改革旅游管理體制 促進旅游業發展

向 鵬

（延安大學西安創新學院，陜西 延安 710048）

一、旅游管理體制的三種模式及其特點

目前，國際旅游業公認的依據市場與政府關系而劃分的旅游管理體制有三種，分別為：政府主導型，政府干預性，市場主導型，三種模式各有優劣，要視具體情況而定。

1、政府主導型旅游管理體制

政府主導型旅游管理體制是指，旅游業發展進程是國家規定和計劃的，旅游業發展各項事務是由國家統一決策的。政府主導型旅游管理體制具有旅游業發展秩序性，業內競爭環境小等特點。但是，政府主導型旅游管理體制由于忽視了市場競爭的因素，導致旅游業發展實力受到制約，國際競爭能力差，如果長久實施政府主導型旅游管理，還會造成旅游業內部的人員工作效率低下，服務水平下降等。

雖然，從今天我國旅游業發展水平來看，政府主導型旅游管理體制有很多弊端，但是這種旅游管理體制的存在是十分必要的。一是，當一個國家旅游業發展水平非常低時，政府主導型其實可以理解為政府大力支持旅游業發展，并將推動旅游業發展提高到國家戰略層面。二是，當一個國家旅游業發展水平處于中低端水平時，其服務水平和內部章程處于沒有活力的混亂階段，通過政府主導型旅游管理，可以實現旅游業內部制度迅速建立起來，幫助旅游內部建立完善的規程。三是，當一個國家旅游業發展水平不高時，國內旅游業面對激烈的國際旅游競爭根本無法站穩腳跟，此時政府主導型旅游管理體制可以人為設置門檻，提高外國旅游同行進入本國旅游業的難度，保護本國旅游業的發展。我國上個世紀50年代到80年代初期都是實行的這種制度。

2、市場主導型旅游管理體制

市場主導型旅游管理體制常見于國外發達資本主義國家。市場主導型旅游管理體制是國家并不對旅游業發展進行干預，完全依靠市場的供求、競爭進行自發調節。市場主導型旅游管理體制具有有效利用資源，實現資源的合理流通，提高經濟效益，通過競爭促進旅游業整體發展具有十分重要的作用。但是，市場主導型旅游管理體制也存在著完全壟斷，寡頭壟斷的可能，并且人為操控旅游市場，提高自己的利潤率。

市場主導型旅游管理體制存在于市場經濟高度發達，旅游業發展水平較高的國家。市場主導型旅游管理體制中，管理方由政府變為行業組織，比如，旅游行業協會。這些協會通過多個市場主體共同制定行業目標，并且由集體統一制定規章制度，因此這些協會在行業內部權威性非常大，而且由于這些旅游協會一般采取的是推薦和競爭制度，因此這些協會內部個體的管理組織透明度較高。

3、政府干預性旅游管理體制

政府干預性旅游管理體制是目前我國旅游的管理體制。一是，政府干預性旅游管理體制克服了政府主導性旅游管理體制對旅游發展的制約，通過市場的競爭和供求關系，提高了市場主體的積極性，同時通過多種分配手段，實現了資源的合理配置。二是，政府干預性旅游管理體制克服了市場主導性管理體制中的監督問題。市場主導性管理體制大多依靠具有權威的協會進行管理，這些協會的成員復雜，雖然具有一定的監督性，但是缺乏強制性，這使得監督效果大打折扣。

政府干預性旅游管理體制將市場無形的手與政府調控有形的手結合起來，互補長短，實現了優勢互補。首先，尊重了市場規律。市場是個無形的手，市場供求和資源調配都具有其本身的規律，是不依靠個人意愿而改變的。其次，發揮了政府的宏觀調控。政府的宏觀調控對于理順旅游業內部發展秩序，協調發展成果具有十分重要的作用。

二、我國旅游管理體制存在的問題以及促進旅游業發展的改進方向

1、我國現行的旅游管理體制存在越權問題。

（1）越權問題產生根源

我國旅游業發展過程中存在很多政府越權問題。政府越權問題產生的根源是我國旅游管理體制正處于政府主導型向市場主導型轉變，政府干預性旅游管理體制尚不健全。具體來看，主要是有兩個原因：一是，我國旅游業發展轉型過程中，政府定位不到位。旅游業轉型過程中，政府由主導者，指揮者變為服務者，提供信息者，部分政府沒有正確把握定位，因此，部分政府旅游管理部門沒有看清楚自己的職責，對自己的角色并沒有定位好，出現了該作為沒有作為，不該作為的時候盲目作為，特別是一些公職人員以權謀私，用手中的行政權力幫助不法分子擾亂旅游市場秩序；二是，我國旅游發展轉型過程中，很多的旅游企業都是從政府各級部門剝離出來，缺乏市場觀念。我國部分旅游企業是從政府各級部門中剝離出來的，企業內部人員成分復雜對市場競爭缺乏必要認識，特別是部分旅游企業的領導層。這些旅游企業領導對市場競爭不清楚甚至部分人員還出現了畏難情緒，因此這些人利用法律和市場監控空子，大打擦邊球，通過“人情”和“臉面”這種不正當的手段獲取企業旅游業務。

（2）如何解決越權問題，促進旅游業發展

要想促進我國旅游業發展就必須要解決政府越權問題，讓企業真正作為市場競爭主體，接受市場競爭的檢驗，進而淘汰落后企業，做大做強一批具有國際競爭力的國內旅游名牌企業。因此，必須要做好以下幾點：一是，要明確政府角色。政府要及時轉變思想觀念，從領導者，指揮者轉變為服務者。必須要嚴禁部分地區的旅游管理部門實行一套人馬多套牌子的做法，既是管理者又是經營者的行為，將政府職能與市場完全分離。首先，政府角色的定位要依靠政府內部人員素質的提高，只有政府內部人員樹立公共服務意識，才能真正做到服務角色的轉變。其次，只有理順政府職能，進行政府機構改革，才能從制度上做到政府角色的轉變。二是，要建立完善的社會主義市場經濟制度。我國具有中國特色的社會主義市場經濟制度尚沒有真正建立起來，因此，我國旅游業發展過程中面臨著產業布局不合理，管理不合理，調控不能落實等情況。因此，政府必須通過多種手段，加快完善旅游業的市場經濟制度。

2、明確我國旅游管理思路

旅游業作為國民經濟的重要部門，對拉動國內需求，促進經濟發展具有十分重要的作用。旅游業作為一個綜合性產業，涉及到了國民經濟的眾多部門，比如旅游六要素中的：食、住、行、游、購、娛，每一個要素都聯系著非常多的產業。因此，我國應該扶持旅游業發展，特別是當前經濟危機背景下。但是，我國旅游業內，對于我國旅游業發展水平程度以及應該采取哪種旅游管理模式進行管理尚沒有獲得統一的共識，因此，我國現行的旅游管理思路并不明確。目前，我國旅游業發展迅速，旅游業已經成為了國民經濟重要的支柱，但是在地區分布還有較大差異，目前，我國旅游業開發大多都是自然資源開發，人文資源開發較少，甚至出現了衰落，比如主體公園的沒落。通過開發當地的自然環境資源獲取經濟效益，是目前我國典型的旅游業發展方式，而在這個過程中，由于忽視了環境保護，使得自然資源得到了非常大的破壞，旅游資源不能持續利用。因此，明確我國旅游管理發展思路是非常必要的，應該主要從以下三點做好工作：

（1）建立具有統一職能的管理機構

明確我國政府管理發展思路，建立完善的具有統一職能的權威的管理機構是非常必要的。一是，這種機構必須要完善。管理機構的職能必須完善，能夠將旅游業發展涉及到的其他部門納入到管理當中。當然這只能在理論上實現，實際中，由于旅游業發展涉及到的行業眾多，不少行業都是國民經濟重要的發展部門，因此根本不能產生上下級關系。因此必須確保內部職能全面。管理機構應該有管理旅游業發展過程中涉及到的職能部門，并且保證這些部門可以正常工作。只有這樣才能實現管理機構的完善。二是，保證管理機構的權威性。保證管理機構的權威性可以提高管理機構等級。我國現行機制下，只有提高管理機構等級，才能真正做到機構的完善，否則機構的各項事業無法打開，國家可以通過提高國家旅游局的行政等級以及最高負責人的行政等級來實現這點。

（2）建立完善的監督機制

明確我國政府管理發展思路就必須要做好監督工作，建立完善的監督機制。完善的監督機制不僅僅是指政府內部監督，更重要的是社會監督。社會監督可以從公眾訴求的角度幫助政府明確旅游發展管理思路。社會監督主要包括兩種：行業監督和業外監督。行業監督主要是指旅游協會和組織的監督。旅游協會和組織一般是自行組織，對旅游業發展具有良好的見解，可以從專業角度對旅游業發展過程中出現的問題進行預見和提出解決辦法，因此，我國政府旅游管理思路必須要積極吸收不同旅游行業的意見，通過分析評估，進行旅游發展思路完善。業外監督，主要是旅游者的監督，由于實踐情況的不同，旅游者往往處于旅游的最前沿，因此，對旅游業發展過程中出現的問題最先知道，最早了解，因此旅游發展思路必須要經常聽取旅游者代表的意見，只有這樣才能真正做到旅游發展思路的明確。

（3）實現政企分開

明確我國政府管理發展思路就必須做到政企分開。目前，我國還存在政企不分現象，特別是經濟上存在聯系，造成了對旅游業發展思路的嚴重干擾。部分政府部門特別是部分內部人員利用權力謀求私利，一是，部分職能部門偏重國企，特別是從內部剝離的旅游組織，因此，將部門內部的相關旅游福利，不看市場報價和競爭，直接出售給國有旅游組織，這種行為既給了貪污腐敗溫床，也無形中為私企設立了門檻和玻璃門。二是，部分職能人員，利用職權，侵犯私人旅游組織權力。這些政府人員為了更好的謀求利益，自然不會也不樂意明確政府管理思路，成為了明確政府思路的絆腳石。因此，我國政府在發展旅游業問題上，必須要實現政企分開，從客觀角度評估旅游業發展。

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