農村公共服務參與主體及其行為研究

張永翊，王 倞，任連娣

（1. 河北工業大學廊坊分校 公共事業與法律系，河北 廊坊 065000；2. 唐山師范學院 經濟管理系，河北 唐山063000；3. 河北工業大學廊坊分校 政治教研室，河北 廊坊 065000）

農村公共服務參與主體及其行為研究

張永翊1，王 倞2，任連娣3

（1. 河北工業大學廊坊分校 公共事業與法律系，河北 廊坊 065000；2. 唐山師范學院 經濟管理系，河北 唐山063000；3. 河北工業大學廊坊分校 政治教研室，河北 廊坊 065000）

農村公共服務體系建設是新農村建設的重要內容和戰略任務，是統籌城鄉發展、優化農村經濟社會結構、提升農村社會公共事業發展質量的必由之路。公共服務體系建設的核心是實現公平與效率，影響公平與效率的關健因素是各參與主體及其角色行為。通過對農村公共服務內涵、特點、構成的闡釋以及農村公共服務參與主體的歷史演變和角色功能的分析，提出了加快行政改革創新、完善支持政策、健全相關法律、健全農村民主決策機制等實現多元主體參與農村公共服務的措施。

農村公共服務；參與主體；角色功能；體系建設

一、農村公共服務釋義

1. 農村公共服務的內涵

經濟學將“公共產品”的屬性界定為非競爭性和非排他性。與“公共產品”相對應的是“私人產品”，其屬性為競爭性和排他性。現實中，還存在著大量介于二者之間的產品，一般稱其為“準公共產品”。

對于“公共產品”與“公共服務”的關系，不同學者有不同的理解。一種觀點認為，公共產品包含公共服務，即公共服務屬于公共產品中不具有物質形態而以信息、技術或勞務等非物質形態表現出來的那部分產品；另一種觀點則認為，公共服務包含公共產品，即“公共服務是政府為滿足社會公共需要而提供的產品與服務的總稱”[1]。這是一種基于行政學視角的解釋，將由政府提供的所有涉及滿足公眾公共需要的事務統稱為公共服務。本文在此意義上使用這一概念。

依據上述公共服務的內涵，應將“農村公共服務”界定為：在農村地區由政府和社會提供的為滿足農村居民生產和生活需要的公共產品和公共服務。

在政府行為由管理轉向治理的背景下，公共服務提供者必然由單一的政府主體轉向政府、企業與非營利組織等組成的多元主體[2]。因此，在上述農村公共服務內涵中，應將“社會”即政府以外所有的組織和自然人作為提供主體。之所以強調“農村地區”，是因為農村公共服務無論在內容上還是形式上，都有別于城市，使得農村公共服務體系建設必然體現出不同于城市的特點。

2. 農村公共服務體系建設的特點

農村公共服務體系建設具有不同于城市的特點，主要緣于農村與城市在經濟發展水平、產業結構、傳統風俗、自然環境等方面存在明顯差異。

受農村地區人口密度低、生產的季節性和分散性強的影響，農村公共服務利用率低。受農村地理環境復雜、居民居住分散、消費水平低的影響，農村公共服務建設成本偏高，規模效應偏小。因此，農村公共服務體系建設的社會效益雖好，但經濟效益不佳，這使得社會資金流向農村公共服務領域欠缺積極性、主動性。

農村各地區間的傳統文化風俗差異較大，在提供農村公共服務時需要大量的地方性實踐知識與經驗。因此，農民能否主動參與本地農村公共服務體系建設尤為重要[3]。

3. 農村公共服務體系的構成

農村公共服務體系的構成受經濟與社會發展狀況、科學技術應用水平以及思想認識的影響，具有動態性。在統籌城鄉發展和建設新農村的背景下，農村公共服務體系主要要有五方面內容：農村道路交通、水利設施、能源、科技推廣和信息服務、金融保險、農村扶貧開發等生產性公共服務；農村就業、公共衛生、飲用水等生活性公共服務；農村教育、文化等發展性公共服務；農村社會保險、社會救助、社會福利等保障性公共服務；農村社會治安、公共危機應急處置、環境保護等安全性公共服務。

農村公共服務體系構成的劃分是相對的，彼此之間有交叉。比如，農村道路交通、能源等既是生產性的，又是生活性的，而農村基本醫療服務則又兼具保障性和生活性。

二、農村公共服務參與主體的歷史演變

我國農村公共服務參與主體的歷史演變經歷了三個發展階段。

計劃經濟時期為第一階段。農村公共服務的籌資渠道雖然來源于國家預算、公社集體經濟組織以及農民個人三個方面，但由于實行政社合一的體制，無論是公社，還是其下屬的生產大隊和生產隊，都是政權實體。因此，盡管嚴格說來，國家預算提供的公共服務與公社集體經濟組織提供的在性質上所有不同[4]，但仍可認為政府（主要是基層政府）是這一時期農村公共服務的唯一提供主體。

自實行家庭承包制至稅費改革為第二階段。1978年改革開放后，家庭承包制的實施以及將農機站、農技站、畜牧獸醫站等服務機構由縣級下放到鄉鎮一級的管理體制改革，使農村原有的公共服務供給體制基本解體，農村公共服務供給數量不足、質量下降。為解決服務供給出現的問題，更由于農村經濟的不斷發展和農民收入水平的逐步提高，一些私人企業和民間合作組織、專業協會等開始介入農業科技推廣、農業信息服務等農村公共服務領域。于是，以地方政府供給為主，多元主體參與的格局初露端倪。

農村稅費改革后為第三階段。2002年開始推行的農村稅費改革有效地遏制了政府的亂集資、亂攤派、亂收費。然而，它也使原本在基層政府所表現出來的財權與事權不匹配的情況更加嚴重，造成基層政府農村公共服務供給能力下降。一方面是供給嚴重不足，另一方面是隨著經濟社會的發展，農村對公共服務的需求日益增長，這對愈發尖銳的矛盾誘致了農村公共服務供給制度的變遷，使參與主體日趨多元化，初步形成了以政府為主導，農業龍頭企業、專業協會、農民合作組織、村民自治組織、其他非營利組織以及個體農民共同參與的格局。

三、新形勢下農村公共服務參與主體的角色行為

在確立統籌城鄉發展、建設社會主義新農村、推進城鄉基本公共服務均等化的改革發展目標和任務以及黨和政府更加注重社會建設的政策價值取向的新形勢下，如何加強農村公共服務體系建設，提升農村公共服務水平成為學界研究的重要內容。

農村經濟社會的發展使農村對公共服務需求不斷增長且日益多樣化，而政府能夠動員用于滿足公共服務需求的資源卻總是有限的，加之政府作為唯一的供給主體缺乏競爭進而導致了農村公共服務供給不足和低效率。解決之道是實現農村公共服務供給主體的多元化，這就需要對各參與主體的角色行為及其功能進行研究。

1. 政府的角色行為及其功能

在農村公共服務供給中，政府擔當著主導者、組織者和參與者的角色。政府不缺位、不錯位、不越位是其首要要求。政府必須主動履行好自身應當履行的提供農村公共服務的責任，而不能將其轉嫁給其他主體，同時中央政府與地方政府、地方政府各層級之間亦不能相互推諉，防止造成缺位。凡社會能夠有效提供的公共服務，政府不能包攬，防止形成錯位。在與其他參與主體合作中，政府只需發揮指導、協調、監督職能，而不能過度干預，防止越位。

遵循公共服務分類提供原則。大型水利設施、動植物檢疫、病蟲害測報、農業氣象預報等純公共服務由政府提供；農業技術、農產品信息等準公共服務，政府鼓勵和支持其他參與主體在政府的監管下提供。

實行受益者負擔原則。將受益范圍不同的農村公共服務明確由不同層級的政府負責提供。受益范圍具有全局性的公共服務，如農村基礎教育、大型水利設施、農村金融保險補貼、農業機械購置補貼、農村扶貧開發等應由中央政府提供。受益范圍主要局限于地方的公共服務，如孤寡老人照顧、垃圾處理、文化休閑設施、地方病防疫等，應主要由相應一級的地方政府提供。由于受益性的區分是相對的，一些公共服務如農村道路交通、農業科研、農業教育培訓與科技推廣等應由中央政府與受益的地方政府按一定比例分擔。

2. 企業的角色行為及其功能

企業是農村公共服務的重要參與者，主要有兩類：一類是涉農金融保險企業，如農村信用合作社、農業銀行、農業保險公司等，為農業和農村提供貸款和保險服務。另一類也是最為重要的一類即農業龍頭企業，它們從事農產品生產或以農產品為原料、貨源從事加工或流通，與農業、農民、農村有著天然的聯系。此外，它們資金實力較雄厚，技術創新與市場開拓能力強，具有較大的生產經營規模和較強的帶動輻射作用。因此，農業龍頭企業是農技推廣、農業融資、農業生產與農產品流通信息等公共服務領域的一支有生力量。

3. 農民的角色行為及其功能

農民在農村公共服務體系建設中具有雙重角色，既是公共服務的消費者，也是公共服務的提供者。

作為消費者，農民要發揮公共服務決策的參與者和公共服務供給的監督者職能。參與對公共產品的決策，以充分表達對公共服務的消費訴求。同時，應對公共服務供給過程進行監督，通過村務公開、政務公開，增強公共資源使用與安排的透明度，確保其合理有效使用。

作為提供者，農民個體能夠介入以收費形式提供公共服務的領域，如農業科技、農業信息、鄉村醫療服務等，對政府公共服務不足是一種必要的有益補充。

4. 其他參與主體的角色行為及其功能

其他參與主體大致可分為四類：涉農事業單位，如農業科研機構、氣象、水利等部門，主要提供技術、信息等服務；農業合作組織，如農業行業協會、農民專業合作社等，主要提供技術、信息、購銷等服務；村民自治組織或曰農村集體經濟組織，可提供小型農田水利、農田生態保護、農村道路、教育、科技、信息、資金、社會保障等多領域服務，是農村公共服務參與者中一支不可替代的重要力量；志愿者組織，主要為農民工提供法律援助，其服務領域還需進一步拓寬。

在農村公共服務中，政府、企業、農民以及其他主體均擔當著不同且重要的角色，各主體應發揮各自的優勢，形成優勢互補的多元化服務提供格局，以提供量足質優的農村公共服務。

四、實現農村公共服務多元主體參與的途徑及其保障

實現農村公共服務多元化供給并使各主體有效發揮各自的功能，需要各方特別是政府做出努力。

1. 加快行政改革創新

轉變執政理念。將為市場、社會、公眾提供服務作為政府行為的基本出發點和歸宿，使服務理念深入政府工作人員的內心，滲透到政府的行為之中。

轉變政府職能。從服務者的角色出發，變政府對農業生產的領導為對農業、農民、農村的服務，將更多的力量放在發展農村公共事業、營造良好的農村經濟發展環境上。在職能履行方式上，減少行政干預，充分依靠和運用經濟杠桿及法律法規提供農村公共服務，真正承擔起農村公共服務供給主導者、組織者的責任。

積極推進鄉鎮行政體制改革，使其成為名副其實的新農村公共服務機構。合理界定鄉鎮政府的事權范圍，改變目前由于鄉鎮事權與財權不匹配造成的農村公共服務供給不足的現狀。降低行政運行成本，規范公共服務收費，防止公共資源被浪費和低效使用。規范鄉鎮政府與村委會的關系，改變村委會實際上成為鄉鎮政府“派出機構”而非村民自治組織的現狀，使村委會真正成為村民自治組織，在村級公共服務提供中發揮核心作用。

增加財政支持。通過立法明確各級政府在公共服務提供上的事權、財權、監督權；增加財政投入，確保支農資金的增長幅度不低于財政支出的增長幅度[5]；加大對鄉鎮政府的財政轉移支付，消除基層政府事權與財權的不對稱。

強化監督考核機制。通過完善農村公共服務供給監督機制，如暢通信訪渠道、提供便捷的舉報方式、建立座談會制度、規范領導接待日制度等，及時發現、解決問題。將提供農村公共服務的質量、數量、效果等指標納入鄉鎮政府主要領導和工作人員的行政績效考核體系，將考核權由上級行政機關交還給農民，以此增強鄉鎮政府農村公共服務的供給意識[6]。

健全信息公開制度。信息公開是現代民主決策的基本要素，是農民參與公共服務決策和監督，繼而提升公共服務提供質量和效率的前提。因此，必須健全農村公共服務相關信息的定期公開發布制度。

2. 完善對各類組織參與農村公共服務的支持政策

只有完善支持政策，才能充分調動各類社會資源投入農村公共服務。

完善對科研、教育、氣象、水利等公共事業單位激勵機制，擴大其自主權，允許其興辦實體，依據所提供服務的不同性質，或適當收取一定費用，或由國家對其進行補貼，設立專項資金獎勵有突出貢獻的單位和個人；通過財政補貼或政府擔保，鼓勵金融保險機構提供低息或無息貸款以及農業保險，為農業和農民提供融資保險服務；通過財政、信貸、稅收等優惠政策，鼓勵龍頭企業自辦科研機構或與其他研究單位聯姻，為農戶提供資金、生產和銷售信息，增強龍頭企業參與農村公共服務的意識和能力；對于農民專業合作社，各級政府要努力將已頒布制定的相關法律和優惠政策真正落到實處，繼續出臺鼓勵創新的政策并加強對政府相關部門在此項工作上的績效考核。

在完善支持政策的同時，還需建立和完善約束機制，杜絕由于不正當利益動機造成的浪費農村公共服務資源、損害農民利益的現象發生。

3. 健全農村公共服務供給的相關法律

將政府履行農村公共服務的職能納入法制化軌道，通過法律明確中央政府與地方政府在提供農村公共服務上的事權和財權。制定法律鼓勵各類民間組織的創立并參與農村公共服務提供，明確各類服務組織的性質、地位、作用，確立對農村公共服務供給準入的法律保證。同時，通過法律規范各類服務組織的運行和操作，依法監管、消除以服務為名向農民亂收費、不履行合同等行為，切實維護農民利益。

4. 健全農村民主決策機制

改革農村公共服務供給決策機制。目前，農村公共服務采取的是帶有“行政專斷”色彩的“自上而下”的決策機制，農民的參與度低，公共資源分配不公開、不公平、不切實際，造成公共服務供給錯位或無效。改“自上而下”的行政式決策方式為“自下而上”的參與式決策方式，將農村公共服務項目真正做成惠及農民和農村發展的民心工程、民生工程[7]。

建立制度化的農村公共服務需求表達機制。完善決策程序、公開決策信息、實現下情上達，使農村公共服務供給能夠充分體現農民的意志，滿足農民的需求。

加強村民自治組織建設。村民自治制度作為我國農村一項基本的政治制度，尚未在農村公共服務決策中發揮出應有的作用。因此，應通過理順村委會與村黨支部以及鄉鎮政府的關系、完善村委會選舉制度、村民（代表）大會召開制度、村委會骨干培訓制度等措施，加強村民自治組織建設，使其成為在農村公共服務中能夠真正表達農民需求意愿，維護農民自身權益的組織。

培養農民的現代公民意識。農民的重要特點是“他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力……所以，歸根結底，小農的政治影響表現為行政權力支配社會”[8]。小農的特點導致政府在農村公共服務決策中，要實現從“自上而下”到“自下而上”的轉變存在著較大困難。因此，健全農村民主制度需要著力培養農民的公民意識。只有當農民真正理解了權利、責任、民主、法律、公共事務等概念時，農村的民主決策才能夠真正實現，而不至流于形式。

5. 培育企業的社會責任意識

農村公共服務體系建設要求涉農企業不能僅作為單純追求利潤的營利體，還要承擔起社會責任，懂得服務于利益相關者，成為擁有社會責任感的現代企業公民。

企業社會責任意識的培養，一方面需要政府在嚴格監管和規范企業經營行為的同時，對積極履行社會責任的企業給予獎勵表彰，營造出促進企業更好履行社會責任的氛圍。另一方面，企業自身也要提高對履行社會責任的認識，強化履行社會責任的內在動力，將通過積極參與農村公共服務體系建設作為塑造企業良好社會形象，打造強大競爭力的重要途徑。

[1] 李軍鵬.公共服務學——政府公共服務的理論與實踐[M].北京:國家行政學院出版社,2007:2.

[2] 李全勝.治理語境下農村公共服務體系的缺失與重構[J].河南社會科學,2012(6):32-34.

[3] 程又中,樂波,趙長鋒,等.外國農村公共服務研究[M].北京:中國社會科學出版社,2011:30.

[4] 劉秀艷,王麗靜,陳薇,等.新農村公共服務體系建設[M].北京:知識產權出版社,2012:24.

[5] 陳崇林.新農村建設和公共服務[M].北京:中國社會出版社,2006:144.

[6] 陳健生.城鄉公共服務統籌治理的制度分析——以國家統籌城鄉試驗區成都市為例[J].財經科學,2010(2):107-115.

[7] 劉劍明.創新社會管理視閾下的農村公共服務建設[J].行政與法,2011(10):20-22.

[8] 馬克思恩格斯選集[M].北京:人民出版社,1972:693.

（責任編輯、校對：孫尚斌）

The Study on the Main Participants and their Behaviors in Rural Public Service

ZHANG Yong-yi1, WANG Jing2, REN Lian-di3

(1. Department of Law and Public Affairs, Langfang Branch Campus, Hebei University of Technology, Langfang 065000, China; 2. Department of Economy and Management, Tangshan Normal University, Tangshan 063000, China; 3. Political Staff Room, Langfang Branch Campus, Hebei University of Technology, Langfang 065000, China)

The construction of rural public service system is the important content and strategic task in China’s new countryside construction, which is also the only way to realize the urban and rural harmonious development, the socio-economic structural optimization and the rural public affairs quality improvement. The core of this construction is to realize the fairness and efficiency. While the key factors of the two mentioned above are affected by the role functions of participants in rural public service. A series of measures such as administrative reform, law improvement, democracy and decision building in villagers are put forward by analyzing the meanings, characteristics, compositions of the rural public service.

rural public service; main participants; role functions; system construction

F320.1

A

1009-9115(2013)03-0116-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2013.03.029

2012-12-26

張永翊（1965-），男，河北大廠人，碩士，副教授，研究方向為公共管理、農業經濟。