洛杉磯公共政策制定模式對深圳的啟示

趙志英

自1922年美國著名政治學家查爾斯·梅里亞姆（Charles Merriam）率先提出公共政策研究概念以來，政策科學已經走過近90年的歷史，成為一門跨學科、應用性的社會科學。[1]作為政策科學的誕生和實踐地，美國的政策科學研究一直領跑全球，美國各級政府的公共政策制定模式也因其嚴謹的程序性、廣泛的民主性等特征而受到全球各類政府組織的關注。為進一步推進深圳公共政策制定模式改革與創新，我們深入研究了洛杉磯地區地方政府公共政策制定與執行的各類細節，將其與深圳現行公共政策制定模式進行比較，提出應以程序法制化、信息公開化、決策主體多元化為核心推進深圳公共政策制定模式的民主化與科學化。

一、洛杉磯公共政策的制定模式及特點

（一）制定機構。美國地方政府公共政策制定采取分權體制,即決策與執行相對分離，政府各部門都只執行政策而不制定政策。以洛杉磯市公共市政工程委員會為例，該委員會是市政工程的決策機構，負責對公共市政工程項目進行決策與咨詢。委員會有10名成員,其中5名專職的政府部門代表，5名兼職的市民代表。市民代表需在個人報名或市長提名的基礎上，由議會批準。[2]這種體制安排不僅有效防范了公權力被政府執行機構的濫用，還充分保障了市民在公共政策制定與推行中的主導作用。仍以洛杉磯市公共市政工程委員會為例，該委員會每周三開會一次,決策公開透明,市民可以旁聽,也可以通過廣播收聽,記者可以采訪報道，充分保障了市民參與公共政策制定的權利。

（二）制定程序及特點。為保障公共政策體現大多數市民的利益與需求，洛杉磯地方政府公共政策制定有著法定的工作程序：第一步必須擬定議案，議案可由市長、市議員、市政府職能部門、市議會專門委員會或市民團體提出；第二步由市政府或市議會的有關部門（委員會）單獨或跨部門成立議案制定小組，同時成立咨詢委員會，開始對議案所涉及的現狀進行列舉、排序，分析問題，找出問題的癥結和原因；第三步，在經過反復研究后，議案制定小組和咨詢委員會要確定議案可以解決的問題、不易解決的問題和不能解決的問題及其相應的條件，提出本議案擬達到的目標；第四步，議案制定小組和咨詢委員會針對問題和擬定目標提出解決問題的可能的各種方案；第五步，議案制定小組和咨詢委員會需要對每個方案作環境、社會、經濟、政府財務等方面的影響評估報告，并在綜合各種評估的基礎上，確定一個或幾個推薦的政策方案；第六步，議案制定小組將推薦方案及其評估分析報告預先在公眾媒體公告，并邀請公眾報名參加公眾聽證會，如果方案在公眾聽證會上受到強烈抵制，則必須返回第二步；第七步，根據公眾聽證會討論后認可的方案，議案制定小組和咨詢委員會制定可執行的議案方案;第八步，議案制定小組和咨詢委員會將可執行的議案方案提交市議會或市長決策。對影響重大的議案，市議會（或市長）還會召開公眾聽證會，并可視需要召開多次聽證會。[3]

從洛杉磯市重大公共政策制定的程序可以看出美國公共政策制定的幾個重要特點：

一是程序的法定性與科學性。如上所述，洛杉磯市重大公共政策或公共工程議案制定需進行的八個程序是法定的，一旦任一程序沒有完成，公共政策制定本身就違反了法律規定，相應的政策也是無效的。程序的法定性保障了公共政策不會成為某些人或某些團體操縱公共利益的工具，保障了公共政策的公共屬性。除法定性外，政策制定程序也非常科學，程序既保障了在每個重要的論證與決策階段都有公眾的充分參與，又在論證與決策階段安排了至少兩個要求充分審視方案影響的環節，充分保障了公眾各類權益協調的需要。

二是公共政策分析的嚴謹性與全面性。洛杉磯市公共政策的制定程序充分保障了公共政策的分析論證。政策的提出需經過“草案提出、詳細分析論證、提出方案、專業評估、咨詢與再論證”等多個環節，至少要經過四個以上深入的政策分析過程，多個輪次的政策分析有效地確保了相應政策的嚴謹性。同時，在政策的深入分析階段，程序要求議案制定小組和咨詢委員會需要對每個方案作出至少4個評估報告，深入地分析擬推出政策對環境、社會、經濟及政府財政預算的影響，更強化了政策分析的科學性與全面性。

三是公共政策目標的明確性。洛杉磯市公共政策的制定程序明確要求議案要論證與明確所需達至的目標，這就為公眾更好地參與公共政策討論提供了基礎，也顯著地提高了公共在公共政策制定的合理性與有效性。

四是專業咨詢機構與智庫的作用。洛杉磯市公共政策的制定程序明確要求，在評估階段要對每個方案作出至少4個評估報告。在編制評估報告過程中，評估報告可由議案小組作出，也可委托專門機構作出。一般來說，為增強公共政策的說服力，提高民眾對其的支持，重要的評估報告多由專業的咨詢機構與智庫編制。這樣一方面保障了政策分析的中立性，另一方面保障了政策的專業性，因而專業咨詢機構和智庫在公共政策制定中起著極其重要的作用。

五是公共政策的權威性。由于程序上的法定性及制定過程中充分的市民參與，公共政策一經制定，就具權威性，任何組織和個人均需遵守，制定政策的政府亦不例外，這就保障了公共政策執行的持續性。

二、深圳公共政策制定需完善的方面

深圳是我國經濟體制改革的先行區，也是我國政治體制改革的先鋒。如人大的立法聽證制度、決策執行職能分離改革等都是促進公共政策制定民主化與科學化的重要舉措。但與洛杉磯相比，深圳公共政策制定仍需在以下六個方面開展深入探索：

（一）公共政策制定缺乏嚴謹科學的法定程序。如前所述，洛杉磯市公共政策制定中最強調程序的正義性，任何人和政策都不能挑戰制定政策的法定程序，程序的法定性也帶給了政策相應的權威性。而比較起來，深圳公共政策制定過程雖也有一定的程序約束，但缺乏嚴謹科學的法定程序，部分政策出臺的相對隨意，導致政策的權威性屢受挑戰。如深圳近年來禁行電動自行車政策出臺時并未充分考慮部分行業的使用需求，以致政策的實施遇到很大阻礙，政策的權威性受到較大挑戰。

（二）公共政策對基層公眾的需求關注不夠。由于政治體制的差異，深圳公共政策的來源多是政府部門，這與洛杉磯公共政策多源于公眾需求有較大差異。如何進一步提高基層公眾在公共政策制定中的作用，使公共政策更多反映基層公眾的需求而不是上級主管部門的需要是深圳落實以人為本精神，探索中國特色社會主義政治體制的關鍵。

（三）制定過程缺乏全面、科學、定量的分析。雖然我們在制定公共政策過程中，尤其是建設公共設施時需要開展預可行性研究、可行性研究、環境影響評價等多方面的研究與評估，但與洛杉磯相比，我們的政策制定過程仍然缺乏全面、科學、定量的分析。如去年交通系統推出節日高速公路免費政策時，并未對其社會、經濟、環境影響進行深入定量評估，也缺乏應急預案的設計，導致在政策實施過程中全國各地均出現大范圍的堵車現象。

（四）制定過程中對目標的認識并不明確。洛杉磯市公共政策制定過程中有一個關鍵步驟是“要求議案要論證與明確所需達至的目標”。從理論上講，公共政策是個人與團體權益的再分配，任何公共政策都不可能做到讓所有人不付出而只收獲權利，因此公共政策的目標至關重要。由于體制原因，我們在制定公共政策時對目標的認識并不明確，有些公共政策的目標指向還因部門利益而具有明顯的片面性，使得政策被公眾詬病。

（五）制定過程中公眾參與處在初級階段。深圳人大的立法聽證制度及政府重大公共政策的聽證制度雖已明確了公眾參與在公共政策制定中的重要性，但公眾參與的程度仍處在初級階段，有關聽證、公眾意見的吸納與反饋等都未有明確的規定。如深圳政府部分決策雖然召開聽證會,但往往只召開一次聽證會,而且即使聽證會上有較大的反對聲音,方案仍可能通過。

（六）制定過程中專業咨詢機構和智庫的作用仍需強化。深圳一直重視專業咨詢機構和智庫在公共政策制定中的重要作用，如綜合開發研究院、深圳環科院等專業咨詢機構也因在深圳的實踐而具全國影響力。然而，在公共政策制定過程中，政府與智庫多是“購買關系”，智庫做何課題完全取決于政府，且相應的評估與研究多數也不對外發布，在這種情況下，智庫受政府相關部門的影響較大，較難形成獨立研究的環境。而在洛杉磯，政策評估報告的法定性就明確了智庫的權利和地位，評估報告也真正能夠體現中立性，增強了專業咨詢機構及智庫在公共決策中的地位。

三、洛杉磯公共政策制定模式對深圳的啟示

通過與洛杉磯地方政府的比較，我們認為，未來深圳公共政策制定仍需根據自身實際進行多方面的改革與創新，并由易到難，開展以下五方面的探索：

（一）實現重大決策的程序法制化。重大決策涉及面廣、影響大，一旦失誤就會對經濟社會發展造成長期影響。可借鑒洛杉磯的做法，對重大政策的決策程序用法律法規加以確定，即用法制手段將重大決策的立項、信息公開化、分析評估、專家咨詢、多方案比較、公眾參與等程序作出制度安排，使決策過程有法可依，有章可循。

（二）高度重視專業咨詢機構和智庫建設及其作用的發揮。在對現有的各類官方決策咨詢研究機構整合資源、提高素質的同時，積極支持大專院校、社會團體從事政策咨詢研究工作，并采取有效措施促進社會政策研究機構的發展，使全市決策咨詢研究機構和專家隊伍結構合理、活力增強、能力提升。要推進專家咨詢文件的公開化，一方面使公眾更清楚政府公共決策的政策分析工作，另一方面使專家咨詢置于公眾和媒體監督之下，有效保障專家咨詢的中立性。

（三）推進決策過程和決策信息的公開化。決策過程和決策信息公開化是決策科學化民主化的基礎。可結合深圳電子政務工作，將決策過程和決策信息的公開化作為電子政務建設的重要內容，為專家和公眾參與我省各級政府的決策提供平臺。發揮各級政府新聞發布和大眾媒體的作用，引導大眾媒體參與到決策過程中，服務決策信息公開化。鼓勵公眾媒體更多的傳播當地政策決策的有關信息，如專家對政策方案的分析、公眾的意見等。

（四）強化公眾參在公共政策制定中的地位。公眾參與決策是決策民主化的必然要求，也是均衡公眾利益的關鍵。由于在公共政策的決策過程中讓公眾表達了各自的利益訴求，政策本身就考慮了各階層的利益平衡，因而公共政策可以在利益多元化的美國順利實施。隨著深圳經濟社會的發展，公眾利益日益多元化，也應當更加重視公眾參與決策。應進一步完善人大的立法聽證制度及政府重大公共政策的聽證制度，并以法定形式確定公眾參與的合法地位。

（五）加強基層組織建設，增強基層組織在公共政策制定中的影響力。加強基層治理已成為新時期我國社會建設的重要內容，從洛杉磯的實踐看，增強基層組織在公共這個內制定中的影響力能有效解決公眾的各類公共需求。深圳應以推進基層黨建工作、推廣社會化社區服務中心為契機，加強基層組織建設，增強基層組織在公共政策制定中的影響力。

[1]小約瑟夫·斯圖爾特等著，韓紅譯.公共政策導論[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[2]卞蘇徽.洛杉磯與深圳公共決策模式比較[M].特區實踐與理論.2008（5）.

[3]湖北省政府發展研究中心.美國公共政策決策咨詢考察報告[R].湖北決策咨詢網.2006年7月3日.