制、警察業務等教育培訓。”以《人民警察法》為依據，公安部制定了《公安機關人民警察訓練條令》(以下簡稱《訓練條令》)，具體規定了警察教育訓練的目的、分類、職責任務、訓練機構的設置等內容，使人民警察的在職培訓具有了明確的規章依據。與臺灣地區詳盡完備的警察教育立法相比，筆者認為，內地警察教育距離“法制化”的目標要求還有很大差距，具體表現在以下幾個方面。

1.現行警察教育立法對公安學歷教育沒有給予應有和足夠的關注?！肮矊W歷教育與在職培訓并重發展”是公安部所提出的警察教育模式。而從現有的警察立法來看，除了《人民警察法》第29條從宏觀上提出了警察教育培訓的指導思想之外，《公安機關組織管理條例》、《訓練條令》的內容均是以警察在職教育培訓為主，對于公安學歷教育基本沒有提及。相比較而言，臺灣地區警察教育也是由養成教育(學歷教育)、進修教育和深造教育組成，三種類型均由法律明確規定，其中專門規定養成教育制度的法律法規不僅數量多，而且內容非常詳盡。

2.警察教育立法層次不高、立法體制不規范。警察教育的法制化要求警察教育的體系、種類，警察院校的設置、學制、師資、教材標準等基本制度，均須由法律、法規或規章創制。當前，內地警察教育制度除《警察法》、《訓練條令》以外，主要由公安部制定的行政規范性文件組成。近年來，公安部制定下發了一系列警察教育訓練工作的規章制度，如《關于加強基層和一線民警實戰訓練工作的通知》、《關于加強和改進公安教育訓練工作的意見》、《全國公安機關2010—2012年民警培訓規劃》等重要文件及各類培訓班管理規定、考試考核辦法等?？梢哉f，這些規范性文件的制定極大促進了內地警察教育的制度化和規范化。但是與法律、法規、規章相比，行政規范性文件畢竟層次不高，不屬于《立法法》中的“法”范疇，由于缺乏嚴格的制定程序而具有較大的“隨意性”，其權威性也會大打折扣。

綜上，筆者提出如下立法建議:一是盡快啟動《人民警察法》的修訂工作?！度嗣窬旆ā纷?995年頒布實施已經將近20年的時間，其中關于警察教育基本制度的規定已經遠遠不能適應現階段公安隊伍建設和管理的法律需求。在修訂時，應當規定警察教育的管理體制、種類、立法權限等基本制度。二是修改完善《公安機關組織管理條例》，重點是加強警察教育與警察任用、晉升制度的結合度。三是將《訓練條令》修改為《公安機關人民警察教育訓練條令》，其中增加關于警察學歷教育制度相關規定。

(二)警察教育自成體系應是內地警察教育的發展方向

警察是維護社會安定、國家安全的主要力量，因此，警察的選拔與培養需要予以加強。警察教育在課程安排、技能鍛煉、紀律要求、風氣培養等方面，均應與普通高等教育相區分。從世界范圍內來看，包括臺灣地區在內的絕大多數國家和地區警察教育均自成體系，即警察教育由警察機關負責，在學校設置、師資配備、招生、教學、考試、學位授予、分配、經費等方面均不受國家教育主管部門的領導和制約。而我國當前的現狀是:警察教育是整個國民教育的組成部分，警察教育實行公安和教育部門雙重領導，以公安部門為主的管理體制。因此，在學校設置、辦學模式、教學、招生、分配、經費、學位授予等方面受到教育、人事、財政等部門的諸多制約，沒有凸顯警察院校特色;在運行機制方面，由于缺乏相應的法律保障，警察院校與警察領導部門之間關系也存在諸多不順的地方，影響了警察教育的質量和效果。值得注意的是，強調警察教育自成體系并不是要全面否定警察學歷教育。臺灣地區的警察教育體系中也包括有養成教育(學歷教育)。英國著名教育家阿什比指出:“大學的進化很像有機體的進化，是通過持續不斷的小改革來完成的。大規模的突變往往會導致毀滅。大學的變革必須以固有的傳統為基礎。［5］警察院校的學歷教育是我們長期以來堅持的辦學模式，應當予以肯定。但在今后的辦學方向上，警察院校應當由以普通高等學歷教育為主，向普通高等學歷教育與民警教育培訓并重發展轉變，并應當改進教育培訓的質量及解決教育中存在的問題。

(三)將警察教育與警察招錄、晉升等人事制度緊密銜接，實行招錄、教育與晉升一體化

如前所述，臺灣地區將警察的任用、升遷、考核與警察教育制度緊密結合，并以法律形式明確下來，確保了警察教育的效果。這也是世界上大多數國家和地區的通行做法。我國亦確立了人民警察“三個必訓”基本制度，要求“公安機關人民警察訓練合格方可任職、晉升職務或者授予警銜、晉升警銜”，并明確規定了初任訓練、專業訓練和晉升訓練的具體管理體制和要求。但從實踐中看，警察教育與招募、晉升、考核制度的銜接程度不夠緊密，在很大程度上使警察教育的效果大打折扣，也影響了警察教育的整體發展。

1.警察招錄與警察教育的銜接問題。當前，關于警察招錄與警察教育的銜接，沒有全國統一的規范性規定，導致各地做法不一致和警察教育發展的不平衡。除了個別地方實行警察教育與招錄一體化之外，全國大部分警察院校在學歷教育發展中均面臨一個嚴峻問題，即經過三年或者四年系統化、正規化警察教育的學生，在畢業后未必可以從事警察職業，由此帶來警察院校教學、管理中的一系列尷尬問題，如一些專業性很強的課程如何設置、教學內容如何取舍、警務化管理要不要堅持等等。同時，在實行政法干警招錄培養體制改革的地方，承擔改制生培養任務的警察院校在教學和學生管理中也面臨一系列的問題。如對高校畢業生和退役士兵等不同培養對象教學模式的選擇、被錄用的警校畢業生重復教育的問題、對在教育培訓中違反紀律或規章制度的改制生的處分問題等等。以上問題產生的根源在于警察招錄與警察教育實質上的脫節，因此，筆者認為，解決問題的關鍵在于改革警察學歷教育模式?？山梃b臺灣地區的做法，將警察的招錄與教育訓練緊密結合起來，警察院校學生經過不同層次警察教育后，經考試合格，均可擔任不同層次職位的警察。當然，警察院校也要有一定的淘汰率和激勵機制。

2.晉升制度與警察教育的結合。在警察晉升制度方面，臺灣地區實行的是先培訓后晉升、不培訓不晉升原則。從立法本意上看，我國內地實行的應該也是先培訓后晉升原則。《訓練條令》規定，晉升訓練是公安機關人民警察晉升職務或者警銜前的訓練。但執行情況不容樂觀。實踐中，很多地方實行的是先晉升后培訓，培訓流于形式，也加大了培訓管理難度，影響了培訓的實際效果。

(四)科學設置教育培訓內容，積極創新教育訓練方式，加強警察教育的實戰化水平

1.緊貼公安實戰，精選教學內容。達·芬奇曾說過:“理論脫離實踐是最大的不幸?！本旖逃慕虒W內容要注重與公安實戰需要密切結合，理論聯系實際，突出針對性、實用性和專業性，強調教學培訓的學以致用。教學重心由以理論知識傳授為主，向以職業精神培養、專業能力教育和警務技能訓練為主轉變。

2.專業課程體系的構建應以工作任務為導向，基于工作過程，突出核心能力培養。警察院校課程設置與教學方式，應以適應警務工作的實際需要為原則。在具體做法上，學校要與實戰單位聯手聯動，共同調研崗位需求，分析崗位職責，明確典型任務，梳理工作過程，確定崗位核心能力要素和結構，從而使課程體系設計、教學內容和教學重點都立足于學員從事未來警務工作和不同警種、崗位職責所需要的各種品質和能力的培養，并根據警務工作的需要而不斷調整變化。就招錄培養體制改革試點專業而言，由于實行的是訂單式培養，傳統的三段式人才培養模式已無法適應訂單式培養的需求。很多警察院校改制生人才培養課程體系依舊沒有擺脫傳統課程體系的框架，依舊是傳統課程體系的壓縮版。筆者認為，改制生課程體系的設計應當跳出學科限制，新建系統，形成“樹警魂、強基礎、重能力、促發展”的課程體系。

3.注重校局聯動，強化實訓實習。警察院校各個教研室應該建成公安業務條線式的教研室，支撐公安實戰、為公安條線服務，使教學源于實戰、融入實戰并指導實戰。學生可實行“三明治”式訓練，將實習分三階段進行，第一階段是崗位認知實習，第二階段是單項專業實習，第三階段是綜合實習。同時，為保證實習效果，實行實習課程化、硬件標準化、管理信息化、帶教規范化及考核實戰化。

(五)建立高素質教師隊伍

1.堅持教師條件高標準、嚴要求。如前所述，臺灣地區通過立法明確規定各警察學校主管人員、教職人員的資格條件。筆者建議，在制定《公安機關人民警察教育訓練條令》時，也應當明確規定擔任教育訓練任務教師在學歷、工作經歷、職稱等方面的任職條件。

2.專職教師與兼職教官相結合。為優化師資結構，促進教學與實戰的緊密銜接，應建立專職教師與兼職教官相結合的師資隊伍。在嚴格對專職教師的遴選標準和條件的同時，可從公安機關實戰部門選拔、推薦實戰經驗豐富、理論水平較高、能夠勝任教學的業務骨干到警察院校、培訓基地擔任教官，并對教官進行規范化管理，教官要集警察訓練課程的開發設計者、組織管理者和具體實施者于一身。

3.實行警察院校與警察機關人員的雙向交流制度。早在2002年，公安部政治部就印發了《關于公安院校教師參加公安業務實踐和選聘公安機關業務骨干到公安院校任教的暫行規定》，其中規定教師鍛煉和教官選聘工作要與專業技術職務評聘和干部使用掛鉤。但由于缺乏具體的實施細則，該規定在部分地方執行效果并不理想。筆者建議可采取各種激勵措施，通過基層掛職鍛煉、調研等多種措施推動專業教師從某業務領域“單一科目傳授”向“多科目傳授”發展，從單一的業務傳授者向“教學策劃者、組織者和業務傳授者”發展，從單一的業務傳授者向“三者合一”發展。

［1］陳明傳.警察百科全書(五)警察學與警察行政［M］.臺北:正中書局，2000.36，280.

［2］邱華君.警察學［M］.臺北:千華出版公司，1997.116.

［3］邱華君.警察法規［M］.臺北:五南圖書出版公司，1988.566.

［4］王離京.臺灣地區警察教育制度初考［J］.山東警察學院學報，2010，(1).

［5］［英］阿什比.科技發達時代的大學教育［M］.滕大春，滕大生，譯.北京:人民教育出版社，1983.20.