政府網站信息公開評估

●白清禮（鄭州航空工業管理學院 信息科學學院，鄭州 450015）

1 評估對象

本研究確定評估對象的主要原則是法定性，即根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）及相關規定明確評估對象。依照其第2條、第36條、37條的規定，我國《政府信息公開條例》的適用對象有三類組織：一是行政機關，包括各級政府機關及工作部門；二是被授權機關，即法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織；三是公共企事業單位，這參照《條例》執行的社會公共組織，即教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位。

依照《條例》37條規定，根據法律、法規授權，一部分公共企事業單位既履行國家行政管理職，又提供公共服務，一部分公共企事業單位只提供相應的公共服務。就提供的公共服務這一點而言，本身產生的信息也有公開的必要。原因：一是這些組織的資金來源于國家財政，他們提供的服務具有公益的性質；二是公共服務過程產生和獲取的信息多與社會公眾的各方面生活緊密相關，關系人民群眾獲取的公共服務的數量與質量等問題，社會公眾有必要，也有權利知曉這類信息。［1］32根據本研究的具體情況，評估對象可確定為上述組織在互聯網站中的信息公開欄目，公開的事項包括組織機構、信息內容、時間、目錄體系、公開指南、主動公開、依申請公開等。

2 指標來源原則

2.1 法定原則

覆蓋全國、規范統一的政府信息公開是從《條例》實施開始的，該項法律制度詳細規定了政府信息公開目的、原則、范圍，以及信息公開的方式、程序和監督保障的規范措施。政府信息公開實踐也以《條例》為實施依據，實踐工作考核和檢查也以此為基本參照。所以，作為政府信息公開工作的一個環節，其評估工作也理應以我國《政府信息公開條例》為基本依據。作為一個基本原則，對評估指標設置的要求是：（1）依法律規定，政府在信息公開過程中必須遵守執行的規范內容是指標的基礎來源，如主動公開的內容、公開的方式、依申請公開等等。（2）在評估時，應有相關指標衡量信息公開是否公平、便民等《條例》規定的法律理念，這對于評估政府信息公開是否貫徹了這些法律理念。作為一項原則，它體現于政府信息公開全過程，其中任何一個環節都應融入這一精神。從實踐操作層面來講，公平與便民等法律理念易于通過指標評估反映出來，公平理念的核心是保障信息公開服務對象能夠平等地獲取政府信息，不偏袒、歧視任何一個服務對象，不管個體或組織，無論什么社會地位，都應平等對待；便民理念即為政府信息公開的易用性，是指行政機關以公民便于利用公開信息的時間、方式、場所等向社會公開政府信息，以減少社會公眾利用政府信息的時間成本和資金成本，使社會公眾高效率地利用政府公開的信息。［1］4

2.2 內容原則

即以政府信息公開的信息資源內容為評估原則。在政府信息公開網站中，雖然有一定的法律依據，也有一些內容控制機制，如保密審查制度及其組織機構、本級機關的信息公開工作機構等，但由于領導的重視程度、信息公開工作人員素質與意識、各部門之門的協調與配合，以及網絡設施環境、經費等原因，政府公開的信息內容并非完全符合法律規定，有時甚至與應然的信息公開狀態差別較大。就政府公開的信息而言，其價值的主要體現應是內容方面，即信息的社會價值是依賴信息在政治、經濟、文化、教育等領域的作用呈現出來的。所以，內容原則是政府信息公開的核心原則。

2.3 科學性原則

即政府信息公開的評估標準和標準設置過程要符合科學性原則，包括以下含義。（1）對各個指標都要進行詳細和明確的描述，不能概念模糊，不能有歧義，給評估操作帶來不便。同時，設置指標應充分考慮其與被評估政府網站公開的信息資源的關聯性，既保證指標對被評估政府信息資源的針對性，又要避免評估的盲目性。（2）注意政府信息資源評估指標層次的合理性。網站中公開的政府信息資源處于互聯網絡之中，網絡環境的運行狀況影響著政府信息資源的傳播與利用，評估指標的層次性反映了社會公眾查閱和獲取政府信息的物理過程和心理感受，符合邏輯規律的指標層次有助于推進和改善政府信息網站公開的流程和環節。

2.4 定性與定量評估相結合的原則

目前，對政府信息網站公開評估主要采用定性法，即評估者按照事先設置的指標體系，將各指標的含義與被評估的政府公開的信息內容逐一對照進行評估。定性評估方法的特點是，在評估前，評估者事先設定一定的評估目的和要求，依據評估原則，明確評估指標的含義，設置評估指標體系。很明顯，在這一過程中，評估原則與指標體系的設置都有人的主觀參與，是評估者或指標確定者的主觀意志、價值觀、學科背景等方面的具體再現，在給被評估的政府網站信息公開評分時，個人的價值傾向和主觀意志難免不影響評估的客觀性。這樣，政府信息公開評估效果的科學性、合理性、權威性和可信性就會受到質疑。定性評估方法缺乏客觀性這一特點還有其他的表現，例如，即使是對同一個政府信息公開的網站進行評估，不同的評估者會明確不同的標準內涵，也會設置出不同的評估指標體系，由此對同一政府公開的網站的評估會得出不同的評估等級。這種評估方法的優點是評估的效率高，成本低，簡捷方便，易操作，能在較短的時間內給出相應的評估結果。

政府信息公開定量評估是根據信息資源的某種數量特征對其狀況進行評估的一種方法。與定性法相比，定量法缺乏主觀性很強的指標設置過程，評估的信息來源于行政機關公開信息和社會公眾利用信息的過程中形成的數量關系，克服了定性評估方法主觀性較強的局限，為政府信息公開評估提供了一種較為客觀公正的評估模式。另外，該方法不直接涉及政府公開的信息內容，可用來評估不同層級的政府信息公開網站，具有較廣的適用范圍。但是，定量評估方法也存在一些不可克服的缺點。例如，公開信息的日訪問量統計法是通過服務器日志文件記錄訪問量的高低，進而判斷被訪問的公開信息資源狀況的方法。但是日志文件并不能區分社會公眾是初次訪問或是重復訪問，但也無法辨別出是瀏覽或下載行為。因此，這種方法也難以全面評估政府公開的信息資源質量。

可見，定量與定性評估方法皆有各自的優缺點。因此，在評估政府信息網站公開時，應將兩者有效地結合起來，取長補短，力求取得較為科學合理、客觀公正的評估結果。

2.5 實踐原則

這是評估指標來源的一項重要原則。作為政府信息公開管理和考評政府信息公開實際效果的一種方法，信息公開評估是針對其實踐狀況的評估。由于我國《政府信息公開條例》剛實施不久，即使是較早的地方政府信息公開法規實施的歷史亦較短，所以，在實施過程中存在較多問題。因此，對于政府信息公開評估而言，該項原則尤為重要。

3 評估指標分析

從現實情況來看，政府信息網站公開存在以下幾個方面問題。（1）政務公開與信息公開混淆，沒有將“政府信息公開”置于網站的醒目位置。（2）政府信息公開目錄體系存在諸多問題，如沒有對政府信息進行分類，沒有目錄導航功能；信息分類層次較少，不利于信息瀏覽檢索；類目和信息名稱不規范等。（3）政府信息公開制度建設有待完善。（4）年度政府信息公開工作報告不完整，有待規范。（5）整體檢索功能不強，只有少數政府網站有專門的信息公開搜索功能等等。

3.1 組織體系

組織體系包括政府信息公開的工作機構、領導人員、工作人員等。這是政府信息公開的組織保障，是其日常運行不可或缺的基本條件之一。作為評估對象，主要是指有無專門的工作機構及其工作人員。這往往在評估的初期階段適用，因為當政府信息公開工作較為成熟時，組織體系已是信息公開的必備條件，其結構也較為完善，運行相對順暢，已沒有評估的必要。

3.2 制度建設

在國家層面，有《條例》調節政府信息公開的各種關系。但具體到地方政府機關及其工作部門，實際情況有一定的差異。為更好地實施《條例》，有必要在《條例》原則性規定的基礎上，結合本部門、本地域的具體情況，制定出針對性、操作性強的規章制度。有些政府及其部門制定有相應的制度，如保密審查工作制度、新聞發言人制度等。設置這一指標有助于促進政府信息公開制度的建設和完善，為信息公開提供更為完備的制度保障，使政府信息公開行為更為科學與規范。

3.3 政務公開與政府信息公開關系處理

政務公開與信息公開之間的四種關系是我國政府信息公開網站公開的一個階段性現象，現實中兩者之間關系的表現復雜，不利于社會公眾快速獲取信息，亦不便政府及其部門在將應公開的信息置于“政務公開”或“信息公開”欄目之下作出準確的選擇。事實上，兩者之間在政府網站中表現的復雜關系已經影響了社會公眾獲取和利用政府公開的信息，給他們帶來了負面的政府信息服務體驗。所以，有必要設置相應指標，對政府信息應當歸入“信息公開”或是“政務公開”進行合理引導。

3.4 信息公開導航

根據《條例》第19條規定，行政機關應當編制、公布信息公開指南和信息公開目錄，并及時更新。信息公開指南內容應當包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式，信息公開工作機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯系電話、傳真號碼、電子信箱等內容。另外，還規定了政府信息公開目錄的內容應當包括政府信息索引、名稱、內容概述、生成日期等內容。因此，政府信息網站公開評估指標理應包括信息公開指南與目錄。為了保證兩者各自具體內容的準確性，需對政府信息公開指南，尤其是政府信息公開的目錄的詳細內容進行明確表達。

3.5 主動公開

主動公開是指政府機關根據法律規定的場所、方式、內容主動將政府信息公之于眾。《條例》第二章規定了政府信息主動公開的范圍，設區的市級、縣級及鄉鎮政府主動公開的重點內容。在第三章規定了信息公開的場所、方式和期限等內容。由于本研究是針對政府網站進行評估，因此在設置這類指標時，不涉及公開場所和方式，只設置公開的信息內容和期限。

3.6 依申請公開

依申請公開是指公民、法人或其他組織根據其生產、生活、科研等特殊需要，依照法律規定向各級人民政府申請獲取政府信息。在網絡環境下，網絡是社會公眾申請公開政府信息的重要渠道。限于本研究的范圍，依申請公開僅指利用互聯網申請公開。就政府信息網站公開而言，該方面的指標是指政府網站下的信息公開欄目或類目是否有依申請公開功能，如果有，依申請公開功能是否完備，包括依申請公開的表格、流程、信息反饋等。

3.7 政府信息公開專門檢索

（1）既無網站內檢索，亦無信息公開專門檢索，如果查閱公開的政府信息，需采用瀏覽的方式獲取信息。（2）有網站檢索，無專門的信息公開檢索，如果查找公開的政府信息，可利用站內檢索。（3）既有網站內檢索，亦有專門的信息檢索，如果查閱公開的政府信息，可采用這兩種方式獲取信息。綜合來看，大部分政府網站無專門的信息公開檢索，即使有專門信息公開檢索的政府網站，其實際的檢索功能欠完備，不能滿足檢索公開的政府信息的需求。因此，應設置相應指標，對實際存在的問題進行引導與指正。

4 政府信息網站公開評估指標體系構建

根據上述政府信息公開評估原則、信息網站評估指標分析，以及《條例》規定，構建出相應的評估指標體系，共有如下11個一級指標和相對應的二級和三級指標，具體內容如下。

4.1 組織體系

二級指標及其下的三級指標如下。（1）工作機構：① 維護和更新公開信息的及時性；② 是否組織編制政府信息公開指南、政府信息公開目錄和政府信息公開工作年度報告；③ 是否及時更新上述三項文件；④ 對擬公開的政府信息進行保密審查的客觀性和合法性；⑤ 本行政機關規定的與政府信息公開有關的其他職責的情況。這些指標來源于《條例》第4條規定的信息公開工作機構的五項職責。（2）工作人員：① 數量；② 學歷；③ 專業；④ 結構。這四項指標沒有硬性規定，可根據信息公開工作的實際情況或其他情況而定。

4.2 制度建設

二級指標有兩項。（1）上級政府和部門制定的法律制度。其下的三級指標有兩項，一是是否有《政府信息公開條例》，二是上級政府的政府信息公開法律制度完整性。設置這些指標的目的是為了表明政府信息公開工作法律依據的完整性，應在本級政府網站公開上級政府制定的法律制度。（2）本級政府和部門制定的法律制度。其下三級指標有：① 政府信息公開制度；② 保密審查制度；③ 新聞發言人制度；④政府信息公開年報制度；⑤ 政府信息公開責任追究制度等。制度數量可以有效地表明政府信息公開法律制度的建設成就。

4.3 政務公開與政府信息公開關系處理

該指標是評估政府處理政務公開與信息公開兩者關系的合理程度，共有兩個二級指標。（1）信息公開，三級指標有：① 政府信息公開目錄；② 政府信息公開指南；③ 依申請公開；④ 政府信息公開目錄簡介。這些指標是針對僅有一級類目“政府信息公開”的網站，旨在評估政府信息公開類目下有哪些二級類目，對二級類目的功能和具體內容不作評估。（2）政務公開。設置兩項三級指標：① 政府信息公開，是指政府信息公開是一級類目“政務公開”的二級類目，需注意政府信息公開的信息內容與其他政務公開的二級類目之間的關系；② 政務公開，這是針對政府網站僅有一級類目“政務公開”，其下沒有信息公開，亦沒有一級類目信息公開的政府網站。

4.4 信息公開導航

有如下兩項二級指標。（1）信息公開目錄，三級指標有：① 信息分類的合理性；② 類名的科學性；③ 類目與信息條目鏈接的有效性；④ 信息條目內容的完整性；⑤ 信息生成日期的準確性；⑥ 索引的規范性。這些指標的總目標是從信息公開目錄、類名、信息條目、索引到具體信息內容依次鏈接的流暢性與合理性，使社會公眾快捷地檢索到所需信息。（2）信息公開指南，三級指標有：① 信息公開指南內容整體性；② 公開主體通信信息的完整性；③ 信息公開指南的規范性。這些指標涵蓋了信息公開導航從結構、形式到內容的規范性與完整性。

4.5 主動公開

二級指標有三項。（1）信息內容，三級指標有：① 政府信息主動公開的范圍；② 縣級以上政府主動公開的重點內容；③ 設區的市級、縣級以上政府主動公開的重點內容；④ 鄉鎮政府主動公開的重點內容。這些指標來源于《政府信息公開條例》第2章的規定。（2）信息質量，是指與社會的關聯程度，即與社會公眾生產、生活、經濟社會活動的關聯程度，來源于《條例》第1條規定的立法宗旨。（3）信息數量，是指屬于主動公開范圍的文件數量即是14種公文的數量，包括決議、決定、命令、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函，來源于《黨政機關公文處理工作條例》第2章規定，旨在以法定形式保證公開的信息質量。

4.6 依申請公開

共有三項二級指標。（1）公開導航，即申請公開流程圖的清晰度和完整性，申請公開流程圖是否詳細地以圖示說明了信息公開各個環節及整體過程。（2）信息數量，即公開主體正式處理的信息公開申請的數量。（3）申請反饋，有二項二級指標：① 及時性，是指答復的時間至少應符合法律規定；② 滿意度，是指至少達到申請人基本滿意的程度。

4.7 信息公開年度報告

二級指標有三項。（1）公布時間，即是否在每年3月31日前公布上一年度的政府信息公開工作年度報告。（2）內容結構，三級指標如下：① 主動公開情況；② 依申請公開情況；③ 不予公開情況；④ 信息公開收費及減免情況；⑤ 因信息公開申請行政復議、提起行政訴訟的情況；⑥ 信息公開工作存在的主要問題及改進情況；⑦ 其他需要報告的事項。這些指標來源于《政府信息公開條例》第32條規定。（3）內容質量，有三項三級指標：① 客觀性，是指內容反映信息公開實際工作的真實性程度；② 精煉性，是指內容簡潔、扼要，無套話、空話；③ 清晰度，是指含義準確，文字表達清楚明了。

4.8 信息公開檢索

共有三項二級指標。（1）信息公開專門檢索與站內檢索。（2）信息公開專門檢索。（3）站內檢索。這三項二級指標具有相同的三級指標：① 檢索項,是指可選擇的檢索條件的多少，如名稱、主題、機構、索引號等；② 檢全率，是指符合檢索條件的檢出結果占應檢出結果的比率；③ 檢準率，是指符合檢索條件的檢出結果占所有檢出結果的比率。

4.9 信息公開反饋

有兩項二級指標。（1）信息公開建議與意見反饋。（2）信息公開監督反饋。這兩項二級指標下三級指標是相同的：① 及時性，是指反饋時間至少達到社會公眾接受的程度；② 客觀性，是指公開的信息內容具備真實性；③ 公眾滿意 度，是指至少達到社會公眾基本滿意的程度。

5 結語

上述指標體系是評估政府信息網站公開的基本框架，共有11個方面的一級指標。根據評估實踐需要，有些無三級指標。“指標說明”的目的在于使人們便于理解指標內涵，正確對信息公開的實際工作進行解釋與評估。這一指標體系評估的是信息公開的基本方面，沒有包括諸如公開期限、主體等內容。因為這些在法律制度中有明確的規定，在實踐政府機關及其部門都做得較好，沒有必要對其進行評估。在這一指標體系中，有些二級或三級指標，尤其是一些三級指標更不能滿足“極小性”原則，即他們是可分解的，原因是具體情況太復雜，無法凝煉為較為規范的指標，只能給出一個可擴展的指標，以應對不同的實際情況。

［1］法律出版社法規中心.中華人民共和國政府信息公開條例注釋本［M］.北京：法律出版社，2008.