公共精神培育:民間資本參與城鎮化投融資的有效路徑

■胡文駿

從經濟學角度看，城鎮化主要包括人口城鎮化、經濟城鎮化和社會城鎮化三個層面。在城鎮化發展的新時期，李克強總理敏銳地指出:新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”。我國的城鎮化不僅需要經濟層面的相關改革，還需要文化層面的社會認同。在“人的城鎮化”進程中，農民將逐漸轉變為市民。在農民市民化進程中，不僅要致力于消除戶籍制度、福利待遇等物質層面的差異，而且應致力于消除價值觀念、行為理念等精神層面的差異，從而實現物質、精神領域全方位的城鎮化。作為現代社會和公共財政思想基石的公共精神，是農民市民化進程中必不可少的精神品質，是“人的城鎮化”的內在要求。公共精神的培育能為城鎮化創造文化心理上的公眾關切和公眾認同，從而吸引、調動更多的民間資本來支持并推動這一進程，進而在一定程度上有效緩解城鎮化進程中的投融資壓力。

一、公共精神的詮釋與認識

公共精神是一個舶來品，它起源于古希臘先哲們對公共生活和公民美德的推崇。雖然曾一度遭到理性主義和功利主義的沖擊，但隨著政治文明的進步和市場經濟的發展，公共精神于近代再度復興并成為現代社會的重要組成部分。

公共精神的概念于近代被引入中國，學者們對其的理解同中存異:第一，在公共精神的社會屬性方面，張舜清認為，公共精神是自覺遵守公共行為規范的精神氣質，是全體公民形成共同的價值觀和行為方式的內在凝聚力;張亞澤認為，公共精神源于市場經濟對公共生活的呼喚，是公共生活良性運轉必不可少的內部支撐。第二，在公共精神的行政屬性方面，林修果、林婷認為，公共精神是社會共同體內部的共同利益和要求在制度和價值上的反映，它為行政體系的存在和權威提供了合法化依據;鄭廣永認為，公共精神是公共行政的核心內涵，應具備民主、法制、公正、公共服務四層含義。第三，在公共精神的價值屬性方面，芮國強、常靜認為，公共精神的實質是公民基于對公共善的認同來追求和實現自身利益，它是社會成員在理性引導下形成的一種尊重其他個體的存在，并愿致力于公共生活改善和公共秩序建設的價值取向;吳春梅、石紹成認為，公共精神主要體現在個人利益與公共利益的協調機制中，它倡導個人應在認同進而內化關心和參與公共事務、政治利他、愛心和奉獻等公共價值與信念等前提下，來追求和實現個人利益;張宇認為，公共精神是公共理性的重要組成部分，是現代民主社會對公民的基本要求，它存在的前提是公民對其公共身份具有普遍而正確的認識，在此基礎上公共精神指引人們關心公共事務、主動參與公共政策討論、致力于公共生活的改善和公共秩序的建構。第四，在公共精神的戰略屬性方面，劉京認為，公共精神不僅是政治民主的應有之意，而且是社會民主的本質要求;袁祖社等人認為，公共精神是社會文化價值觀念的精髓，是民族精神的一種體現，是和諧社會的內在要求，民眾的公共精神只能生成、存在于和諧社會中，這種公共精神實質上是一個社會“合作理性”的信念和意識。

本文認為，公共精神是在市場經濟和現代社會等公共生活形態中，以公眾、社群、社會的公共福利最大化為生存發展最終依歸的一種價值取向，它包括政治民主、人格獨立、平等參與、責任意識、公德意識、社會秩序、公共利益等一系列價值命題，具體表現為社會成員對公共生活及公共事務的關懷、體認和參與，是當代社會核心價值體系的重要組成部分。公共精神以公共領域為存在基礎，具有公共性、底線性、政治倫理性和正外部性等多元屬性，可大致分為社會公共精神 (即表現為公民人格主體意識的“公民精神”)和政府公共精神(即表現為服務型政府主體意識的“行政精神”)兩大類。公共精神的內核是超越個人利益、服務公共利益的自我許諾，以及對國家利益和憲法價值的認同和守護，對社會整體利益的維護和關懷。在公共精神的諸多內涵中，公共理性是核心，公共關懷是精髓，公共參與是實質，公共利益是追求，而實現這些內涵的前提，是對個人意志的普遍尊重，真正做到以公民和社會為價值依歸。

二、公共精神在城鎮化投融資過程中的作用

城鎮化是一國經濟持續有效發展所必然導致的結果，也是衡量一國經濟發展整體水平的重要指標。改革開放以來，我國的城鎮化率由1978年的17．9%逐步上升到2012年的52．57%，年均增長1個百分點左右。根據納瑟姆曲線原理，城鎮化率處于30% ～70%的國家城鎮化水平提升空間將十分巨大，對城市基礎設施建設的資金投入需求也非常高。但是，由于我國的城鎮化建設資金主要來源于政府財政投入，較少來源于民間資本等其他渠道，城市基礎設施建設的投融資缺口較大，投融資主體單一，投融資方式較少等問題十分突出，我國的城鎮化進程面臨著日益嚴重的投融資壓力。因此，鼓勵民間資本參與城鎮化建設就顯得很有必要，而公共精神的培育正是促使民間資本參與城鎮化投融資的關鍵:公共精神的培育不僅能有效消除農民與市民精神層面的差異，還能有效調動民間資本參與城鎮化建設，從而推動城鎮化多元投融資主體和多元投融資方式的形成，在一定程度上緩解城鎮化進程中公共品提供的投融資壓力，進而從文化層面推動城鎮化進程。所以，公共精神是民間資本參與城鎮化建設的助推器，從公共精神培育的角度來探討民間資本參與城鎮化投融資問題是很有必要的。

(一)推動城鎮化投融資多元主體的形成

目前，我國城鎮化投融資體系主要表現為以政府財政投入為主體、民間資本(主要包括農民自身收入、集體經濟收入、社會資金、正規金融機構貸款等)共同參與的單中心結構特征。在城鎮化加速發展的過程中，這種投融資結構逐漸表現出其局限性:一方面，投融資來源的集中化將導致城建資金嚴重依賴本已存在投融資缺口的政府財政，這將極易導致城建資金供給不足等問題;另一方面，投融資主體的單一化將導致城建資金的投資使用受政府投資偏好的強烈影響，這將極易導致城建資金使用結構失衡等現象。

公共精神的培育是吸引民間資本參與城鎮化建設的有效途徑，也是實現城鎮化投融資主體多元化發展的內在要求:一方面，公共精神中的社會秩序、責任意識等內涵，能夠有效引導民間資本在符合自身利益和價值追求的前提下積極參與城鎮化建設，民間資本將在一定程度上填補城鎮化的投融資缺口，解決城建資金供給不足的問題;另一方面，在公共精神感召下的民間資本將更多地代表民間利益、反映民間訴求，其投資受公共偏好的強烈影響——與政府偏好不同的是，對公眾而言，基礎設施等硬公共品的提供對其產生的正外部性遠沒有公共事業和公共服務等軟公共品大，所以民間資本對軟公共品的提供具有更強的偏好，在城鎮化建設中極有潛力成為軟公共品的資金供給主體，民間資本將在一定程度上增大對軟公共品的供給，解決城建資金使用結構失衡等問題。

此外，民間資本參與城鎮化建設還能通過在多元主體之間引入競爭機制，來打破公共事業和公共服務領域政府壟斷的低效率，并在一定程度上豐富資金來源，增強機制的穩定性，從而提高公共領域的服務水平和服務效率。所以，公共精神的培育可以在一定程度上緩解城鎮化進程中的投融資壓力，從而有效推動財政投入引導、民間資本配合的城鎮化投融資多元主體的形成。

(二)鼓勵城鎮化投融資方式的多元拓展

目前，我國城鎮化投融資方式主要有政府主導的財政投資、政府貸款、證券市場融資等，民間資本主導的項目融資等投融資方式所占比例很小。我國的區域經濟特別是縣域經濟發展極不平衡，地方政府的財政能力差別較大，這直接影響了由政府主導的城鎮化投融資方式在全國的普遍有效性。因此，發展民間資本主導的城鎮化投融資方式十分有必要，它能在一定程度上彌補政府主導的城鎮化投融資方式的缺陷。

公共精神的培育是鼓勵民間資本參與城鎮化投融資的有效途徑，也是實現城鎮化投融資方式多元化發展的內在要求:一方面，公共精神中政治民主、平等參與、公共利益等內涵，能夠有效引導有能力的民間資本通過各種渠道積極參與地方政府的硬公共品提供。具體而言，民間資本可以通過建設－轉讓－經營(BTO)、建設－經營－轉讓(BOT)、建設－擁有－經營(BOO)等方式積極參與基礎設施建設，也可以通過租賃－建設－經營(LBO)、購買－建設－經營(BBO)、外圍建設等方式積極參與已有基礎設施的擴建或改造，從而完善硬公共品提供的固有模式。另一方面，在公共精神的感召下，以企業為代表的市場力量、以非營利組織為代表的社會力量、以民間社團為代表的村民合作力量，在城鎮化投融資過程中將有力體現其對軟公共品提供的利益訴求。具體而言，民間資本可通過公私合作 (PPP)、私人主動融資(PFI)等方式積極參與公共事業和公共服務的供給，從而拓展軟公共品提供的新興模式。

需要指出的是，民間資本參與城鎮化建設實際上相當于政府向民間資本持有方購買相關服務，這就決定了城鎮化投融資中民間資本相較于政府的從屬地位:民間資本只能作為城鎮化投融資的有機組成部分，其作用是彌補政府供給的不足，雖然它對軟公共品的提供具有極強的針對性和促進作用，但終究不能脫離政府的政策支持，更不能完全取代政府投入的地位。所以，公共精神的培育可以在一定程度上豐富民間資本參與城鎮化建設的途徑渠道，從而有效推動政府投入主導、民間資本有機補充的城鎮化投融資方式的多元化拓展。

(三)提升城鎮化投融資機制的運行效率

目前，我國城鎮化投融資的供需表達機制和管理決策機制尚不健全，基礎設施重復建設、運營維修不當、管理水平不一等現象十分普遍，通過制度改革來提高城建資金使用效率的潛力還很大。民間資本因其較強的投資目的性而能在一定程度上確保其投資效率，民間資本參與城鎮化建設不僅能在很大程度上確保其自身的投資效率，甚至能在一定程度上對政府城鎮化投資的有效性產生正向影響。因此，鼓勵民間資本積極參與城鎮化建設很有必要，它能在一定程度上優化城鎮化投融資供需表達機制和管理決策機制。

公共精神的培育是促進民間資本推動城鎮化進程的有效途徑，也是實現城鎮化投融資供需表達機制和管理決策機制效率提升的內在要求:一方面，公共精神中的公共理性、公共參與等核心品質，將引導民間資本在參與城鎮化建設的過程中有效選擇具有建設意義、符合自身利益訴求的投資項目，并為該項目的投融資有效性負責，從而確保城鎮化投融資供需表達機制的有效性;另一方面，公共精神中的公共關懷、公共利益等核心訴求，將引導民間資本持有方對城鎮化項目的投融資運行和實體建設進行有效監督，從而增強投融資項目管理決策的透明度，逐步建立廣泛參與但又協調有序的城鎮化投融資管理決策機制，并為該機制的優化發展創造制度環境。

也就是說，公民的公共精神的培育能從外部倒逼政府投融資管理機制程序化、公開化、規范化運轉，從而切實提高城鎮化投融資供需表達機制的有效性。而公務員的公共精神的培育，能從內部推動政府投融資管理機制的自我監督和自我完善，從而切實提高城鎮化投融資管理決策機制的有效性。所以，公共精神的培育可以在一定程度上優化城鎮化投融資機制的運行效率，從而有效推動政府主導、民間參與、社會監督的城鎮化投融資供需表達機制和管理決策機制的效率提升。

三、城鎮化投融資過程中的公共精神培育路徑

公共精神的培育是吸引民間資本參與城鎮化建設、提高城鎮化投融資水平的有效途徑，也是我國構建和諧社會、實現科學發展的內在要求。具體而言，我們可以從文化、政府、社會三個層面著手培育公共精神。

(一)文化層面

1．塑造體現公共精神的核心價值體系。我國社會正在不斷形成多元價值理念，公共精神的介入能為當今社會核心價值體系的形成與傳播提供有效的指引和支撐。從核心價值體系的構建出發，在公務員的公共精神培育方面，要加強各級領導干部特別是基層干部的理論修養和道德水平，使之在公共精神的指引下為城鎮化投融資工作作出有效管理和有效決策;在民眾的公共精神培育方面，要通過弘揚社會主義文化理念來引導民間資本積極參與城鎮化建設，使之在公共精神的指引下積極表達對城鎮化項目建設的真實需求，并成為有效供給主體。此外，還應通過“和諧”、“節制”、“堅忍”等傳統政治文化的創造性轉型來營造文化氛圍，逐步實現公共精神在傳統文化和現代文化中的融合。

2．完善蘊含公共精神的市場經濟體制。市場經濟是一種參與主體地位平等的經濟模式，完善的社會主義市場經濟體制將有利于民主、平等、秩序等核心價值理念的傳播，從而推動公共精神的形成。然而，由于市場經濟重視個人權利與公共精神的內在要求背道而馳，市場原則的過于泛化將會腐蝕公共精神。因此，在不斷完善社會主義市場經濟體制的同時，要通過道德勸說、文化感染、制度管理等途徑有效防止市場原則的濫觴及其帶來的負面影響，從而始終保持公共精神在市場經濟中的重要影響力。完善的市場經濟體制不體現公共精神，還將調動政府和社會的積極性，實現城鎮化投融資的良性循環，為城鎮化投融資多元主體和多元方式的形成提供實現途徑。

3．構建彰顯公共精神的輿論監督機制。輿論監督既是公共精神的表達機制，又是公共精神的形成途徑，強化并完善輿論監督機制是培育公共精神的必然選擇。為了構建體現公共精神的輿論監督機制，在制度上應保障新聞媒體的自主性和話語權，并釋放足夠的政治空間以便輿論監督力量介入公共管理和公共決策，從而為城鎮化投融資的供給決策創造寬松的輿論監督環境;在經濟上應推進輿論監督多元化與新聞媒體市場化發展，使各個社會群體都能通過不同的方式向社會表達他們的意愿和訴求，從而為城鎮化投融資的需求表達拓寬相關的信息渠道;在文化上應培育民眾的質疑精神和理性批判意識，鼓勵民眾積極參與輿論監督，實現政府和人民之間有效的信息交流，從而增強城鎮化投融資管理機制的運行效率。

(二)政府層面

1．實現以公共精神為內涵的政府轉型。現代政府的根本宗旨在于提供公共產品和公共服務、謀求公共利益，這一宗旨充分彰顯了公共精神的內核，一個踐行公共服務理念的政府必然能夠促使公共精神的萌生。為了弘揚公共精神，政府應以公平正義為宗旨，以公共利益為取向，以公共責任為依托，以民眾參與為支撐。具體而言，在政府職能方面，要努力實現政府部門從“管制行政”向“民主行政”、從“無限行政”向“有限行政”、從“消極行政”向“積極行政”、從“人治行政”向“法治行政”的諸多轉變，從而將政府職能定位為提供公共服務，合理劃定城鎮化投融資體系中政府的職責范圍;在政府職員方面，要將責任意識、服務意識和使命意識納入公務員的人事考核標準，從而鞭策公務員科學合理地進行城鎮化投融資管理決策。

2．推廣以公共精神為核心的宣傳教育。公共精神要求個體能夠超越一己私利的藩籬、在謀取自身利益的同時兼顧公共利益，對公共精神的宣傳教育能有效吸引多元化的行為主體積極參與城鎮化建設。以公共精神為導向的宣傳教育有著多種形式:可以通過公共理性教育來提高公眾對公共精神的理解能力，也可以通過公共美德教育來提高公眾對公共精神的認同能力，還可以引導公眾形成以公共精神為導向的獨立人格，從而提高民眾修養和社會公德水平，促進公共精神的普遍形成。具體而言:一方面，應在宣傳教育體系中確立公共精神的重要地位，形成有效的公共精神宣傳教育機制，使公共精神成為政策制定者和執行者的思維方式和行為習慣;另一方面，應加強對普通民眾的公共精神教育，在教育內容上增加公共精神的比例，既重視對公共精神的理論教育又重視對公共精神的實踐參與，使公共精神成為普通民眾的思維方式和行為習慣。

3．完善以公共精神為導向的法律體系。公共精神的培育需要組織制度的保障和支持，完善與公共精神相關的法律體系是培育公共精神、提升城鎮化投融資總量水平的重要途徑。具體而言:一方面，應在法律法規中凸顯公共精神元素，并逐步修改、完善已有的關于中央和地方關系的法律規范，使相關權責劃分更為清晰;另一方面，應在涉及城鎮化投融資的具體法律法規中凸顯公共精神元素，為民間資本有效參與該過程提供制度保障。此外，還應在各地區自行制定的地方性法規條例中凸顯公共精神元素，并合理規范管轄區域內城鎮化投融資體系多元供給主體之間的權責關系。

(三)社會層面

1．構建以公共精神為內涵的和諧社會。成熟的民主生活和完善的民主政治是塑造公共精神的土壤，和諧社會的構建能夠在整體環境上優化城鎮化項目建設的供需表達機制和管理決策機制，從而提高城鎮化投融資的供給水平。推進基層和諧社會建設需要多管齊下:在制度建設上，應建立健全基層民主制度，發展基層自治組織，落實民主決策，為民眾參政議政提供途徑與平臺;在制度協調上，應優化政治環境，改革行政體制，有效協調村級兩委關系、鄉村關系和城鄉關系，完善民主管理制度，強化民主監督機制，從而為和諧社會的構建創造制度環境。

2．發展以公共精神為紐帶的公共組織。公共精神具有社會實踐性，公共生活是培育公共精神的重要土壤，而創造公共生活的公共組織則是培育公共精神的重要載體。公共組織的發展壯大不僅能促進公共精神的培育，還能為城鎮化建設提供強有力的供給主體和支持力量。具體而言:一方面，應鼓勵民間非營利組織的發展，通過志愿性團體、社區公益活動等形式，為民眾提供參與公共生活的平臺，使民眾從參與公共事務中獲得公共生活的道德體驗，從而在平等、互惠、信任與自律中激發公眾的公共精神;另一方面，應著重支持農村經濟合作組織、農村專業協會、農村公益性組織、農村文化組織等農村非政府公共組織的發展，使廣大農村群眾在自我管理、自我發展的組織形式中培育公共精神，提升人民素質，從而營造有利于公共精神建設的制度環境。

3．引導以公共精神為基礎的民眾參與。民眾基于共同的利益和價值觀向政府部門提供建議或直接從事具體活動的行為，是民眾公共精神的直接表現，鼓勵民眾積極參與公共事務是培育公共精神的重要途徑。具體而言:在制度渠道方面，應大力完善人民代表大會、政治協商會議、行政復議和行政訴訟等制度，切實保障公眾參與公共事務的權利和途徑，從而在制度上保障公共精神的影響;在具體形式方面，應正確引導公眾訴求表達機制，擴大公眾參與的范圍，強化公眾參與的效率，從而有效營造公共精神的氛圍、鼓勵民間資本積極參與城鎮化建設。

公共精神符合了當代社會多元化、民主化、和諧化的發展趨勢，它能在上層建筑領域發揮作用，產生影響，從而倒逼經濟基礎進行自我完善。公共精神的培育是構建和諧社會、實現社會和諧發展的必然要求，它能從文化角度推動經濟結構的調整，從另一個角度達到經濟體制改革所不能達到的效果。但需要指出的是，公共精神的培育只能間接促進經濟發展，它的作用必須通過政府政策的傳導才能實現。也就是說，公共精神的培育是政府城鎮化投融資政策措施的助推器，它必須與政府的引導政策積極配合才能有效發揮作用，從而充分調動民間資本的潛力，提升城鎮化投融資水平，推動我國城鎮化建設又好又快發展。

[1]笪素林．社會治理與公共精神[J]．南京社會科學， 2006， (9)．

[2]高強，李鵬進．我國城市基礎設施建設投融資現狀及對策研究[J]．開發研究，2012，(1)．

[3]賈康，孫潔．城鎮化進程中的投融資與公私合作[J]．中國金融，2011， (19)．

[4]林修果，林婷．公共治理:建構和諧社會的一種行政學范式讀解[J]．馬克思主義與現實，2005，(5)．

[5]劉京．“公共精神”和近代中國民主政治的道德探索歷程[J]．社會科學戰線，2005，(6)．

[6]劉鑫森，林春逸．培育公共精神，構建和諧社會[J]．毛澤東鄧小平理論研究，2005，(8)．

[7]馬俊鋒，袁祖社．中國“公民社會”的生成與民眾“公共精神”品質的培養與化育[J]．人文雜志，2006，(1)．

[8]芮國強，常靜．公共精神型塑下的行政轉型[J]．學術界，2007，(6)．

[9]王春福．公共精神與政府執行力[J]．理論探討，2007， (1)．

[10]吳春梅，石紹成．鄉村公共精神:內涵、資源基礎與培育[J]．前沿， 2010，(7)．

[11]袁祖社．“公共精神”:培育當代民族精神的核心理論維度[J]．北京師范大學學報(社會科學版)，2006， (1)．

[12]張舜清．從“公共精神”看儒家倫理的現代轉型[J]．中南財經政法大學學報，2007，(3)．

[13]張亞澤．公共精神與和諧社會的公民之維[J]．內蒙古社會科學(漢文版)，2006，(3)．

[14]張宇．公共理性:公民政策參與的條件[J]．社會科學研究，2011，(2)．

[15]鄭廣永．政治哲學意義上的未來公共性之發展趨勢[J]．學術研究， 2008，(4)．