從寬帶薪酬的視角談公務員工資體制的改革

鄭長旭

（上海師范大學法政學院，上海 200234）

一、寬帶薪酬的釋義

寬帶薪酬始于20世紀90年代，是作為一種與組織扁平化、流程再造等新的管理戰略與理念相配套的新型薪酬結構而出現的。根據美國薪酬管理學會的定義，寬帶薪酬指重整多個薪酬等級及其薪酬變動范圍，形成薪酬等級相對較少而薪酬變動范圍相對較寬的一種新型的薪酬結構。典型的寬帶型薪酬結構可能只有不超過4個等級的薪酬級別，每個薪酬等級的最高與最低薪酬間的變動比率則可能達到200%—300%。而傳統薪酬結構通常有20個甚至以上的薪酬等級，每個等級的區間變動比率通常只有40%—50%。

國內關于寬帶薪酬的研究文獻最早見于2003年，《經濟參考報》2003年4月7日同時刊載了3篇文章，對寬帶薪酬進行了初步探討。此后，我國學者針對當前我國公務員工資體制中引入寬帶薪酬進行了深入研究。我國公務員工資體制從1949年至今經歷了供給制、職務等級制、結構工資制、職級工資制四種不同的體制，現今以職級制為主的公務員工資體制存在著激勵作用有限、平均主義嚴重等一些問題，寬帶薪酬恰好能夠彌補職級制工資的許多不足，但基于我國目前的行政環境因素，公務員工資體制引入寬帶薪酬需要慎重考量各種因素，確保寬帶薪酬真正能夠解決當前公務員工資體制，而不是適得其反。

二、我國公務員工資體制的現狀

1993年《國家公務員暫行條例》確定的職級工資制是當前我國公務員薪酬制度的依據，該條例將國家公務員從辦事員到國家總理分為15級，公務員薪酬根據職務和職級而獲得。職級工資的構建基礎符合德國社會學家馬克斯·韋伯提出的理想行政組織理論。該理論主張，官員按明確規定的職位等級組織起來，并根據職位等級領有固定的薪金報酬。在理想行政組織理論基礎之上形成的職級工資制適應了工業化社會快速發展的需要，具有其特定的優勢之處：首先，職級工資制科學地界定了公務員的職務、級別與薪酬的對應關系，規范了公務員的工資管理體制和收入分配秩序，其次，將薪酬與職級掛鉤能夠促使公務員為獲得更高的薪酬而努力工作，從而增加晉升的機會，有利于提高公務員工作積極性。最后，在職級制工資體制中，不同職位的公務員對應相應的職級，從而獲得相應的薪酬，在公務員工資的管理方面，這種體制操作簡化，可以減少人情等外界因素的干擾。

但事務的矛盾往往具有兩面性，職級制工資在給我國公務員的管理帶來巨大好處的同時，也暴露出其中存在的一些問題。

第一，在職級制工資體制下，公務員追求的是“升官發財”，公務員的晉升主要依據資歷和年齡等因素，沒有績效考核要素的約束。這種薪酬體制容易導致公務員人浮于事，辦事效率低下，缺乏對公民社會回應性等問題的出現。以美國著名行政學家登哈特為代表的新公共服務理論倡導者認為政府的職責應該集中于承擔為公民服務，建立一整套完善且具有回應力的公共服務機構。要實現上述主張就必須在政府機構內部充分調動公務員的積極性，改變公務員薪酬體制的單向性，建立公務員工資與績效掛鉤的薪酬機制，形成有利于公務員為民服務的績效體系。

第二，職級制工資體制既存在結構失衡問題，又存在平均主義問題。所謂的結構失衡存在于不同地區和部門，公務員薪酬就是由基本工資加上津貼補貼構成，在經濟發達地區，公務員所獲得各種津貼補貼遠遠高于基本工資的數額，而在一些經濟欠發達地區，公務員津貼補貼十分有限，基本工資加上各種津貼補貼連發達地區公務員所得的津貼補貼都不到，這與他們工作環境的艱苦性十分不對稱，容易引起公務員之間心理的不平衡。所謂的平均主義問題存在于同一部門或部門之間，公務員薪酬中的基礎工資和工齡工資不分職務大小和級別大小均采用統一的標準，沒有相應的工資增長浮動機制，不利于公務員工作積極性的發揮。

三、公務員工資體制改革的新思路——寬帶薪酬

職級制工資存在的種種弊端呼喚著我國公務員工資體制改革的早日推進。寬帶薪酬中的績效因素不僅僅能夠有效化解目前職級制工資存在的問題，它也能夠進一步使得我國行政體制不斷趨于完善。當然，寬帶薪酬的實施不會一蹴而就，外在環境因素在寬帶薪酬的實施過程中必須給予慎重的考慮。

（一）寬帶薪酬對于公務員工資體制改革的現實意義

1.績效因素的引入能夠充分調動公務員的工作積極性。在職級工資制結構下，公務員的工資主要取決于級別的大小，能力、技術等因素都不能使公務員獲得更高的工資。寬帶薪酬突破了職級制工資體制的等級觀念，將工資與公務員的個人努力程度、績效水平緊密掛鉤，公務員的個人技術特長與能力直接影響到他們工資的多少。在寬帶薪酬制的指引下，公務員可以根據組織戰略的需要組成合作團隊，為達成組織目標而努力工作，這既打破了傳統政府內部的屏障，又增強了組織的凝聚力。這樣一來，公務員就會改變以往“消極怠工”的狀況，更加努力工作。

2.薪酬變動的“寬范圍”改變了公務員“升官發財”的“執著追求”。職級工資制的特點是薪酬的級數多，薪酬的變動范圍較小，公務員要想得到較高的工資就必須要謀求更高的官職。而寬帶薪酬壓縮了職級工資制的薪酬級數，增寬了薪酬在一個職帶內的變動范圍，公務員不必再一味的通過“升官”而“發財”，他們完全可以通過自己的出色表現而得到較高的報酬。此外，“升官發財”的思路所帶來的必定是內部的明爭暗斗，有一部分不具備領導才能的人反而走上領導的崗位，最終導致官員對于工作的不勝任，給政府的管理帶來不必要的隱患，要從源頭上遏制這類現象的發生就需要積極引進寬帶薪酬。

3.寬帶薪酬可以在一定程度上改變以往職級制工資的結構失衡問題。職級制工資是由基本工資加上各種津貼構成，增長機制是剛性的，公務員的薪酬在上漲之后也很難再降下來。而在寬帶薪酬制中，同一個寬帶薪酬變化的幅度較大，公務員的工資按照個人的績效取得，公務員的工資會圍繞著個人的努力程度而上下波動，個人貢獻大績效就高，貢獻小績效就低。這種根據績效的工資浮動機制將會改變職級制工資的平均主義色彩，能夠消除部門之間、同部門成員之間的“磨洋工”現象。當然，職級制工資所帶來的地區之間工資水平的差異也能通過寬帶薪酬制找到解決的路徑，寬帶薪酬將改變職級制因發津貼所帶來的地區之間公務員收入的差異，轉而將公務員個人的績效作為獲得薪酬水平的主要依據，即使在經濟發達的地區，公務員個人如果不努力工作，也不會獲得很高的薪酬。

（二）公務員工資體制引入寬帶薪酬應慎重考量的因素

1.公共部門績效考核目標的模糊性會給寬帶薪酬的實施帶來諸多不便。公共部門與私營部門的最大不同點之一就是二者的目標量化程度。公共部門中經常倡導為人民服務，以人民利益為根本出發點等是一系列難以量化的目標，不像私營部門的經濟利益能夠比較容易的測量出來。績效的量化是一個龐大而復雜的工程，只有在公共部門的各項工作能夠被合理的分解成具體的項目或是可以量化的任務的前提下，才能通過項目評估或各種數量指標考核來科學評定公務員績效。因此，由于公共部門績效目標的難以量化性，這不可避免的會影響寬帶薪酬在政府部門的實施。

2.公共部門等級文化的根深蒂固必然會排斥薪酬績效體系的有效運行。公共組織基本上延續了韋伯的科層制組織特征，具有嚴格的等級制度。在這種行政環境下，個人的突出表現往往得不到相應的回報，最多的是精神嘉獎，有時候還可能會帶來“槍打出頭鳥”的悲劇。資歷是一個公務員在組織中所具有的權威的象征，資歷越高，地位和薪酬自然也越高。寬帶薪酬恰好倡導的是個人績效，對應的是扁平化的組織結構，這就在一定程度上要改革原有的等級制度。改革就難免會觸動一些領導的利益，這對寬帶薪酬的實施構成了嚴重的挑戰。

3.寬帶薪酬的實施需要具備相應的績效條件。寬帶薪酬以績效理念為主導，強調公務員個人的努力與貢獻程度，這些都決定著他們的績效大小。績效考核在組織管理中的地位非常重要，既需要詳細的績效考核安排，又需要設計科學的績效考核指標體系。績效考核一定要擺脫形式化束縛，增強考核的區分度，通過績效考核激勵公務員增強責任意識、工作意識和合作意識。另外，在進行績效考核時要保持外部環境的規范性，如果公務員的薪酬被灰色收入、權力壟斷等影響，這勢必會破壞寬帶薪酬的績效考核結果，最終會導致寬帶薪酬無法繼續實施。所以，創造有利的外部環境對績效考核的實施十分重要。

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