建立健全深圳社會政策體系的思考

陳志新

進入新世紀以來，我國經濟社會發展的階段性特征日益明顯，社會問題也日益突出。有觀點認為，現今中國的經濟結構已經進入工業化中期階段，而社會結構還剛剛處于工業化初期，這一經濟結構和社會結構形態的矛盾，是當下諸多經濟社會矛盾問題的結構性根源,而要產生一個與經濟結構相適應的社會結構，需要建立一個完整的社會政策體系。深圳作為改革開放的先鋒城市，為解決當前存在的社會問題，深圳亟須建立一套完整的社會政策體系，作為社會建設和社會管理的基礎和指引。本文擬對此作一些思考和探索。

一、社會政策有關概念及其意義

（一）社會政策的定義

社會政策是公共權力機構制定的一組公共政策，其目的是解決與公眾生活直接相關的社會問題。學術語境中的“社會政策”（S o c i a l P o l i c y）是一個專有名詞，它是一組政策的總稱，有其特定的含義和適用范圍。也就是說，社會政策并非我們一般想象的“社會的”政策，或者只要跟“社會”沾上邊的政策，而是由社會福利（保障）、個人社會服務、衛生、住房、教育、社會公平、社會行為規范等七個方面明確的具體政策組成。

關于社會政策實施的主體有兩種觀點：一種是廣義的，將社會政策看作一種中性的功能化的工具，是一種社會的行為，可以滿足社會成員多層次需求的社會政策，并不是政府的專利；另一種是狹義的，認為社會政策的提供者只能是國家、政府。本文中所指的是后一種。

（二）社會政策與其他公共政策的關系

公共政策是指公共權力機關為解決公共問題、滿足公共需求、實現公共利益，按照程序制定并加以實施的方案和措施。社會政策是公共政策的重要組成部分，但同時具有其特殊性:

一是社會政策直接影響民眾的日常生活水平和群眾幸福感。其他的公共政策如經濟、政治、國防政策等對民眾的影響不如社會政策那么直接。二是社會政策與經濟、政治等政策及發展水平有很大聯系。好的社會政策穩定人心，促進經濟政治發展，不好的社會政策則造成人心不穩、社會秩序動蕩。三是有些公共政策強調發展經濟為主，效益優先，偏向富人，而其中的社會政策受到忽視和壓制。

二、美國等西方國家社會政策推行情況

（一）美國模式

美國的社會政策主要指聯邦政府的福利資助項目，包括失業和低保補助、醫療補助計劃、老年醫療保險、婦女、嬰兒和兒童補助計劃、撫養子女家庭幫助計劃和社會公平政策等。另外，還有聯邦和各州共同實施的政策，如公共住房、教育、衛生政策等。

因此，美國“政府”一個名詞涵蓋了法律規定的所有公共權力機構（立法、行政、司法）。除此之外，美國的任何個人、政黨和組織都禁止占有公共資源，禁止具備管理公共事務的權力，除了政府有限授權。例如，任何政黨都不能占有國家資產，不能發布公共指令。作為比較，中國的“政府”專指行政部門，而“政府”并不是唯一的公共權力部門。還有其他組織如黨委、人大等都具有并行使公共權力，占用公共資源，另外還有政協以及工會、共青團、婦聯等社會團體等使用公共資源（財政撥款）。

（二）英國模式

19世紀初，英國制定《反貧困法》等法律，對因健康年齡等原因導致貧困者，直接補貼金錢物資，對失業者則提供工作崗位。二戰后，英國大規模建設“福利國家”，國民生活質量極大提高。現代英國社會政策開支占國家財政總預算接近2/3，遠高于排第2、第3位的國防和治安。其中最主要的開支又集中體現在福利保障方面，比同屬社會政策的衛生、教育、公共住房等開支又高出許多。英國社會福利與保障開支比例過高的原因：一是公共住房開支大幅降低。英國人自有住房比例很高，加上1950-1970年代英國大規模建設公共住房，居民日常生活少了公共住房這一塊大支出。二是英國已經步入老年社會，養老金比例逐年加大。三是失業津貼金數額較高。無業者得到很好照顧，不積極找工作，給政府帶來沉重負擔。

新世紀以來，英國國內要求改革社會福利政策的呼聲很高，英國政府開始重視教育公眾轉變道德意識，以工作為榮，不工作為恥。為此政府新出臺的一系列社會政策也加大了對積極找工作者的鼓勵和幫助。

（三）澳新模式

澳大利亞和新西蘭的社會政策大致相同。在澳洲，失業者每人每周可以領到約150澳元，對18歲以下未成年人每周補貼50-80澳元。若夫妻失業且有18歲以下子女，則合并計算，并加上房補。以一家三口為例，每周補助390澳元左右，扣稅后約為370澳元。符合條件的單身或家庭申請政府公共住房，需輪候1個月至1年不等。兩房一廳租金每月100澳元左右，是市場價的10%-20%，一般水電免費；未申請公共住房者（無論是否合資格），若在市場租房，可得到政府補貼，視家庭人數、房屋租金而定，一般補貼1/3至2/3；政府鼓勵購買首套房。對首付給予一定補貼，占比1/3至100%不等；均視家庭收入和房價而定。對低收入或失業的個人或家庭、未成年人的生活補貼另計，至少保證基本食物開銷。

三、對西方社會政策的認識

（一）西方社會政策的正面意義

一百多年來的實踐證明，西方資本主義國家制度化地實施社會政策，具有十分重要的現實意義。

一是將生產力發展的成果，有意識、制度化地轉化為人類自身的生活體驗，為提高人類幸福做出直接貢獻。二是在一定程度上緩解了資本主義的社會矛盾。因為作為上層建筑組成部分的社會政策，調整了西方國家各種生產關系，改變了過去對資本主義腐朽沒落垂死的認識。三是開創了資本主義的社會主義化形態，模糊了資本主義與社會主義形式上的區別。四是促進和維護了國家統一和穩定。國家統一和穩定的重要條件是大多數民眾的認同感，包括經濟發展、社會生活、政治體制、文化氣氛等方面。其中社會生活水平與民眾個人的關系最直接相關。通過實施社會福利政策，從根本上解決了資本主義初期的面臨的貧困問題，減少了貧富懸殊，帶來了民心認可和社會穩定。

（二）西方社會政策存在問題

一是社會類開支比重過大，政府負擔沉重，帶來一系列不可持續性問題。二是社會類支出中，結構失衡，社會福利開支過大，擠占了衛生、教育等的社會開支。三是福利社會養懶人，讓不勞而獲的人鉆空子，影響人的價值觀。

盡管西方社會政策也出現許多問題和爭議，2008年以來波及整個西方世界的經濟危機進一步激化了這類爭議。但是只要人類社會存在，社會建設和社會管理的問題就會一直存在，社會政策實施所帶來的各種缺陷與爭議也就不可避免。從其根本目的、解決問題的出發點、實施方式和整體效果來評價，西方社會政策有成功之處，非常值得借鑒。對于社會建設和管理中存在的自身問題，應該在實踐中加以調整和解決，而不能根本否定。

四、建立健全深圳社會政策體系的建議

（一）建立完善深圳社會政策的重要意義

在新的形勢下，深圳現有的社會政策還存在一些不足之處，需要加以改進和提高，進行系統性、整體性完善。

面向實有人口的社會政策缺位。目前實施的大部分社會政策均以戶籍人口為基數，忽略了占深圳人口絕大多數的非戶籍人口。在深圳現行的社會政策中，非戶籍人口的內容相對較少，很多福利僅僅面向本地戶籍人口。基于社會政策自身的“公共”屬性，將非戶籍人口排除在社會政策之外是不合適的。外來人員和本地人一樣做出了貢獻，一樣居住在深圳，在很多方面應該享受到應有的公共福利，如享有租購住宅、求職、工作、受教育、婚姻生育、參與公共政治社會生活等各項權利。

社會政策缺乏整體頂層設計。從單個政策來說，深圳進行了很多行之有效的實踐，但是也存在許多問題：一是各個政策本身不完善。例如民眾不滿意比較集中的教育、衛生、公共住房等政策；二是政策之間各自為戰、互不配套、甚至互相打架的情況并不少見，在整體層面尚未對各個政策進行系統的、有機的設計，日益落后于當前形勢；三是雖然政府竭盡全力做事，但是效果有限甚至互相抵消，民眾常常因體會不到實惠而不買賬。

重經濟輕社會的錯誤傾向依然存在。經濟政策強調效率，主要目的是“做大蛋糕”；社會政策側重公平，要求“分好蛋糕”。“做大蛋糕”和“分好蛋糕”是辯證統一的：經濟發展初期，要強調做大蛋糕，解決“有沒有”的問題。時至今日，應該更加重視分蛋糕，解決“好不好”的問題。如果蛋糕分得不合理，既會影響參與者繼續將其做大的積極性，也會導致蛋糕的質量下降。極端情況下，蛋糕可能變成毒藥，結果可能出現蛋糕越大、毒性越大的情況。拉丁美國家中的“兩極分化”、“中等收入陷阱”就是活生生的例子。

對社會公平重視不夠。在過去的發展中，我們過分注重經濟效率而在事實上忽視了社會公平。現實生活中存在的諸多不和諧因素，有的是發展不夠的問題，有的則是共享不夠的問題，即沒有很好地讓全體人民公平公正地享受到社會發展的成果。按理說，社會進步的成果應當由全社會來共享，但實際上是由強勢群體來享受或首先享受；同樣，社會代價的后果應當由全社會來分擔，但實際上大部分卻由弱勢群體來承擔或主要來承擔。經過30多年的改革與發展，我國國力大大增強，居民生活總體上已達到小康水平，深圳作為先發展地區，經濟實力位居全國前列，進一步重視公平問題的時機條件已經成熟。因為老百姓不僅僅是滿足于“民生”，對社會公平的呼聲也越來越強烈。

有的政策針對性不強。當前一些社會政策出臺前缺乏充分的調研和論證，沒有針對老百姓的需求來解決問題。往往情況是政府費力不討好，出臺了政策，提供了服務，可老百姓并不需要這樣的服務，處于“被服務”的尷尬地位。

綜上所述，科學、系統地建立深圳社會政策體系，從戰略角度對社會政策進行頂層設計，把各個單項政策有機結合，就顯得重要而迫切。

（二）建立健全深圳社會政策體系的指導思想

黨的十八大，為我國未來發展繪制了一幅宏偉藍圖，為群眾未來生活呈現了“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的美好畫卷。黨的十八大報告指出，加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。報告強調，加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。

（三）完善社會政策體系應當堅持的理念

頂層設計的理念。一是制定社會政策，出發點必須毫不保留地為基本公共利益服務（是基本的，惠及大部分和服務弱勢群體的）；二是更加強調公平；三是嚴格按照制定、實施、評估與修正三個步驟；四是充分考慮各種因素：要解決的問題、要達到的目標、從多種方案中選優、考慮資源占用程度、制定評估標準、重視制約因素、預見到沖突的可能并想辦法避免與化解等；五是評估一項社會政策的根本點：是否為民眾的日常社會帶來“直接好處”，是否提高了民眾的幸福感；六是投入人力物力開展社會政策研究。

樹立服務實有人口的理念。深圳作為一座改革開放城市、市場經濟發達的城市和最大的移民城市,目前實有人口已超過1500萬。著眼于服務全部實有人口,以全部實有人口為基數進行制度設計和政策實施，不僅對深圳健康發展至關重要,對全國經濟社會轉型期加強和創新社會管理都具有十分重要的示范意義。

樹立經濟建設和社會建設同等重要的理念。社會建設是科學發展的本質要求、基礎保障和重要路徑，直接關系到改革開放成敗、社會和諧穩定和黨的執政基礎穩固。社會建設在當前與經濟建設同樣重要。社會政策的內容必須緊緊圍繞加強社會建設這個中心，牢牢把握以人為本這個核心，努力滿足人民群眾的新要求、新期待，切實保障和改善民生，從源頭上、基礎上、根本上加強社會建設，確保社會和諧穩定，努力為推動科學發展營造良好的社會環境。

樹立公平公正的理念。全社會都應該樹立全面公平的理念，2010年溫家寶總理的話“公平正義比太陽還要有光輝”，深刻地闡明了促進社會公平正義的極端重要性和緊迫性。十八大報告進一步指出，公平包括權利公平、機會公平、規則公平三個方面，權利公平指的是基本權利不能因為出身、職業、財富等不同而區別對待，機會公平要求減少由于資源不平衡帶來的機會不平等，規則公平則要求消除特權，打破“潛規則”。

（四）幾點建議

教育政策。教育是根本，百年樹人、千秋大業。為了中華民族的未來，應該創造機會讓盡可能多的公民得到基本教育保障，提高素質。要著力提高深圳的義務教育覆蓋程度，目前全日制普高和職高在校人數6萬多，尚有1萬余人未得到學位，可考慮出臺異地高考的政策，并仿照“大學城”做法，建立“高中城”，由政府出資建設，提供公共圖書館、體育場、飯堂等公共設施，照顧外來工子女入學，開展公民教育，熱愛國家、了解深圳、維護深圳。充分發展在職教育，可參照美國模式，為因家庭困難未能讀大學的學生提供職業培訓，制定政策，資助職業教育，引導外來工學習緊缺技術，填補8萬個緊缺技術缺口。通過積分入戶方式，打開外來工的上升渠道。所有辦理社保、居住、以及入戶的居民，組織培訓，參加學習，通過考試；政府向社會購買服務，提供學位；民辦、公辦的生均費一視同仁；鼓勵民辦學校開辦特色教育。

醫療政策。以“病有所醫”為基本原則，繼續加大對醫療資源的投入：尤其是保障原特區外各區（新區）的衛生需求，推進特區醫療一體化；加強基層醫療衛生服務，加強社康中心建設，提高社康中心醫療水平；公辦、民辦相結合，通過政府購買醫療服務；提高人均病床數。

住房政策。以實現“居者有其屋”為目標，把住房保障對象逐步從戶籍人口逐步擴展到技術工人等非戶籍人口；通過發放房補和住房鼓勵，降低保障房申請門檻；鼓勵住房政策向技術熟練工人傾斜；通過立法，對于商品房及辦公樓宇不搞政府投資建設的“穿衣戴帽”工程，而是要求房屋業主統一出資，每過一定年限（例如5年）對房屋更新；嚴懲房地產開發商以各種理由漏建不建房屋公共設施，規定住宅區必須建有基本的社康服務中心，配套的學校、幼兒園等。

社區政策。加強社區服務、社區管理、社區自治。社區是城市社會建設和社會管理的基本單位。要完善社區公共服務，推動資源向社區集聚，提高社區服務居民的水平。要推進實施“織網工程”，建立社會管理工作網，縱向延伸到基層社區；推廣社區網格管理，實行“一格多員”責任捆綁模式、樓（棟）長制；培育居民自治意識，提高居民自治能力，規范業主委員會的發展，鼓勵支持居委會和業主委員會的協調互動。推廣聽證會、協調會、評議會等民主管理制度，鼓勵包括非戶籍人口在內的深圳市民參與居委會建設，建立社區議事、協商制度，暢通政府與社區溝通渠道，實現政府行政管理與社區居民自治有效對接、良性互動。

歷史充滿經驗教訓，資本主義社會的發展也經歷過“做蛋糕”和“分蛋糕”的過程。英國“圈地運動”在發展經濟的同時，帶來了大批失地農民不堪被逼而造反抗爭的血淋淋后果。二戰后，西方政府普遍順應民意，建立福利社會，把經濟發展成果惠及普通民眾，為國家和民族帶來長久安定。拉美國家的教訓是，當經濟發展到達一定水平時，如果缺乏有效的社會政策，社會問題會進一步加劇，社會兩極分化，陷入“中等收入陷阱”。未來10年是我國深化改革，推進發展的關鍵時期。我們必須借鑒經驗，吸取教訓，構建一個適合深圳市情和發展階段的社會政策體系，讓深圳市民共享經濟發展成果，建好幸福深圳。