亞洲城市化：進程與經驗

■　趙江林／文

亞洲城市化：進程與經驗

■趙江林／文

城市化是伴隨工業化進程而興起和發展的。工業化對生產要素空間集中的內在要求造就了現代化城市的快速崛起。然而,城市化雛形一旦出現之后也便有了自身的運行規律，形成既與工業化相聯系但又有別于工業化的獨特特征。根據已有的研究成果，一般的城市化進程呈現S型，即在城市化初期，由于生產要素的聚集有一個過程，故而城市化進展并不快，呈緩慢發展的特征，以后隨著生產要素聚集的加速，城市化開始呈現加快發展態勢。這一進程的停滯是在城市對生產要素的容量達到飽和狀態之后，城市化擴容速度隨之停止，由于前期擴容速度過快，加上部分工業部門帶來的高污染，導致城市病的出現，如土地資源緊張、環境污染、房價上漲過快、交通擁堵、居住舒適度下降等等。以提高城市生活質量為核心的城市化階段開始出現，城市化方向也隨之由過去的擴容轉向提高質量方面上來。

如果以城市人口占全部人口的比重提升作為衡量城市化水平的話，亞洲城市化進程則是一個“高度濃縮”的過程，特別是在中國、印度尼西亞、孟加拉國等人口大國中表現尤為突出。也正因此，在亞洲國家城市化提速的同時，也留下了諸多難題要解決。

一、亞洲城市化進程

由于亞洲工業化起步較晚，最早的工業化始于明治維新之后的日本，其城市化進程自然落后于歐美國家。盡管亞洲城市化起步晚，但是步伐卻不慢，并在遵循歐美城市化一般道路的同時，呈現了自身鮮明的特征。

從二戰后到20世紀80年代之前，亞洲城市化進程一直處于緩慢發展狀態，多數發展中國家仍處于工業化的啟動階段，有的甚至還沒有做好進入工業化起步階段的準備工作。這時期亞洲工業化快速推進的經濟體主要是日本和亞洲四小龍。日本在80年代左右城市化水平已經達到70%以上，其快速擴張的階段伴隨工業化任務的完成而暫告一個段落。韓國則已經接近擴張的尾聲，而香港和新加坡在經歷短暫的人口遷移之后，迅速達到高度的城市化水平。

進入20世紀80年代，包括中國在內的亞洲發展中國家也開始加入城市化的快速擴張行列，到目前為止這一階段還沒有完全結束。根據亞洲開發銀行的估計，自1950年以來，亞洲有14億人口遷移到城市生活，其中5.37億人口是在1950-1985年間新轉移到城市的，而1985-2000年約有4.65億人口轉移到城市中，2000-2020年將約有8.22億人口新增到城市中。大體而言，1980-2010年間，亞洲城市約新增10億人口，這一數字超過世界其他地區的總和，預計到2040年，將再有10億人口轉入城市生活。當前亞洲城市化的主要特點有：

一是亞洲城市化進程快。

與世界其他地區比較，亞洲人口城市化速度快，亞洲城市人口占全部人口的比重從10%上升到50%大約用了95年時間，其中中國在該比重提升過程中只用了61年，印度尼西亞用了65年，而歐洲大約花去150年時間，北美則是105年，拉美更長一些，用了210年的時間。

二是此次大規模城市化進程主要出現在中國、孟加拉國、印度、印度尼西亞和巴基斯坦等人口過億的國家。

亞洲是世界上人口最多的地區，同時這一地區又聚集了大量農村人口等待向城市轉移，因而沒有人口大國的城市化，也就難以想象亞洲城市化的結束。相應地，亞洲成為世界上千萬人口大城市的集中地。由于亞洲人口眾多，同時大城市又對農村人口充滿吸引力，故而亞洲很快成為大城市發展的土壤。據估計，2010年世界上23個超千萬人口的大城市中，亞洲就占了12個，預計到2025年，在世界37個千萬人口大城市中亞洲將占有21個。日本、韓國這些已經發展起來的國家，其城市化模式也基本上以大都市為主，如日本形成了首都圈、中部圈和近畿圈等三大都市圈。

三是亞洲城市化仍有較長的路要走。

盡管最近30年是亞洲城市化快速推進和擴容時期，但是亞洲城市化目標還遠未完成。2010年，亞洲城市人口僅占全部人口的43%，而世界平均水平是52%。到2050年，亞洲城市化水平預計達到63%，但仍低于世界67%的平均水平。由于亞洲城市化進程過快，當各國政府還沒有來得及學習發達國家城市管理經驗時，亞洲國家的城市化已經走在了前面。當前，亞洲城市化面臨的主要挑戰有：

一是城市環境污染嚴重，使得亞洲城市有朝向不適宜人居的方向變化的跡象。

世界上污染最嚴重的20個城市中有11個在亞洲，其中中國面臨的污染問題更嚴重。67%的亞洲城市達不到歐盟空氣質量標準，每年空氣污染導致亞洲50萬人口死亡。從2000-2008年，亞洲人均溫室氣體排放增長97%，而世界僅增長18%，多數排放來自亞洲城市。到2050年，二氧化碳排放最高的五個國家中將有三個出現在亞洲，人均排放量也將達到警戒線水平。

二是自然災害頻發，導致諸多城市面臨存續挑戰。

在伴隨干旱的同時，亞洲城市也面臨洪水侵襲的危險。2010年約有3億城市人口面臨海水上漲的威脅，到2025年這一數字可能升至4.1億人；另外，2010年亞洲約有2.45億人口面臨內陸洪水的威脅，到2025年將增加到3.41億人口。2011和2012年發生在曼谷、北京和馬尼拉的水災就是很好的例證。有些城市如天津還將面臨海水上漲和內陸洪水的雙重威脅。

三是交通擁堵，降低了城市發展的吸引力。

據2012年亞洲開發銀行估計，因交通擁堵造成的損失約占亞洲GDP的5%。

四是土地資源有限，住房緊張，生活成本迅速躥升。

人口密度高是亞洲城市的普遍特點。加上發展中國家土地使用不當，以及人口的過快向城市聚集，亞洲城市人居環境亟待改善。

五是基礎設施供應不足，難以享有城市化生活帶來的優勢。

據最新估計，亞洲約19億人口缺乏基本衛生設施供應，這部分人口約占全球人口的70%。1992年印度僅有22%的人口能夠使用水沖廁所，之后這一比重一直提高緩慢。據估計，到2015年印度仍有超過2.9億人口難以獲得基本衛生設施保障。目前，世界上缺乏飲用水安全保障的人口中的一半，約4億人口居住在亞洲。另外，亞洲垃圾處理也是一項艱巨的挑戰，例如，印度30-35%的垃圾沒有得到處理。

二、亞洲國家針對城市化問題提供的解決方案

研究表明，隨著亞洲收入水平的提高，城市環境有繼續惡化的傾向。根據庫茲涅茲環境變化曲線，亞洲仍處于環境惡化的上升階段，而根據亞洲的收入水平情況，亞洲應該出現環境趨于好轉的轉折點，但至今這一轉折點尚未出現。其原因在于：

一是亞洲工業化任務尚未完成。

目前亞洲發展中國家處于工業化的不同階段，有的正在從農業社會向工業社會過渡，有的正在調整工業內部結構，從勞動密集型產業向資本技術密集型產業轉型，部分人均GDP水平較高的經濟體正在從技術密集型向知識密集型產業發展，或從工業社會向后工業社會過渡。日本和韓國工業化經驗表明，工業化往往是環境污染的主要來源，工業化任務的完成或產業從工業轉向服務業，意味著環境狀況的改善。因而,亞洲發展中國家仍處于環境改善較困難的時期。

二是亞洲人口眾多導致城市化轉型困難，即難以在短期內結束擴容轉向質量提升。

根據前述，亞洲即使到了2050年，其城市化水平仍將低于世界平均水平。人口眾多意味著城市化轉型任務的艱巨，城市化將會在較長時期內處于擴容階段，城市化擴容所帶來的種種弊端不可能在短期內消除。

三是亞洲城市化進程的提速使得政府幾乎沒有時間汲取其他國家的經驗或教訓，進而更好地實現城市化目標。

亞洲城市化的一個鮮明特點是城市化進程太快，使得政府還沒有做好城市化的準備工作，而城市化已經開始大規模地向前推進了。政府試圖調整城市化過程中出現的問題，但是這一調整過程往往收效甚微。日韓兩國經驗也已表明，城市化進程有其自身的變化規律，政府只能在適應規律變化的過程中盡可能利用“后發優勢”的機會，減少城市化過程帶來的負面效應。

不過，亞洲大眾對城市環境改善的期望很高，甚至愿意犧牲收入換取好的居住環境。根據世界價值調研（the world values survey）組織的調查結果表明，包括中國、印度、印度尼西亞、韓國、馬來西亞、泰國、越南、中國臺灣等在內的亞洲國家和地區，受過大學教育的亞洲居民比沒有受過正規教育的人更傾向于環境改善，且受教育程度越高，越愿意犧牲收入換取好的環境。故而，亞洲開發銀行在其2012年《亞太主要指標》中設定的年度主題是“亞洲的綠色城市化”。

從日韓等已經完成城市化國家的經驗來看，政府只能在適應城市化演進規律的同時，適度有所作為。這主要包括：

韓國首爾街頭一景，其中藍色的線是公交車專用道。

一是加強符合城市化內在變化規律的規劃。

城市發展的變遷，如規模大小以及從集中到分散再到集中的過程與城市主導產業發展有著密切關系，這主要是市場機制作用的結果，政府的作用在于適應城市化內在發展要求的同時，通過規劃促使城市功能發揮出最大的效應。例如,日本曾試圖通過規劃達到控制三大都市圈持續增長和促使其他地區有所增長的目的，然而，其規劃的結果并沒有達到預期目的。但后來的城市功能分區卻起到了良好的效果，如1968 年日本出臺《城市規劃法》將土地使用從原先的4類細分到8類，自1993 年起又增加到12 類，以提高城市環境質量。

二是在市場機制不能發揮作用的方面政府應有所作為。

例如,基礎設施需要大規模投入才能滿足城市人口的需求，同時也可以發揮基礎設施的規模效應，使公眾以更低的成本享有更好的服務。但是,市場在提供基礎設施方面往往無能為力，這是由于基礎設施如供水、供電、垃圾處理等基本上屬于城市公共產品范疇，需要依靠政府的投入才能達到滿足城市居民的實際需求。在這方面,諸多國家的城市化經驗都可證明。

三是加強環境治理，積極解決城市擴容時期留下的疑難問題，提高城市人居質量。

日本在高速城市化過程中，也存在諸多的城市病，如噪音、空氣污染、人口擁擠、居住困難、交通不便等，為解決此類問題，日本政府在經濟發展到一定水平之后，開始關注城市環境的質量提升，于1967年出臺了《公害對策基本法》，1970年出臺《環境基本法》、《水質污染防治法》、《大氣污染防治法》、《噪音規制法》、《城市綠化保護法》等，使環境公害得到較大程度的治理。目前，日本城市基本不存在危害居民健康的環境問題。

四是頒布相關法律法規和擴展城市空間，促使城市日常活動有序運行。

為加強城市日常活動的有序運行，日本出臺了諸如《道路法》、《停車場法》、《下水道法》、《工廠選址法》等，使城市建設井然有序。同時，日本積極利用城市地下空間，避免地面擁擠，也提高了城市土地利用率，最明顯的例子是東京地下商業街。為解決城市交通問題，日本大力發展城市公共交通，安全、便捷、準時的交通系統使得東京這座擁有千萬人口的大都市并沒有出現交通擁堵等弊端。

五是加強對“三農”方面的投入，確保城鄉均衡發展和促進人口的正常流動。

加大對農業、農村、農民支持力度的主要目的是協調城鄉發展，共同享有經濟發展帶來的收益。為此，日韓政府在經濟發展的后期都非常重視“三農”的發展，包括出臺相關法律法規，以及加大對“三農”的扶持力度。如日本出臺的《向農村地區引入工業促進法》、《新事業創新促進法》及《關于促進地方中心小都市地區建設及產業業務設施重新布局的法律》等，以及增加對農村的投資,日本政府對農村基本建設投入很大,部分年份的投入在萬億日元以上。另外，建立城鄉基本統一的社會保障制度，促進城鄉一體化。韓國的社會保障制度經歷了先城市后農村的發展過程，如1998年韓國開始在全國農村強制實施醫療保險，覆蓋90%的農民，10%的貧困農民由政府提供醫療救濟費用。

六是利用高科技，進一步提升城市環境質量。

高科技正在改變日本傳統的城市發展模式。日本經濟界權威組織——經團聯目前正在實施一個規模龐大的項目：“建設理想的城鎮——未來都市示范項目”，在11座城市同時展開實驗，共需五年，幾乎所有實驗都與信息技術和節能減排有關。其目的是通過高科技解決城市自身發展中存在的問題，同時使城市向信息化、生態化和高度智能化方向發展，如進行可再生能源利用的實驗點是豐田節能智能交通城和日立市智能工業城。

三、中國城市化發展路徑及幾點思考

城市化是中國經濟快速、穩定、高效增長的重要支撐點。城市化目標的實現，實際上也標志著中國經濟發展達到一個新的高度。因此，城市化將是今后中國面臨的一項重要而艱巨的任務，需要多方面配合，才能使城市化進程進入良性發展軌道。

第一，對中國城市化階段的判定以及對國外經驗的借鑒。

中國的城市化道路與亞洲國家類似，甚至是與亞洲人口大國如印度、印度尼西亞、孟加拉國等國家共同主導了亞洲城市化進程。隨著中國經濟發展，人均收入水平的提升，按照城市化進程標準，中國城市化已經進入到一個新的發展階段，特別是對于一些人均GDP收入水平已經躍升到1萬美元以上的城市，如北京、上海、深圳等，已經進入從擴容到提升質量的轉型階段，而部分落后地區，尤其是人均GDP收入水平低于全國平均水平的城市正處于城市化擴容階段。與此同時，處在不同發展階段的城市又面臨不同的問題或不同的利益訴求，因而中國城市化要比其他亞洲國家面臨的城市化進程更為復雜。當然，由于引領中國城市發展的主要是人均收入水平達到較高水平的大城市，因而，目前中國在學習亞洲其他國家經驗時，應主要借鑒的是日韓等發達國家的經驗，特別是它們如何從擴容轉向城市環境質量提升這一轉型時期的經驗和教訓，這樣可以使我們少走彎路。

第二，城市化雙重目標定位。

國外城市化發展的經驗和教訓是先發展后治理，在治理階段花費的代價相當大。為吸取國外的經驗，中國城市發展目標應具有雙重性，即在快速的城市化過程中實現“綠色”城市化的目標，也就是說提高城市居住質量，應是我們此次城市化轉型的核心目標。要做到這一點很難，一方面要解決城市快速發展過程中對城市基本設施，包括交通、住房等方面的大規模需求，另一方面又要在發展中解決生活環境質量問題，如交通擁堵減少、空氣清潔、低噪音等等。這需要政府調整觀念，以現代化的理念在遵循城市化發展的客觀規律下來實行統籌協調。例如，發展公共交通，減少私家車對路面的占有率，拓展城市空間，充分利用地下空間減少城市的擁堵等等。

第三，處理好主導產業發展與人居環境改善之間的關系。

主導產業發展給城市發展提供了生機，但另一方面，部分主導產業的發展所帶來的環境污染問題也導致城市生活環境質量的下降。一般而言，大城市最后主要以發展服務業為主，減少工業對城市環境的污染，同時建立衛星城，將工業向外搬遷。大城市服務業主要是有兩種類型，一個是能夠覆蓋衛星城工業發展所需要的生產型服務業，另一個是覆蓋整個城市內部公眾的生活型服務業。如日本的東京和韓國的首爾都是如此。

第四，利用高技術和后發優勢實現城市的包容性和可持續性發展。

中國城市化發展在滿足基本的生活或生產需要的同時，應盡可能走綠色城市化道路，利用后發優勢和高技術，使中國盡可能以較低的成本完成城市化目標。目前，中國在有些方面已經開始加入“綠色”的觀念來推進城市化進程，如發展軌道交通，建立衛星城，連接大城市，既可以發揮大城市的聚集效應，也可以帶動周邊地區的發展。另外，中國也在積極利用新技術，使城市發展走向智能型、可持續型道路。中國在“十二五”規劃中提出大力發展戰略性新興產業，這些產業的發展將為解決大城市發展中帶來的各種“城市病”提供有效的治療良方，促使中國城市化進程有機會實現包容性和可持續性發展。

（作者系中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員）

（責任編輯：張偉杰）

[1] 楊春志等.日本快速城市化時期都市發展戰略評價[J].城市問題, 2012,10.

[2] 何德功.日本解決城市化難題的“政府之手”[N].經濟參考報, 2013-02-07(5).

[3] 同上。

[4] 高強.日本美國城市化模式比較[J].經濟縱橫, 2002,3.

[5] 俞云峰.統籌城鄉發展與城市化：日韓兩國的經驗及啟示[J].生產力研究, 2010,1.

[6] 何德功.日本解決城市化難題的“政府之手”[N].經濟參考報, 2013-02-07(5).