民間資金投入導向與區域文化發展研究

吳慶珍 （紹興縣圖書館 浙江 紹興 312030）

社會文化發展構建多元投入的公共文化服務體系，需要社會各方面力量的快速集聚、發展及對其進行有效的管理，地方性民間資金是助推社會文化發展的強勁力量，促進了世界各國公共文化和文化產業的發展。目前，我國社會文化的多元投入機制構筑還處在逐步成熟的發展過程中，資金短缺因素制約著區域文化的發展，地方性民間資金缺乏籌措、運作和管理經驗，而經濟發達地區的民間資金則較為充裕，具備構建公共文化服務多元投入機制的有利條件。為此，研究民間資金投入與區域文化建設的互動關系，可以讓更多的公眾及社會組織認知和參與公共文化建設，助推區域文化建設又好又快地發展。

研究國內外公共文化服務多元投入機制，闡釋我國民間資金投入的主體及其籌資渠道，揭示公共文化建設的發展規律，對深化文化體制改革及激發全社會的文化創新力具有一定的現實指導意義。民間資金的資助形式比政府直接撥款的低效率文化資助形式更有效，為了彰顯文化資助形式高效率、可持續的特點，提高區域文化競爭力，民間資金理應發展成為這種高效率的文化資助形式。國內學者對文化經濟的研究相對滯后，民間資金集聚平臺缺失、文化發展資金缺乏運作和管理經驗等矛盾的存在，使這方面的理論研究和實踐探索更具現實指導意義。目前，我國文化發展資金的投入主要針對體制內的文化事業單位，對大量社會化的文化機構的資助和管理存在缺位現象，因此要實現我國的文化發展戰略，必須創新文化發展資金的投入理念和方式，讓地方性民間資金逐漸成為推進文化大發展大繁榮戰略的重要助推力量[1]。

1 公共文化建設投入的制約因素

新中國成立特別是改革開放以來，各級政府不斷加大對公共文化建設的財政投入力度，但總體來看，我國對公共文化服務的財政投入規模不足，文化事業的財政支出占國家財政總支出的比重偏低。在當今快速增長的公共服務需求面前，文化事業體系弊端逐漸顯現：公共文化建設普遍存在總量不足、分布不合理的矛盾；許多基層政府忽視公共文化服務供給，而將精力集中在領導關注的經濟領域；政府組織的文化活動的公眾參與率低，公眾業余活動僅局限于基本的、傳統的活動項目。因此，我國亟需通過投入機制的改革探索縮短公共文化服務與較發達國家的差距，以適應建設和諧社會的總體發展目標[2]4-6。結合近幾年公共文化建設的有關統計數據，以及各省級城市的公共文化服務供給現狀的評估和調查可知，我國的公共文化建設投入依然存在一些比較突出的問題。

1.1 對公共文化服務體系建設的重視不夠

一些基層地方黨委政府沒有真正樹立科學發展意識和正確的政績觀，缺乏新的文化發展理念，沒有將基本公共文化服務當作一項系統工程來抓，其表現為忽視文化投入、對基層文化工作缺乏足夠的重視，進而導致公共文化設施的利用率不高、文化資源浪費較為嚴重。

1.2 文化管理體制沒有理順

政府公共文化事業投入缺乏制度保障；政府的經濟職能膨脹，其他職能則相對萎縮；各級政府財力與事權不匹配，文化管理體制沒有理順；基層建設公共文化的積極性、主動性不足。有些地方政府對公共文化服務產品采取壟斷供給的模式，不合理地限制了社會力量的參與和監督，其資源配置不合理，使有限的財政資金不能發揮最大效益，造成公共文化服務效益低。

1.3 公共文化設施總量不足

由于區域經濟發展不平衡，政府調節機制失靈，致使公共文化設施總量不足、分布不合理。在基層文化設施建設中，由于城市區域規劃不合理等歷史原因，絕大多數中大型公共文化設施都設在各城市政府所在地，一些基層鄉村嚴重缺乏公共文化設施。

1.4 文化活動的社會參與度不高

城市居民對公共文化普遍參與度不夠高，沒有形成服務主體與服務對象的良性互動，缺乏公眾參與意味著公眾的文化權利沒有得到良好的實現，基本公共文化產出打折扣，甚至無效[3]。

1.5 缺乏有效的監管和評估

我國對政府官員政績的評價標準是以經濟發展而非公共服務為導向，公共文化服務投入力度往往隨不同領導人的偏好而改變，并沒有形成科學的監督管理體系。有些地方還存在政事不分或政企不分的現象，缺乏有效的市場監管和評估，公共文化資源在投入上還存在分配不公、效率低下、資源浪費等問題。

1.6 缺乏公共文化資金的集聚平臺

基層公共文化服務存在政府缺位、錯位和社會中介組織發育不良等問題，社會力量由于種種限制缺乏投資公共文化服務領域的渠道，文化機構經費嚴重不足，公共文化發展的積極性受到很大打擊。隨著我國社會經濟的發展，人民群眾的精神文化需求快速增長，維護自身文化權益的意識隨之也逐漸增強，而現有的文化產品和服務供給已遠不能滿足人民群眾日益增長的多樣化精神需求。

1.7 公共財政投入保障不足

由于沒有形成科學、合理的財政投入結構，公共財政投入出現區域失衡、城鄉失衡的現象，公共服務水平在農村地區嚴重不足，貧困階層、弱勢群體往往處于被文化邊緣化的情形。社會文化除本級政府投入之外，更多的是倚靠中央及省級政府的財政轉移支付力度，今后長時期內公共文化建設很大程度受這種公共財政管理體制影響[2]13-18。

2 解讀國內外公共文化建設多元投入實踐

公共文化建設呼吁民間資金的投入，在投入機制上，全國各地民間力量紛紛參與、助力文化發展，各級政府為公共文化服務經費的主要來源這一傳統投入模式沒有改變，但是利用民間資金促進基層公共文化建設越來越具備現實的可能性。從社會角度看，社會資金比較充裕，社會參與意愿強烈，群眾的志愿精神和自主意識增強；從政府角度看，思想認識、制度安排相應地發生了變化，隨著政府多元投入公共文化領域思想認識的覺醒，政策條件趨于寬松，社會輿論環境也逐步有利于社會力量的參與[4]。

2.1 國外民間資金力量參與公共文化發展的實踐

美國是典型的社會主導型國家，設有國家藝術基金會、國家人文基金會、國家博物館圖書館學會等社會中介組織，這些組織代表政府行使一部分管理職能，政府對社會事務實行有限干預，對文化事業實行間接管理。在美國的文化預算中，50%來自于各文化機構的自有收入，7%來自政府補貼，其余43%則全部來自于社會[2]28-29。社會捐贈構成了美國公共文化發展資金的重要來源，美國社會力量在政府的稅收等政策的鼓勵及宗教信仰的感召下，參與公共文化資金募集的程度之高，提供資金數額之大，在世界范圍內堪稱第一。法國公共文化的投入模式源自法國政府對文化的高度重視和全權管理，歷屆政府均非常重視文化事業的發展，視文化權利為公民的基本福利，制定了一系列保護和發揚民族文化的政策，并對文化贊助的性質、范圍、條件、形式、對象、目的等都作了具體嚴格的規定，力求實現文化的全民化普及。

世界各國的公共文化發展模式各有特色，美國、英國、法國等西方國家有一個共同點，那就是政府對于公共文化服務的投入是相當大的，不管是直接撥款還是間接募資，政府投向公共文化服務的資金在整個國家的財政投入中所占的比例遠遠高于我國。政府財政投入是各國公共文化服務的基本資金來源，公共文化服務機構一方面借助政府的政策便利吸納各種社會力量投入資金，另一方面在市場化的大環境下求得產業化的生存與發展。即便這些歐美發達國家的政府對于公共文化服務給予了很大的財政投入和社會投入，但是由于經費的相對總量不足而造成的不可持續發展的挑戰依然嚴峻。在公共文化服務和產品的提供過程中，西方各國的公眾參與程度相對較高，公眾參與既是消費行為，推動經濟進步、市場繁榮，同時公眾與服務提供者的互動能夠拉近二者關系，使得服務提供更加優質[2]23-35。

2.2 國內民間資金發展公共文化的探索

近年來，國內在吸納民間資金發展公共文化方面也展開了較為深入的探索，利用民間資金發展基層公共文化的模式各有特點和側重，從不同的層面樹立了榜樣，值得思考和借鑒。北京、上海、江蘇、廣東等地以成立文化發展基金會支持公共文化服務為主要特點，許多地方利用民間資本投資興辦博物館、劇團等公益性文化事業；山東青島以“公益文化項目推介會”為標志發動社會力量興辦公共文化活動，這些模式的核心都是政府主導推動社會力量興辦公共文化事業。

政府作為公共文化事業的投入主體，需要加大各級財政對公共文化服務體系建設的投入力度，完善公共文化服務的財政支持體系[5]。政府是保證民間資金投入機制良性運營的監管平臺，沒有政府部門的積極引導是不行的，政府保證公共文化服務生產者平等參與競爭，并有同等的機會獲得優惠政策與資金補助。政府還要運用融資工具和財稅政策促進民間資本和生產要素向公共文化領域合理流動，積極引導更多的企業和個人投資公共文化事業，進而形成完善的公共文化服務多元投入機制。政府面對文化發展經費的瓶頸，引入競爭機制，激發各類公共文化服務產品的創造性與積極性就顯得尤為重要[6]。吸引民辦資本投資公益性文化事業，建立真正多元化的投入模式首先要解決的是如何吸引社會力量投資公益事業，民間資本興辦公益性文化事業的動機更多的是源于步入小康后公民心中自動萌發的文化自覺，積極營造全社會關心文化事業、投資公益性文化事業的氛圍，有效提高民間資金參與程度，基層文化大發展大繁榮的格局才可能真正實現[2]37-43。

3 社會資金投入主體及其籌資渠道解析

新形勢下，單一的公共文化服務投入體制不能適應多元化的文化精神需求，充分利用地方性民間資金投入公共文化建設已成為時代的迫切需求，公共文化服務體系的經費來源從傳統模式的政府單一負責制走向以政府保障為主，政府、企業、社會組織、個人等多方投入的多元格局，即一方面形成以政府投入為主、民間資金積極參與的公共文化服務投入機制，另一方面大力拓寬資金融資渠道，使公共文化服務得到強有力的財政保障和物質支撐[7]。此外，在民間資金籌措和分配方面進行積極地探索創新，形成多元的、適應不同現實條件的資金籌措渠道。

3.1 社會資金投入主體構成

綜觀世界各國的公共文化建設，除了具備政策保障和資金支持外，還需鼓勵社會非公團體、組織和個人出資投入公益文化建設，以彌補政府公共文化資金的不足，使全社會都關注公益文化事業的發展，這是社會發展的必然趨勢。政府文化機構應扮演的角色是政府有限資金的發放者，以吸引公益性文化機構、大學、社區及社會各階層大眾對文化事業的廣泛參與。

公共文化的社會資金投入主體包括政府、企業、社會組織、高校和公眾。政府公共財政是公共文化服務得以實施的最基本保障，國外支持本國文化發展的模式或側重直接撥款、或激勵間接投資，政府對于公共文化服務的投入都是相當巨大的。社會組織包括非政府組織、非營利組織、志愿性社團、協會、社區等，社會組織尤其是一些非政府組織和志愿性慈善團體通過組織投入，可以有效地承擔許多“政府不能，企業不為”的公共文化服務工作[8]。企業捐助公共文化服務有多種情形，國家可以綜合運用市場準入、價格調節、財稅優惠、社會責任的宣傳倡導和表彰等措施，積極引導企業出資投入公共文化服務。地方政府利用高校圖書館、博物館、藝術館、藝術團等人文資源，通過輿論宣傳、政策引導、財稅傾斜等措施鼓勵其投入公共文化服務領域。公眾是公共文化服務的最終受益者，國家可以通過各種形式的宣傳倡導，促使公眾有意識地自覺投身公共文化服務領域[2]46-50。

3.2 民間資金籌資渠道分析

政府應堅持和鼓勵多樣化的融資和籌資方式，多渠道、多形式地籌集社會民間資金來發展基層公共文化事業。

（1）建立公共文化融資平臺 政府創造條件，以各種財政手段和政府擔保為支持，提供各種適合當地情況的公共文化融資平臺，以吸納社會各方資金的投入；針對融資平臺，給予多種財稅優惠政策，促進資金和生產要素合理流向公共文化服務領域。

（2）實施信貸傾斜政策 進一步引導金融行業對社會文化事業提供資金支持和政策傾斜，實行特殊的資助性優惠政策。金融機構對效益和信用好的公共文化服務經營者在信貸服務方面區別于一般的商業貸款，應盡可能提供一些優惠條件，同時還可以安排一定規模的低息信貸用于公共文化事業建設。

（3）完善社會捐贈激勵機制 加快落實并完善文化事業的捐贈機制，制定必要的文化經濟政策，通過優惠政策吸引投資方和贊助方，引導企業、團體及個人等各種社會力量以不同的形式將社會資金捐贈或贊助給公共文化服務事業。對有參與公共文化服務，捐贈公益性文化事業、民營公益性文化服務設施免費開放等行為的企業落實補助、獎勵、稅收優惠等政策，鼓勵和支持文化事業單位同企業橫向聯合，開展文企聯姻，推動企業長期穩定地對文化建設進行投資，建立起激勵機制。

（4）明晰公共文化資源產權 對公共文化資源進行產權明晰和界定，通過政策引導、技術投入、資金扶持等方法鼓勵文化資源的再度開發、保護和合理利用。同時，在明晰產權前提下，積極引進民間資金，將一些公共文化產品改由民間提供或轉化為私人產品，鼓勵各方投資。

（5）推進文化事業單位轉企改制 完善對轉制文化企業的財政扶持政策，采用補助、獎勵和貼息等方式支持其建設公共文化服務項目，充分引導、利用文化產業對文化事業的反哺作用，利用文化經營收入來補助公共文化服務活動，達到以文養文、以文補文、以文促文的良性循環。有條件的文化事業單位應加強產業經營的模式，以提高自我供給能力，引入公共文化企業制度，為公共文化服務提供新的融資可能性。

（6）設立地方性文化發展基金 設立和完善多樣化、多層次的公共文化發展基金，廣泛吸納來自公共財政、文化產業經營收益和各種社會力量捐贈的資金。成立半官方的文化發展基金會來吸引和統籌安排使用社會資金的運行模式給了我們很好的借鑒，地方性的文化發展基金會可以吸納各個方面的資金，有重點地支持某方面的公益性文化建設項目和文化活動。特別值得一提的是杭州市的圖書館事業基金會，該基金會成立于2003年，屬于地區性公募基金會，接受的捐贈來源于省內企業和個人，受助對象當前主要包括當地的公共圖書館及其基層工作人員。杭州市這種通過設立圖書館事業基金會來促進公共文化圖書館事業發展的做法，由于其資金來源的廣泛性、資金的安全保值性、資金分配使用的靈活性與跨地域性、日常運作的低成本性，不僅適合在東部發達省份大力推廣，也適合在中西部等政府財政較為困難的地區推廣實行。

（7）多種形式靈活吸納社會資金 采用補貼、企業冠名、公益文化項目推介等辦法吸引社會力量對公共文化事業的贊助。已有的實踐表明，政府投入文化設施建設并對商業運作給予一定的補貼具有培育文化消費市場的作用，政府補貼的低票價也吸引了部分公眾進行文化消費，這對于繁榮文化演出和消費市場有著很大的促進作用。

4 集聚民間資金發展公共文化的對策與建議

新時期文化事業和文化產業的飛速發展，客觀上要求重視民間資金在發展社會公共服務方面的作用。加強公共文化建設是一項長期性的、系統的工程，一方面，應從宏觀制度層面采取相應的措施，積極引導地方性民間資金投入基層公共文化建設；另一方面，應對公共文化服務機制進行自我完善，不斷加大轉移支付力度，解決在公共服務過程中出現的具體問題[9]。集聚民間資金發展公共文化服務，需要在政策、制度和執行層面進一步完善，最終形成新的文化發展觀。

4.1 引導民間資金投入基層公共文化建設的制度安排

4.1.1 轉變政府施政理念，構建服務型政府。

政府在推進公共文化發展進程中扮演著制度供給者和財政安排中的主導角色，構建公共服務型政府是建立基本公共文化服務體系的關鍵，是促進基層公共文化建設的重要支撐。在實踐中應把管理型政府轉變為公共服務型政府，建立一套完整的公共文化服務考核體系，變全能行政觀念為有限行政觀念，在此基礎上進一步加強對地方政府關于公共文化建設的行政問責，完善監督機制。

4.1.2 調整公共財政政策，拓寬民間資金投資渠道。

政府應加快基層公共文化建設，改革和完善公共財政制度，調整財政支出結構，把更多的財政資金投向公共文化服務領域，重點支出項目的保障力度應向農村、向社會事業發展的薄弱環節和向困難地區傾斜。公共文化資源應最大限度地向民間機構開放，使每年占文化預算一定比例的公共財政經費用于資助民辦非營利文化機構[10]。政府還應積極推進“省管縣”財政管理體制，完善公益性文化捐贈的政策法規，制定鼓勵捐助文化事業的地方法規，全面拓寬基層公共文化事業的投資渠道，實現公共文化領域投資主體多元化發展。

4.1.3 制定相應的公共文化建設規劃，完善相關配套的政策法規。

政府應推動基層公共文化服務均等化，完善相關配套法規，加快推出專項財政扶持基金政策、落后地區財政轉移政策、優秀文化事業人才引進政策、公共文化設施管理法規細則等政府規章。增強對知識產權的保護力度，出臺地方性法規，鼓勵原創，鼓勵和引導民辦非營利文化機構的發展，制定特殊扶持政策。

4.2 充分利用民間資金繁榮和發展基層公共文化的有效途徑

4.2.1 加大財政投入，夯實基層文化發展的資金基礎。

政府要承擔公共文化服務提供的主要責任，各級政府應加大對公共文化服務領域的財政投入，特別是加大欠發達地區的轉移支付力度，提高一般性轉移支付比重，著力提高、加強對地方專項轉移支付的管理，提高使用效果，充分發揮轉移支付在文化建設中的作用。強調橫向對口支援，經濟發達地區有條件也有義務從財力上支持不發達地區的發展，其理應促進地區間的協調發展。政府應從直接撥款轉向文化項目投資、購買服務等，根據政府文化職責制定文化采購計劃，逐步提高具有激勵性質的經費投入，給民間資金介入騰出發展空間，確保政府管理目標的實現。

4.2.2 借鑒公民社會參與形式，激發民資投入文化建設的熱情。

我國應借鑒西方國家的經驗，對文化項目的資金分配采用公民社會參與形式，進一步推進全社會的民主化和政府職能轉換的進程。國內已經有一些地區率先對公益文化項目進行價格聽證、公投表決、民主懇談，倡導公民民主參與公共文化建設，順應民眾生活實際，優化資源配置，為民間資金介入公共文化建設創造良好的條件。公共文化體制應引入市場機制，將市場化運作模式引入公共文化建設領域，努力探索公益性文化事業市場化運作機制，從整體上提高公共文化服務的水平和能力，引導更多的企業參與公共文化產品的生產和公共文化服務領域的供給。

4.2.3 “只求所用，不求所有”，建立公共文化資源共享機制。

現階段，政府有限的財力與群眾旺盛的多元化需求之間存在著很大的矛盾，公共文化服務對象范圍需要從部分人群轉向全社會；服務內容需要從部分服務轉向全方位服務發展；服務層次則要從基礎服務轉向全層次的服務。由于歷史文化和現實條件等原因，基層公共文化資源的分布還不夠均衡，通過協助、協調工作，讓不同地區的人群都能享受到優質的公共資源，提高資源共享使用的效益，踐行“只求所用，不求所有”的理念，引入非政府的民間資金機構為公眾提供公共文化服務。通過服務外包、公私合作等形式，政府和非政府公共機構各司其職，形成相互銜接、充滿活力的文化資源共享機制。

4.2.4 改革公共文化服務主體，促進服務主體多元化。

目前，基本公共文化服務主體存在總量不夠、質量不高及結構不合理的現狀，從服務主體提供服務供給的角度出發，政府應大力發展民辦非營利性文化機構，鼓勵和引導民辦非營利文化機構的發展，確定其法律地位，制定特殊扶持政策；改革現有的國有文化事業單位的數量和規模，使其結構合理化，淘汰落后機構；加快市場化改革力度，引導民間資本和技術流向公共文化領域，促使公共文化事業的整體水平提高[2]50-72。

4.2.5 提高公共文化參與度，建立公共文化服務的績效評估體系。

公民參與可以增強公共文化服務的有效性，對政府和公共文化的管理者來說，由于公民或者公民團體的參與為文化決策帶來了更多的有效信息，其應該優化決策質量，提高公民的滿意度和參與度，從而改善公共文化服務的普及度。政府應創造條件使每個人有平等接近公共文化決策的機會，必須制定有效的決策過程、公平的執行程序、完整的民眾參與制度，以保證公民參與的合法性，多舉辦聽證會、溝通會、民意調查等實務，加強與民眾的信息溝通。

4.2.6 推進文化發展基金會的普及與發展，構筑民間資金的集聚平臺。

隨著改革開放的不斷深入，越來越多的富于社會責任感的企業家和個人表現出積極參與公益幫扶行動的強烈愿望，而社會上卻缺乏相應的接納平臺。社會經濟的高速發展使社會財富快速增加和積聚，正適合于文化公益基金會的孕育、發展。國內外的有益經驗，特別是我國教育基金會的發展歷程以及江蘇省縣級見義勇為基金會全省覆蓋的實踐，給各地文化發展實踐樹立了榜樣[11]。政府應基于各地文化事業及文化產業發展的實際，探索深化文化體制改革的路徑和策略，研究文化基金會的發展和運作，盡早實現文化發展基金會的縣級全覆蓋，讓更多的文化基金持續、定向地支持本地區的公共文化事業，促進公共文化多元投入渠道的開拓與發展，有效彌補公共文化產品和服務供給的不均等現象，有效構筑區域民資集聚平臺[12]。

5 結 語

我國應立足現實背景，吸取國內外發展社會文化的有益經驗，站在公共文化服務管理的視角研究社會民間資金投入基層文化建設的互動關系，探索深化文化體制改革的策略與路徑。當前我國正處于經濟社會的轉型時期，利益主體和社會結構都發生了重大變化，這就更需要加強基層公共文化建設[13]。希望政府部門能夠重視地方性民間資金對地方文化建設的推進作用，使社會民間資金真正成為一股推進公共文化建設不可或缺的力量。

[1]楊德輝.大力加強公共文化服務體系建設的戰略思考[J].創新,2007(6):12-14.

[2]杭州市圖書館協會.公共文化服務多元投入機制研究[R].杭州 :杭州市圖書館,2011.

[3]王愛民.構建公共文化服務體系 加快新農村建設步伐[J].湖南行政學院學報,2008(2):45-49.

[4]中國社會科學院浙江經驗與中國發展研究課題組.浙江經驗與中國發展:科學發展觀和諧社會建設在浙江[M].北京:社會科學文獻出版社,2007:78-89.

[5]鞏玉麗.公共文化服務體系的改革取向及職能定位[J].青島行政學院學報,2008(2):23-25.

[6]蔡輝明.新農村公共文化服務供給均等化的制度設計[J].老區建設,2008(10):44-46.

[7]張桂琳.論我國公共文化服務均等化的基本原則[J].中國政法大學學報,2009(5):35-39.

[8]邊繼云.河北省城鄉公共文化均等化存在問題及產生原因[J].河北科技師范學院學報:社會科學版,2009(12):36-38.

[9]周曉麗,毛壽龍.論我國公共文化服務及其模式選擇[J].江蘇社會科學, 2008(1):41-43.

[10]金人慶.完善促進基本公共服務均等化的公共財政制度[J].中國財政,2006(11):40-44.

[11]李 寧.關于我國基金會投資問題的探討[J].中國青年科技,1999(10):26-28.

[12]劉 斌,余興厚,羅二芳.西部地區基本公共服務均等化狀況研究[J].重慶社會主義學院學報,2010(2):41-43.

[13]朱麗華,魏翠玲,袁 貞.推進河北省基本公共文化服務均等化的對策研究[J].河北工程大學學報:社會科學版,2011(2):122-123.