對房產(chǎn)稅改革的探討
—— 中美房產(chǎn)稅比較研究

丁沁怡

（福州大學 法學院，福建 福州 350025）

對房產(chǎn)稅改革的探討
—— 中美房產(chǎn)稅比較研究

丁沁怡

（福州大學 法學院，福建 福州 350025）

近些年隨著房價不斷上漲，如何調(diào)控房地產(chǎn)市場成為政府煩惱的問題。2011年初，上海市、重慶市政府先后發(fā)布規(guī)范性法律文件對個人非營利性住房征收房產(chǎn)稅。此規(guī)定一出，各界學者紛紛發(fā)表各自意見，褒貶不一。總的來說，同市場經(jīng)濟成熟的美國相比，我國目前的房產(chǎn)稅還存在不少問題。因此，在今后的一段時間內(nèi)努力抓住進一步改革的良機，更好地完善我國目前的房產(chǎn)稅制度。

房產(chǎn)稅；征稅對象；計稅依據(jù)；稅率；征收程序

一、房產(chǎn)稅改革的必要性和意義

上海、重慶兩市的房產(chǎn)稅改革已經(jīng)進行了一年多。許多學者表示，這是一項成功的措施，甚至提出要把房產(chǎn)稅改革作為“十二五”期間稅制改革的支柱建設[1]。但是也有一些學者認為，推廣房產(chǎn)稅改革的時機并不成熟。他們認為，目前財政收入的增速仍然大于GDP增速，再增加稅收似乎難以服眾，而且征收房產(chǎn)稅的法理基礎也不夯實。購房者為了取得土地使用權交付了70年的土地租金，而繳納房產(chǎn)稅時，他們似乎又被當作土地所有者[2]。必須承認，現(xiàn)階段房產(chǎn)稅還存在諸多問題，但總體來說改革是符合中國國情的。

（一）符合縱向公平原則，有利于促進分配公平

目前的房產(chǎn)稅改革并不影響普通收入階層。房產(chǎn)稅的納稅人主要是購買高檔房屋或第二套房屋的人，顯然，他們通常屬于高收入階層。國家要求高收入人群承擔較重的賦稅，并用這筆稅收收入開展保障性住房建設，這樣有利于促進公平，也可以更好地縮小貧富差距。

（二）促進人們理性消費，抑制投資性、投機性需求，優(yōu)化資源配置

稅收作為“風向標”可以引導人們的行為。一方面，為了避免較高的房產(chǎn)稅，購房者可能更趨向于選擇價格相對便宜的中小戶型，也不會對地段、環(huán)境等提出太過苛刻的要求。另一方面，房產(chǎn)稅壓縮了房地產(chǎn)市場的利潤空間，投資者因此可能轉(zhuǎn)而選擇其它的投資領域。

（三）有利于增加地方政府的財政收入

總體來說，相對于中央稅收，我國地方稅收占全國總稅收的比重依然偏低[3]。而且最近廢除營業(yè)稅、統(tǒng)一增值稅的呼聲很高，如果采納這一做法，那么地方所分得的財政收入將更少。而征收房產(chǎn)稅正是地方政府獲得財政收入的一種不錯的方式。美國喬治華盛頓大學公共政策學教授戴維布魯諾利（David Brunor）毫不客氣地說：“我們對于不動產(chǎn)稅的害怕和嫌惡是完全沒根據(jù)的。事實上，這是為當?shù)卣墓卜仗峁┙疱X的理想方式。”[4]

二、上海、重慶的房產(chǎn)稅及其與美國房產(chǎn)稅的比較

（一）上海、重慶兩市房產(chǎn)稅的特征

2011年初，上海、重慶兩市把個人非營利性住房納入房產(chǎn)稅的征稅范圍，邁出了房產(chǎn)稅改革的第一步。總體來說，兩市現(xiàn)階段的房產(chǎn)稅有以下特征：

課稅對象主要是新購房屋，而不是存量房產(chǎn)。除了重慶市對現(xiàn)存的獨棟別墅征收房產(chǎn)稅外，剩余的課稅對象無一例外都有“新購”這一特點。可見，我國房產(chǎn)稅具有“既往不咎、面向未來的特點”。

以交易價格為計稅依據(jù)。雖然兩市都規(guī)定了當條件成熟時以房屋評估值作為計稅依據(jù)，但目前受我國評估體系所限都只能以交易價格為標準。

稅率上根據(jù)交易價格的高低分為不同檔次。對于獨棟別墅和新購高檔住房，重慶市根據(jù)交易單價采取累進稅率，分為0.5%、1%和1.2%。同樣，上海市也規(guī)定了0.6%和0.4%兩種稅率。

從應納稅房產(chǎn)的范圍和免稅制度的規(guī)定來看，納稅人主要是高收入人群。上海市以“人”為單位計算免稅面積，避免了不同人口家庭的免稅面積一樣的現(xiàn)象，這無疑更為合理。

以更加公平的態(tài)度對待那些在本地工作的外地居民，避免粗暴的差別待遇。尤其是重慶市采用了“三無”人員的概念，即無戶籍、無工作、無企業(yè)的個人新購房屋須繳納房產(chǎn)稅。

（二）與美國房產(chǎn)稅的比較

美國的房產(chǎn)稅（real estate tax or property tax），或稱為不動產(chǎn)稅是一種十分重要的地方稅種。數(shù)據(jù)顯示，1996年時，美國房產(chǎn)稅占到所有地方政府稅收收入的73%。緊隨其后的是消費稅和所得稅，分別為16%和6%[5,p12]。作為一種地方稅種，美國的不動產(chǎn)稅主要由當?shù)卣撠熣魇铡Ｓ袝r州政府也會征收。有文章指出，接近95%的不動產(chǎn)稅是由包括郡縣、市和學區(qū)在內(nèi)的地方政府征收的。而在威斯康辛州這一比例甚至高達99%[6,p13]。

1. 課稅對象范圍不同

如上文所述，地方政府非常依賴不動產(chǎn)稅，因此美國把所有的存量房產(chǎn)都作為課稅對象，而不像中國這樣只針對新購房屋。以威斯康辛州為例，該州的地方政府把全部房產(chǎn)分為三種，即住宅（residential）、商業(yè)性用房（commercial real estate）和工業(yè)性用房（manufacturing real estate），并對所有房產(chǎn)（包括已有房屋和新購房屋）征收房產(chǎn)稅。可見，課稅對象的不同是美國房產(chǎn)稅與中國房產(chǎn)稅的重要區(qū)別。

2. 計稅依據(jù)不同

美國的不動產(chǎn)稅以財產(chǎn)的評估價值作為稅基。以評估價值作為計稅依據(jù)，這是美國房產(chǎn)稅與中國房產(chǎn)稅的又一大不同。為了能夠更加公平合理地評估房屋價值，美國各地政府規(guī)定了十分詳細的程序。以芝加哥市為例該市有專門負責房產(chǎn)評估的官員，即the county assessor。每3年評估一次。對于比較容易評估價值的房產(chǎn)，一般只會以電郵的方式直接把評估價值告訴納稅人。但是對于構造比較復雜、難以準確評估價值的房產(chǎn)，評估官就必須親自到房屋內(nèi)察看。如果納稅人質(zhì)疑評估官做出的評估結(jié)果，有權要求評估官重新評估；如果仍不滿意評估官最終的決定，納稅人還可以向?qū)徍宋瘑T會（Board of Review）申訴。即使是審核委員會的決定，也是可以起訴的[7]。由于地方政府不可能頻繁地對房屋價值進行評估，因此評估價值往往同市場價值有所差距[5,p3]。

3. 稅率存在差距

美國房產(chǎn)稅的稅率主要取決于各地政府本年度的財政狀況和房產(chǎn)價值。稅率由預征不動產(chǎn)稅稅額（statewide property tax levy）除以財產(chǎn)總價值（full value of all property）計算所得。2007-2008年度，威斯康辛州不動產(chǎn)稅稅率為每1 000美元價值財產(chǎn)繳納15.58美元，即1.55%。（$15.58 per $1 000 of value）[6,p4-9]。而根據(jù)各州不動產(chǎn)稅稅率的統(tǒng)計結(jié)果，威斯康辛州屬于稅負較重的地區(qū)。1996年排名第6[5,p4-5]。與美國相比，我國的稅率比較低，上海甚至最高只有0.6%，能否真正起到抑制房價的作用令人擔憂。

三、美國房產(chǎn)稅給我國房產(chǎn)稅改革的啟示

與市場經(jīng)濟比較成熟的美國相比，我國目前的房產(chǎn)稅仍存在不少問題。通過對美國房產(chǎn)稅進行研究，我們可以從中獲得啟示。

（一）不要改變傳統(tǒng)上房產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅的狀況

我國現(xiàn)階段的房產(chǎn)稅以交易價格作為計稅依據(jù)，課稅對象也主要針對新購房屋。上海市的暫行辦法中明確規(guī)定新購住房不僅指購買新建商品住宅，也包括購買二手房。也就是說，一套房屋被交易多次時，每一次交易都要征收一次房產(chǎn)稅。可見，這種對交易環(huán)節(jié)征稅的房產(chǎn)稅似乎更符合商品稅的特征，而不是典型的財產(chǎn)稅。這種做法不僅不符合國際做法，而且一旦推廣具有這些特征的房產(chǎn)稅，可能還會帶來事與愿違的效果。

1. 許多國家都把房產(chǎn)稅視為財產(chǎn)稅的一種

美國各地方政府以包括住宅（residential）、商業(yè)性用房（commercial real estate）和工業(yè)性用房（manufacturing real estate）在內(nèi)的所有存量房產(chǎn)作為房產(chǎn)稅的課稅對象。他們指派專門的官員對所有房產(chǎn)的價值進行評估，以低于市場價格的評估價格作為計稅依據(jù)。可以說，將房產(chǎn)稅納入財產(chǎn)稅的范疇，這是大多數(shù)國家采取的做法。在這一點上，中國應該順應潮流，向世界發(fā)達國家學習。

2. 相對于財產(chǎn)稅，商品稅有其自身的缺點

如果不注意這點而貿(mào)然推廣具有商品稅特征的財產(chǎn)稅，會帶來事與愿違的效果。目前我國對個人營利性用房征收房產(chǎn)稅，主要是基于調(diào)控房地產(chǎn)市場的需要。但是需要注意的是，商品稅容易轉(zhuǎn)嫁。即賣房者完全可能通過提高房價的方式將房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)嫁到買房者的身上。更何況作為中國家庭的剛性需求，房屋的需求量不容易因房價浮動而變化。因此，買房者有可能面臨比沒有房產(chǎn)稅時更高的價格。另外，上海、重慶兩市采取“既往不咎”型的房產(chǎn)稅，容易使其他城市的居民產(chǎn)生除了獨棟別墅以外的存量房產(chǎn)無需納稅的心理預期。于是，那些有購買能力的人們紛紛出錢購買房產(chǎn)，盡快完成產(chǎn)權交易，避免以后成為納稅人。

所以，筆者認為，中國的房產(chǎn)稅還是應該維持財產(chǎn)稅的特征。當然，我們也必須認識到，立刻對所有的房產(chǎn)征稅是不現(xiàn)實的。畢竟對占據(jù)人口大多數(shù)的中低收入人群來說，購房壓力已然很大，再加上房產(chǎn)稅恐怕不堪重負。我們可以先從高收入人群開始，除了對新購的別墅、高檔住房征稅，對于現(xiàn)存的所有別墅和交易價格在平均交易價格一定倍數(shù)以上的高檔住房征收房產(chǎn)稅。

（二）加強各地方政府的稅收征管制度，包括房屋登記制度、評估制度等

事實上，即使上海、重慶兩市借鑒美國房產(chǎn)稅制度，規(guī)定對所有存量房產(chǎn)征收以評估價值為計稅依據(jù)的房產(chǎn)稅，恐怕現(xiàn)在也沒有完善的征收制度作為支撐。美國房產(chǎn)稅制度有非常完善的評估程序。各地政府內(nèi)部一般都有專門的評估官，規(guī)定一定的評估期。為了簡化程序，只有構造復雜難以評估的房屋才會進行實地檢查，一般簡單的房屋直接以電子郵件的方式通知評估價格。與此同時，為了保證評估價格的準確性，還規(guī)定了評估、重估、復審、起訴等一系列程序。

顯然現(xiàn)階段我國并沒有完善的房產(chǎn)稅征收制度。因此，如果想要進一步在全國推廣房產(chǎn)稅改革，征收具有財產(chǎn)稅性質(zhì)的房產(chǎn)稅，我們必須努力建立完善的房產(chǎn)稅征收制度，爭取做到以下幾點。

1. 建立有效的信息共享機制

稅務機關需要同房產(chǎn)管理部門、戶籍管理部門加強協(xié)作，互相配合。房產(chǎn)部門在辦理房產(chǎn)登記時，首先要對上一任所有權人繳納房產(chǎn)稅的情況加以核查，要求其出示納稅憑證，否則不予以辦理過戶。再次要對新所有權人提供的各種證件進行檢查。在進行房屋登記時，要準確填寫房屋的各種情況，包括所有權人、房屋地址、面積等等。當所有權人發(fā)生變化時，應及時通知稅務機關更改納稅人。同樣，戶籍管理部門在辦理戶籍登記時，要詳細記錄房屋內(nèi)常住人口的情況并加以核實。當房屋內(nèi)的常住人口發(fā)生變化，即遷入或遷出時，應該及時向稅務機關通報，便于他們重新計算免稅面積。

2. 完善現(xiàn)有的房屋評估體系

首先，各地稅務機關內(nèi)部可以成立專門的房屋評估部門，對于評估官實行上崗前培訓制度，每年或每幾年進行一定的考核。當然，為了節(jié)省資源，也可以篩選、培養(yǎng)現(xiàn)有的房產(chǎn)評估公司建立評估機構體系。其次，制定一套完善的評估程序。由于房屋的價值變化不大，雖然沒有必要每年都評估，但也要根據(jù)實際情況確定具體的評估期。對于一般的房屋，稅務機關可以根據(jù)房產(chǎn)登記上的面積、地段、戶型等信息估價，也可以要求納稅人提供照片作為評估依據(jù)。但對于構造比較復雜的房屋，稅務機關應劃片派專人實地查看。除此之外，如果納稅人對于稅務機關的評估結(jié)果不服，允許他們要求重估、提起行政復議、行政訴訟等。

3. 加強稅務機關的網(wǎng)絡建設

由于我國房產(chǎn)稅的征收方式為自覺申報、自覺繳納，稅務機關可以通過手機短信、彩信甚至電子郵件的方式通知納稅人繳納房產(chǎn)稅并告知他們不按時繳納的后果。

（三）稅率需要進一步調(diào)整

我國房產(chǎn)稅稅率總體來說是偏低的，即使是最高的邊際稅率也才剛剛超過1%。也就是說，對于全款100萬的房子，扣除一定的免稅面積之后，只繳納不到1萬的稅款。這種對于應納稅人群而言“不痛不癢”的稅款恐怕是沒有什么意義的。而美國的房產(chǎn)稅，有不少州的稅率都超過了1%，威斯康辛州達到了1.55%[5,p6]。

可見，要對房產(chǎn)稅稅率調(diào)整，首先要提高稅率。至于提高到什么程度，還需要政府進行深入調(diào)研。其次，在確定稅率的方式上，由于中國幅員遼闊，各地生活水平相差不少，由中央統(tǒng)一制定稅率的方式恐怕是不現(xiàn)實的，也是不公平的。可行的辦法是，由中央定一個稅率的范圍，具體的稅率制定權下放，由各地人大及其常委會根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟水平自行規(guī)定。最后，我們可以學習美國，不要將稅率定死，而是每年根據(jù)實際情況進行一定的調(diào)整。以New York為例。紐約市房產(chǎn)稅率適用周期從當年的7月1日到下一年的6月30日。有關機構一般會在每年的11月份左右公布本納稅年度的稅率[8]。每年的稅率都會有所變化，或增長，或降低。而變化的依據(jù)就是每一納稅年度政府的財政收入情況。如果政府的財政收支存在盈余，一般就會調(diào)低稅率，相反就會提高稅率。我國完全可以借鑒這種方式，即各地人大及其常委會不需要通過頒布規(guī)范性法律文件直接將稅率定死，可以根據(jù)每年地方政府需要的財政收入對稅率進行調(diào)整。

（四）需要進一步完善保障性住房體系

正如上文所述，開征房產(chǎn)稅的意義之一，就是為了促進分配公平，而政府增加財政收入的目的應該是為了提供公共服務。美國就存在一種“利益理論”（benefit view），即認為所謂的“稅”可以看作是有效使用公共服務的代價。這在中國同樣受用。重慶、上海兩市就在它們各自的暫行辦法中規(guī)定，征收房產(chǎn)稅所得將用來建設保障性住房。因此，在進行房產(chǎn)稅改革的同時，應該進一步做好保障性住房建設工作。

1. 要保障低收入人群的住房問題

為了切實履行政府的承諾，政府必須繼續(xù)大規(guī)模地建設城市公租房、經(jīng)濟適用房、農(nóng)民工公寓等。除了要加大建設規(guī)模外，政府還需要對審查申請工作嚴格把關。各地政府應該對哪些人有資格申請保障性住房給出明確標準，比如在該城市沒有任何住房，工資收入處于什么范圍等，盡可能杜絕開寶馬住經(jīng)濟適用房的現(xiàn)象。

2. 各地政府應該保障中等收入群體的基本住房

政府每年在審批、出讓土地使用權時，應該注意保證普通住房建設用地的數(shù)量。對于別墅、高檔住房建設用地，需要注意“適度”，這樣可以保證市場上普通住房的數(shù)量，避免房價因供求緊張上漲的現(xiàn)象。

畢竟1986年頒布施行的《房產(chǎn)稅暫行條例》沒有對非營利性用房征稅，現(xiàn)在政府的征稅行為如果不能真正做到取之于民用之于民的話，很容易使納稅人對新頒布的法律規(guī)范的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，可能對稅收產(chǎn)生厭惡和排斥，進而發(fā)生大量的偷漏稅現(xiàn)象，加大稅收征管成本。

[1] 賈康.“十二五”中國稅制改革展望[J].國家行政學院學報,2011(4):37-42.

[2] 王鍥夫.重慶房產(chǎn)稅改革立法探究[J].公民導刊,2011(3): 23-24.

[3] 劉佐.中國“十二五”稅制改革初步展望[J].山東經(jīng)濟, 2011(3):5-14.

[4] Elliot Pollack. The property tax isn’t so bad after all[J]. New York Real Estate Journal, March 2006: 29.

[5] J. SCOTT MOODY. State and local property tax collections[R]. Tax foundation special report, October 1999: 1-6.

[6] Rick Olin. Property tax level in Wisconsin[R]. Information paper. January 2009: 1-9.

[7] Neal Gerber, Eisenberg L L P. City of Chicago to be reassessed for property taxes in 2006[R]. Real estate tax alert, March 2006: 1-2.

[8] Richard Fortmann. New York City releases 2009/10 real estate tax rates[R]. Stroock special bulletin, November 2009.

（責任編輯、校對：王學增）

A Discussion on Real Estate Reform: A Comparative Study of China and the United States Real Estate Tax

DING Qin-yi

(School of Law, Fuzhou University, Fuzhou 350025, China)

With the price of real estate going up in recent years, it is hard for government to control the real estate market. In 2011, Shanghai and Chongqing released the normative legal documents, starting to reform the real estate tax. The regulations have caused heated discussions. Above all, compared with the developed countries like the United States, there are many questions about our real estate tax in order to prefect our real estate tax.

real estate tax; property tax; objection of tax; tax basis

F812

A

1009-9115(2013)03-0124-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2013.03.031

2012-12-10

丁沁怡（1989-），女，江西九江人，碩士研究生，研究方向為國際經(jīng)濟法。