教師教育政策頂層設計之省思

劉福才，劉復興

(1．濟南大學教育與心理科學學院，山東濟南250022;2．北京師范大學教育學部，北京100875)

教師教育政策頂層設計之省思

劉福才1，劉復興2

(1．濟南大學教育與心理科學學院，山東濟南250022;2．北京師范大學教育學部，北京100875)

教師教育政策是一國政府對教師教育的規劃與設計，政府主要通過制定和頒布教師教育政策來推動和促進教師專業發展，政府政策主導是政府的應然責任。我國教師專業發展進程在得益于政府推動的同時，也存在著教師教育政策頂層設計與實施過程中的不足問題。政府應充分考慮到我國教師教育傳統和目前教師教育改革發展的實際需要，在教師專業發展的政府責任與教師專業自主之間保持一種張力，進行相關制度創新。

教師教育政策;教師專業發展;頂層設計

教師教育政策是一國政府對教師教育的整體規劃與設計，教師教育的發展及教師專業化水平的提高直接受制于教師教育政策的制定與實施狀況。教師教育政策是推動教師專業發展進程的有力制度保障。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》在“保障措施”部分就“加強教師隊伍建設”特別提出，要“嚴格教師資質，提升教師素質，努力造就一支師德高尚、業務精湛、結構合理、充滿活力的高素質專業化教師隊伍”。為造就高素質專業化教師隊伍，首先需要明確的是，影響教師專業發展的關鍵因素有哪些?政府應該為教師專業發展提供何種適切的政策支持和制度保障?這是涉及教師專業發展能否順利實施的核心問題。

一、影響教師專業發展的關鍵因素

教師專業發展是教師“個人成為教學專業的成員并且在教學中具有越來越成熟的作用這樣一個轉變過程”［1］(P553)。從內涵上看，教師專業發展是指教師個體的專業知能、專業情意、專業自主、專業價值觀、專業發展意識等方面由低到高，逐漸符合教師專業人員標準的過程，是教師個體專業不斷發展的歷程。正是在教師專業發展的過程中，教師發展的意義得到確認，教師作為重要的專業和職業受到社會的重視。

教師的專業發展受到來自個人的、社會的、學校的以及文化傳統等多種因素的共同影響。其中有兩個關鍵性因素直接影響著高素質專業化教師的養成。一是教師的社會經濟地位，這一因素制約著教師職業的整體吸引力;二是教師教育的水平和質量，這一因素直接決定著那些將要或者已經進入教師職業的從業人員的專業發展水平，教師教育分別從教師的職前教育、入職教育和職后教育三個不同的階段制約著教師專業發展的水平和質量。在影響教師專業發展的兩個關鍵性因素中，與教師的社會經濟地位相比，教師教育水平的改善和提高更多地是一個教育系統內部的問題，它直接受到教師教育政策的影響，在這個意義上，更需要我們首先對教師教育政策頂層設計進行全方位的省思。

二、應然與實然：教師教育政策頂層設計之省思

“教師是教育變革和社會進步的動力”［2］(P18)，教師專業發展是世界教師教育的發展趨勢與潮流。各國政府主要通過制定和頒布相應的政策來推動教師專業發展的進程，并承擔主導責任。

(一)政府政策主導是政府的應然責任

《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第十八條規定:“各級人民政府和有關部門應當辦好師范教育，并采取措施，鼓勵優秀青年進入各級師范學校學習。各級教師進修學校承擔培訓中小學教師的任務?！苯處熃逃龖斒菄业氖聵I和政府的責任。［3］

在理論意義上而言，首先，現代教育在很大程度上是一種由國家舉辦、管理和監督的公共事業，教師根據法律規定的培養目標和教育標準實施教育活動，執行的是國家的教育公務，教師職業具有公務性質。從教師教育的性質來看，教師教育是國家的事業，它是為了幫助政府提高全民族的整體素質，從事培養教育工作者的基礎性工作，是一項公共性很強的事業。教師專業能力和資格的養成是通過公共教育來實現的。教師教育就是公共教育，是由國家直接控制和干預的，政府理應是第一責任人。相對于其他行業，師范院校籌措經費能力有限，但因其承擔基礎性的社會責任，國家應出臺扶持師范院校發展的積極政策，加大政府對教師教育體系的政策引導。其次，從教師專業發展的支持系統來看，教師不僅需要通過自身努力，促進和提高自己的專業能力，實現專業發展。更為重要的是，良好的外部支持系統更是促進教師專業成長不可缺少的條件保障。良好的外部條件包括教育行政部門的支持、教師教育機構和培訓機構的支持、大中小學校際之間的合作等，這些因素構成教師專業發展的支持系統。其中，政府政策層面的推動力量是最為關鍵的保障。

我國建國后，特別是30年來教師教育的實踐經驗也表明，“師范教育可以興邦”。20世紀90年代以來，伴隨著我國教師培養與培訓體制逐漸由定向封閉向非定向開放的轉變，為了提高教師培養與培訓質量，我國借鑒了歐美教師專業化實踐的一些做法，如建立教師資格證書制度，制定教師專業標準，對教師教育機構開展評估等，推進了我國教師專業發展的改革進程。我國有關法律法規為推進教師專業發展提供了基本的制度保證，體現在不同時期的相關教育政策法規文本中，如《教師法》規定:“教師是履行教育教學職責的專業人員?！睆姆缮鲜状未_認了教師的專業身份。國務院在1995年頒布了《教師資格條例》，教育部在2000年頒發了《〈教師資格條例〉實施辦法》，正式啟動教師資格制度工作。2001年4月起，國家教師資格認定工作開始全面操作實施。針對教師培養和培訓制度，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》也專門做了相應規定?？梢?，有關我國教師教育的變革發展都是在國家政策直接指導和支持下進行的，教師專業發展問題從一開始就成為政府政策層面關注的問題，教師專業發展進程得益于政府的推動，如改變傳統的管理辦法，從政府規范教師教育的行為，轉變為政府制定教師標準，發放教師資格證書，由重點師范院校和少數有資質的綜合性大學進行資格培訓，等等。從提升我國教師整體教育質量的角度看，現行的許多政策措施無疑是有效的，并在今后還將持續發揮其積極作用。

(二)政府政策主導存在實然不足問題

我國教師專業發展進程在得益于政府政策推動的同時，尚存在教師教育政策頂層設計與實施中的不足問題，這些現象在一定程度上影響著教師專業發展進程的推進效果。

1．對教師專業發展的階段性訴求重視不夠

教師教育政策頂層設計與實施中的偏差現象，容易使教師專業發展流于形式化。其重要表現之一是，在目前教師專業化研究話語中，人們往往把教師看做一個無差異的同質職業群體，而作為不同階段的、具有不同專業發展訴求的教師個體在人們的視野中容易被消解。一般說來，教師的專業發展階段包括職前教育階段、入職適應階段與在職任教階段。而一個不能忽視的事實是，“幾乎所有的教師都經歷過進入教學工作的過渡時期，這是他們的教學生活的職業生涯最困難的一個方面?！瓗缀跛械慕處煻紙蟾嬲f他們‘按照自己的方式’走過了這個過渡時期。他們沒有得到或很少得到幫助，而只能通過自己的創新找到幫助。這種幫助通常采取到外面尋找其他一些他們能夠信賴的教師的方式”［2］(P127)。綜合20世紀70年代以來的研究成果，正如有學者認為:“教師在不同的生涯發展階段中，將會具有不同程度的知識、能力和教學技術，并有不同的需求、感受和態度;表現不同的行為和特質。而這些轉變會依循一定的模式和形態，呈現可預測的發展階段。”［4］一般來說，一項專業發展計劃的制訂和實施應包括不同階段，對教師專業發展而言，特別要凸顯的是對教師有重要影響但又經常被忽視的那些階段，每一階段也應有不同的工作目標和重點。同樣，教師在實現上述不同的目標時，也應獲得相應的支持和幫助，需要有不同的專業發展策略。反觀我國目前的教師教育政策，對教師專業發展不同階段的訴求做出的回應尚不夠及時和到位，教師專業發展策略與方式尚有待于進一步跟進與細化。

2．教師專業自主空間受到限制

在教師專業化的過程中，20世紀80年代出現了一個轉折，教師教育發展重心的突出表征是，人們由重視教師職業的專業地位和權利這一話題，逐漸轉向并聚焦教師的專業發展。經濟合作與發展組織從1989年到1992年相繼發表了系列有關教師專業化改革的報告，進行以教師專業化為核心的教師教育改革，成為人們廣泛關注的話題。但同時，西方學者也在質疑現存的以管理體制和市場機制為特征的教師專業化。正如有學者指出，由政府通過立法方式建立自上而下、等級森嚴的教育管理制度，會使教師的主導作用和服務意識向負面方向發展，教師的自主性受到制約。形成這種局面的原因是由于政府或高層教育管理者從自身的角度出發，為了應對世界全球化的挑戰，需要在質量保證及認可制度的框架下建立一套行之有效的績效評價。［5］這種狹隘的以績效為導向的標準，沒有把教師當做專業人員來看待，而只是使教師被動接受或執行決策者的決定。同樣，我國目前的傳統教師培訓模式主要通過讓教師以部分時間或暫時抽離的方式接受培訓，協助教師應對學校以及整體教育環境不斷轉變的需求。這種培訓基于資源運用和運作成本等方面的考慮，盡管能在較短的時間內集中傳遞某一方面的訊息，側重于傳授知識理念及標準化的教學范式，但也存在著種種失效現象，比如，礙于課時限制，仍以講授式為主，學習內容的選取和編排主要由培訓專家主導;學習形式大多也脫離了教師教學及日常工作的實際情境，未必能切實回應教師的實際需要和學習興趣;一次性或短期式的培訓很少提供跟進式或持續性支援，未能對教師的長久專業發展提供支持，等等。為此，學者們呼吁，應給予教師更高的自治和信任，提供更多有意義的學習機會;教師應擁有屬于教師群體的專業組織，拓展自身的專業發展空間。教師專業發展是依靠政府繼續推動，還是通過建立健全教師專業發展制度，發揮教師群體的自主力量來推動教師專業發展;是側重一枝獨秀還是百花齊放，這是當前我國教師教育政策面臨的一個現實問題。

3．教師專業標準有待優化

對于教師專業標準問題，有學者指出:“要想了解一種職業‘是否’符合專業標準，不如探討這種職業在專業化(professionalization)過程中，達到‘何種程度’?！保?］(P252)1999年6月《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中規定高素質教師隊伍應具有6項標準①這6項標準為:“教師要熱愛黨，熱愛社會主義祖國，忠誠于人民的教育事業;要樹立正確的教育觀、質量觀和人才觀，增強實施素質教育的自覺性;要不斷提高思想政治素質和業務素質，教書育人，為人師表，敬業愛生;要有寬廣厚實的業務知識和終身學習的自覺性，掌握必要的現代教育技術手段;要遵循教育規律，積極參與教學科研，在工作中勇于探索創新;要與學生平等相處，尊重學生人格，因材施教，保護學生的合法權益?！眳⒁姟吨袊叩冉逃?999年第13/14期。。這些專業標準尚需進一步優化:一是專業標準有待細化，專業標準需要具體化，便于可操作;二是專業標準有待矮化，專業標準要顧及中小學教師的工作特點和自身發展條件，在對教師提出新的角色或任務的同時，必須跟進應有的培訓，并提供必要的工作條件。這正如美國“有些州對教師規定了更高的標準，并且進行了許多評估，但卻限制了教師專業發展的時間;而另一些州正在對中學的要求實行大規模的改革，但并沒有為教師的專業發展提供補充性支持”［7］。根據社會學者的看法，關于教師專業標準的各種界說，在一定程度上僅僅屬于角色期待的范疇，而在現實生活中，被期望的角色行為與實際的角色行為之間存在差異的原因之一，就是角色期待的“不清晰”。［8］(P98)由此可以認定，當前促進教師專業發展的一個基礎性工作，就是使教師專業標準更加清晰和適切。教師的專業發展不應該簡單被視為完成職業角色的轉變，角色總是被賦予社會期待的規范要求，而這些外在的要求未必能獲得教師本身的認同。認同專業身份是決定一個人履行好專業職責最基本的因素。專業化的一個潛在的危險是把技術問題推到了最顯著的位置，明智的教育政策必須避免政府部門單純依靠權力來強迫教師接受各種專業標準要求。當前流行的“專家型教師”、“研究型教師”、“智慧型教師”等教師專業角色的提出，應該首先得到教師對其自身專業身份的認同，而不是簡單地要求其符合一套既定的理想化的專業標準。

三、平衡與調適：促進教師專業發展的政策思路

我國教師專業化研究主要集中在如何在政府層面定義教師的專業化，著重于確定構建體制框架，建立系統的運行機制，強調自上而下政府層面的規范運作模式:如“由政府建立一套能清楚界定教師專業化標準的外部控制體制”［9］;“建立一套教師認證、內容標準和教師職業化步驟的指導性框架對于教師專業化成功的發展是至關重要的”［10］;“我國未來教師教育發展需要建立教師質量建設中各個環節的標準，最終以教師教育標準建立完整的教師教育保障體系”［4］，等等。其理由大致在于，中國目前的教師教育發展狀況不同于西方國家，西方國家的教師專業化研究已經度過了建章立制的初期階段，主要對于既定的教師專業化標準持批判和反思的態度;而有關中國教師專業發展的制度推動，應首先著眼于規范和優化教師教育標準。事實上，關于教師專業發展，政府要充分考慮到我國教師教育傳統和目前教師教育發展的實際需要，應當有所為有所不為，在平衡教師專業發展的政府責任與教師專業自主權(教育教學權、學術研究權、指導評價權、進修培訓權)之間保持適當的張力，進行相關制度創新。

(一)優化政府監管職能

當前，政府是惟一的教師教育供給者這一現狀需要改變，政府應由教師教育惟一的提供者，轉變為教師教育的管理者、質量評價者和監督者，強化政府的責任意識和服務意識。換言之，教育主管部門主要負責制定教師教育的政策，實施對教師教育活動的全程監管，保障各類教師教育機構之間的公平競爭，對教師教育中的弱勢群體如農村教師的教育培訓給予保障;為教師教育機構提供質量評價標準和有效服務，如標準服務(教師資格標準、教育和培訓機構的標準等)、信息服務等。在教師教育政策上，政府要加大對教師專業發展的支持力度和政策引導，如進一步細化對教師培訓和教師發展的要求;在經費支持上，政府要承擔相應的責任，努力形成以政府撥款為主、學校和教師個人適當負擔的多渠道籌措教師繼續教育經費的運行機制;在機構設置與課程體系的建設上，加速教師教育一體化的進程，重點做好區縣及農村教師學習培訓資源建設，以此緩解經費不足、針對性不強、積極性不高、工學矛盾突出等問題，提高培訓的覆蓋面和有效性。

(二)完善制度激勵方式

提升教師教育水平，需要探索符合教育傳統和教師職業特點的制度激勵方式。一般認為，一旦將教師的晉升和在職培訓工作通過制度規定加以規范，教師將會有更大的動力和積極性來接受教育。實際上，大多數國家都有類似的規定，如澳大利亞的兩個州，日本、盧森堡、芬蘭、瑞典等國家都規定教師必須每學年有15天不等的繼續教育時間。在荷蘭，教師繼續教育的時間占工作時間的10%①參見OECD．Teachers Matter．OECD，2005．。但是，單純依靠直接行政管制的效果并不理想，教師只是為了完成培訓任務而接受繼續教育，起不到借助教師專業發展去推動和支持教育改革的目的。其實，激勵的方式可以是多樣的，制度的設計不完全依賴晉升、表揚、激勵等外部激勵，如OECD通過研究提出了制度設計的方向并指出，教師繼續教育激勵制度的設計應該朝著激勵教師內在需求的方向努力②參見CERI．STAYING AHEAD:In-service Training and Teacher Professional Development．OECD，1998．。全面研究教師培訓需求，平衡培訓過程中教育系統的政策目標與個人需求之間的平衡，喚起教師的內部激勵，如學習本身的興趣、充實感等，都可以成為與外部激勵制度相匹配的內部激勵制度。

(三)反映教改現實需要

師范院校主要擔負著教師培養與培訓工作，其改革政策應及時反映當前我國中小學基礎教育課程與教學改革的實際，在信息化背景下切實與一線教師自主專業發展的現實需要結合起來，進行有針對性的政策調整。如提高師范生利用教育技術資源的素養和技能，加強對師范生的創新意識和教育科研意識的培養，增加綜合課程教師的培養數量，提高其教育教學的實踐能力，等等。致力于高等教育研究的英國羅賓斯委員會也曾對教師職后培訓的模式深感不滿，認為教師教育課程過于學術化，而對與實踐密切相關的技能、理論的實施等重視不夠。在教師培訓計劃中，缺少學校一線教師的參與是人們普遍關注的問題①轉引自許立新《1976年以來英國職前教師教育政策的變革與發展:一種教育政治學的考察》，河北師范大學學報(教育科學版)，2010年第3期。。有學者指出，大學與中小學伙伴協作模式有利于打破學校及教師固有的平衡狀態，并在以平等、民主為價值訴求的協作環境中，化解教師面對改革創新的保守態度及可能出現的負面情緒，使教師在“高挑戰、高支持”的理想情境中獲得積極的心理和情緒體驗，進而提升其專業知識、能力，建議采取的專業發展方式可具體化為工作坊和報告會、研究課、校際交流等形式［11］，這是很好的借鑒。因此，要結合當前我國新課改的實際情況，充分發揮中小學校與大學的協同作用，在推動教師專業發展進程中，成為展現教師教學行為、審視教師角色觀念、支持教師專業成長的基地。并使這種基地作用常規化、制度化，才能及時反映、真實反映教改需要。

(四)成立教師專業組織

政府政策的外部標準只有被處于培養、培訓過程中的教師理解與建構，將外部劃一的專業標準內化為教師自身的一種基本要求，并在學習實踐中得到認可，才能形成教師自己獨特的專業需求。教師教育改革需要教師內發性地承擔起新的角色和責任，否則改革效果難臻理想。而向這一理想狀態的轉化面臨著專業的、心理的、技術策略的一系列難題，教師作為專業人員，需要建立自己的專業支持系統來應對上述系列難題，這是教師專業發展過程中需要重視的現實問題。為此，可以適時成立全國教師認可委員會和全國教師專業教學標準委員會等組織機構，通過這類政府的或非政府的專業組織來指導和改善我國教師教育專業發展的培訓模式，重點強調教師在其專業發展過程中的自主反思、親身參與、與其他學習者的互動性及持續發展等因素，為教師提供各種專業支持，讓教師利用多元化形式，在參與中進行專業反思，引導教師專業成長。

總之，政府應當提供教師專業發展的政策支持，師范院校應當為教師的專業發展提供必要的智力支持，中小學校應當給教師的專業發展提供條件保障。由于不同時期對教師專業發展的要求不同，政府在實現教師專業發展如何滿足教育發展的要求的同時，要充分考慮到教師自己的專業發展需要，考慮到教師作為主體的價值，使教師真正擁有持續專業發展的自主權利和空間。

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責任編輯：楊旻

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10．3969/j．issn．1671-3842．2013．03．17

2012-12-12

劉福才(1969-)，男，山東安丘人，教育學博士，研究方向為教育政策與法律。

本文系教育部哲學社會科學研究重大委托項目“中國特色社會主義教育發展道路研究”(12JZDW004)的階段性成果之一。