誰動了你的“社保金”？

主持人 阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2012年10月，由群眾來信舉報而曝光的廣東省湛江市坡頭區社會保險基金管理局騙保案引起廣泛關注，據報道，在短短兩年時間里，湛江市坡頭區社保局原局長楊流及該局職工莫亞來等人在辦理企業補繳社保金手續過程中，串通相關社會人員冒充企業職工申報補繳社保金。在此過程中，楊流等人收受“紅包”，涉嫌受賄超過百萬。據紀檢監察部門提供的初步結果顯示，該案涉及企業單位25個、協辦中間人32人、冒充職工社會人員上千人、以補繳社保金的名義涉嫌騙取社保金高達1891萬元。楊流、莫亞來等人目前已移送司法機關依法處理。

湛江騙保案在廣東社保基金管理系統投下一枚震撼彈的同時，也引發社會各界對社保基金安全的擔憂。除去騙保情況，現實中一些地方出于個人、單位或者地方利益擠占挪用、違規使用社保基金的現象也屢禁不止，根據審計署公布的數據，2011年全國違規使用社保資金就超過了17億元。一方面“家賊難防”致使大量社保資金挪用、流失，另一方面日益顯現出來的社保資金的缺口也必將增大財政支付負擔。如何確保老百姓“養命錢”的安全完整，如何保證社保基金運行平穩規范，財政部門如何履行好社保資金監管職責，如何監管好數以萬計的社保資金已經成為相關機構的重要課題。

一起騙保案暴露出的監管漏洞

主持人：社保資金與民生息息相關，是國家工作重點與社會關注焦點。湛江騙保案曝出后人力資源及社會保障部部長尹蔚民、副部長胡曉義及廣東省政府常務副省長肖志恒先后對案件的查處作出批示，可見國家有關部門對該問題的高度重視。怎么看待此案件？

王 敏：利用虛假資料非法套取社保基金的行為危害極大，既損害了廣大參保人員的合法權益，又嚴重擾亂了正常的社會保險管理秩序并造成社保基金的大量流失，還會導致社會誠信的缺失并產生極壞的社會影響。盡管國家有關部門已發現此類問題并采取了一些措施進行治理，但利用虛假資料非法套取社保基金的現象仍時有發生。根據相關的統計調查顯示，目前我國每年因冒領流失的養老金多達10億元。背景材料中以補繳社保金的名義冒充企業人員申報冒領社保金的湛江騙保案即是一起較為典型且影響惡劣的騙保案件。

潘鐸印：社會保障是黨中央、國務院為維護群眾基本生活權益而作出的一項基礎性制度安排，是關系群眾衣食冷暖的民生工程，是夯實黨的執政基礎的民心工程，是分享改革發展成果的德政工程，是維護社會和諧穩定的民心工程。然而，少數基層工作人員卻把黑手伸向社保金，從而出現“人情保”、“關系保”等騙保的丑惡現象。湛江騙保案即把社保漏洞呈放大狀態展示在社會面前，這讓真正需要參保的困難群眾寒心，也讓公眾很受傷。社保領域頻頻發生腐敗，說明在領取社保方面存在嚴重漏洞，更重要的是，對社保領域的疏于監管。社保制度的建立，本來是為參保人提供的一種生活保障。然而，由于制度存在漏洞，給了一些地方官員和工作人員可乘之機，他們想盡一切辦法來套取、騙取社保金，嚴重損害了參保人的利益，也讓政府的保障制度失去了應有的保障作用。

蔣天文：由于享受社會保障政策資格時需要收集大量的公民身份數據，從而證明其唯一性、合法性。但問題恰恰出在這里：不符合條件者可以通過行賄、贖買方式獲得，一個資格需要多少錢？我所擔心的是目前這個問題到底有多嚴重，有多少人是通過這種方式獲得資格的？養老金和養老制度被內鬼出賣了，由此又有多少錢流入了私人腰包？這也說明了以下幾點問題：一是官員膽子越來越大，只要有錢，皇帝買馬的都敢用；二是內鬼作案；三是內外合謀；四是末日心態，不考慮未來。

主持人：請結合湛江騙保案的具體案情，分析此類案件產生的原因。

潘鐸印:一是監管和審核不到位，沒有構建一整套及時全面反映參保對象的信息追蹤系統。各相關部門的整合力度和聯合執法能力尚待加強。二是違法成本過低。對于騙保者的懲罰和警戒力度過輕，不足以對其造成威懾。三是對于騙保者沒有追究其法律責任，尤其是沒有從刑法角度追究其詐騙國家財產的責任。

蔣天文：一是官員商人化。靠山吃山靠水吃水，手上有政策就吃政策，而非為了依法公正行政；二是職業犯罪普遍化。這些職業本是用來提供公共服務，防止別人侵犯公權，結果反而是官員公然濫用其權力；三是有政策無監管。以上犯罪只有職業從業者且有權勢的人員參與才能得逞，他們的參與犯罪證明監督管理的失效。

主持人：事實上，在湛江騙保案中，對湛江坡頭區社保局長行賄以求得社保資金的“社會人員”是一個很值得注意的群體，這類群體是怎樣形成的，有何影響，說明了什么問題？

蔣天文：這類人員是由于我國社會保障制度不均衡造成的。由于社會保障主要依賴于公民身份差異，因此只要轉換了身份就可以進“籠子”享受社會保障政策。但是我國的社會保險往往有自己的預算平衡機制，它是俱樂部產品而不是公共產品。社會保障局人員的做法事實上是對前期進入者的權利的侵犯。 “社會人員”轉入正式社會保障體系是最終趨勢。我國社會保障制度正在并軌過程中，最終都將通過制度途徑覆蓋到所有人并明確其相應的資格。它是一個持續、逐漸并流過程，并最終得到解決。但是它必須在三種條件下進行：一是有制度保證正式合并加入；二是公開而不是私下加入，湛江社會保障局性質是利用制度差異為自己謀取私利，與他們是否關心“社會人員”無關，不可混淆；三是有條件加入。即以何種方式、何種條件并軌的問題。

潘鐸印：案例中對社保局長行賄以求得社會保障資金的“社會人員”一部分是社會中未能參保的弱勢群體,是任何時代任何社會都存在的。目前我國弱勢群體是一個規模較大、結構復雜、分布廣泛的群體，“弱勢群體”之弱，一是弱勢的經濟基礎；二是弱勢的社會政治地位及各種公民權利；三是弱勢的競爭力。主要包括以下幾部分人：一是下崗失業人員，即城市中以下崗失業者為主體的貧困階層。二是“體制外”的人及其他特殊人員，即沒有在單位工作過，靠打零工、擺小攤養家糊口的人，以及殘疾人和孤寡老人。三是缺乏利益保障的農民工。農民工雖然為城市的發展繁榮做出了巨大貢獻，但勞動權益得不到保護。四是較早退休的“體制內”人員。這部分人中許多人原來的單位無能力給這些退休職工增加工資，交納社會醫療保險等，需要政府拿出錢來援助。五是久病、重病而無錢醫治的人及其家屬，以及因災禍致困者。中國每年有大量因病致貧、因病返貧、因病失學失業的人員。作為改革成本的承擔者，弱勢群體已經積攢了太多的憤懣和不滿，他們迫切地要求改變自身的狀況。政府作為可以且唯一有能力改變這一現狀的主體，應主動承擔起責任維護社會公平和穩定，協調好各方利益，積極、切實解決弱勢群體的問題。否則，這一弱勢群體的存在對社會和諧帶來極不穩定的因素。

主持人：民間有句俗話“沒有家賊引不來外鬼”，如上分析也可知該案件是一起比較典型的合謀騙保案。“主謀”楊流等基層干部作為國家社保資金的 “守門人”，為何蛻變為公共財產的“盜竊者”這一問題也值得深思。對此怎么看？

潘鐸印：俗話說，蒼蠅不叮無縫的蛋。這個“縫”就是對社保管理部門的監管漏洞。楊某一方面安慰自己是為“朋友”辦事，一方面又大肆收受賄賂，最終走上犯罪道路的根本原因，有一定的環境因素，但歸根結底是其個人廉潔自律意識淡薄、面對誘惑拒腐防變能力差是導致其淪落腐敗的主要因素。建立廉政防腐教育制度，把社保資金監管納入黨風廉政建設內容，加強各級社保領導干部和管理人員廉政教育，增強其廉潔奉公、廉政為民的意識，構筑防腐敗的思想防線，給社保款穿上“防腐衣”，保證黨的惠民政策全面得到落實，確保民生資金規范運行，促進社保工作穩步向前推進。

蔣天文：這個還是前面提到的官員商人化、職務犯罪普遍化的結果。

主持人：除了案件中騙保問題，每年社保資金被違規挪用的現象也屢見不鮮，僅2011年全國違規使用社保資金就超過17億元。如何分析該問題？

王 敏：現實中擠占、挪用社保基金現象的確很多，背景材料中也提到了審計署公布的2011年全國違規使用社保資金超過了17億元。調研過程中，我也了解到其他一些數據：據人保部的統計顯示，自1998年以來，該部會同其他部委進行過六次大檢查，其中2000年發現170多億元社保基金被擠占挪用，2004年發現16個省市有擠占挪用情況。然而，《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》、《社會保險基金財務制度》和《中華人民共和國社會保險法》等均明確規定，財政專戶內各項資金的結余按規定購買國債和轉存定期存款以外，任何地區、部門、單位和個人不得動用基金結余進行其他任何形式的直接或間接投資。但實際情況不容樂觀，仍有些地方從個人、單位或地方利益出發，擠占挪用社保基金，給基金管理帶來極大風險。

社會保障基金的管理使用在世界范圍內都是一個難題。造成我國社保基金違規使用的成因是多方面的，其中制度根源（即社保制度設計本身存在缺陷）和監管力量薄弱是導致社保基金違規使用的兩個重要原因。

從制度根源上來看，當前我國社保基金的主要風險來自于制度設計的不合理，存在許多難以克服的障礙和弊病，由此導致了眾多地方政府的道德風險，進而導致社保基金安全性威脅幾乎成為一個 “制度伴隨物”。統籌層次太低、投資制度不合理、立法滯后、制度缺損等漏洞，必將導致決策過程中缺乏民主化和科學化，缺乏監督與制約機制，造成社保基金違規使用，如統籌層次過低帶來地方政府混用透支、制度缺損和預算不規范帶來挪用社保基金彌補辦公經費不足等。

另外，隨著社保基金的快速積累和規模不斷擴大，目前監管力量明顯不能滿足大規模社保基金監管的需求，連日常工作都難以完成,更談不上事先、事中和事后的“三段式”監管。

因此，要想有效防止和杜絕社保基金違規使用，必須深化社保制度架構的改革，提高社保基金的統籌級次，彌補社保制度缺損，并充實監管隊伍，加強監管力量。

制度+科技：織牢社保資金監管網

主持人：據了解，湛江騙保案后，廣東省人力資源和社會保障廳向廣東全省社保系統下發通知，要求全省社保系統立即開展全面專項稽核行動，一場對社保基金安全考量的稽核風暴在廣東省社保系統悄然展開，對2011年以來補交養老保險人員的身份信息進行一次全面復核，所有人員均須列入名冊，經過經辦人、審核人、批準人三方簽字，出現差錯一律按照“誰補辦誰負責，誰批準誰負責”的原則追究責任，相關人士表示，此次稽核行動的要求之高、力度之大都是空前的。社保準入、稽核應是社保資金監管的第一道關卡，而往往又是最易出問題的環節。強化對這一環節的監督管理應在哪些方面著力？除了進行專項稽核外，為建立日常性監管機制應重點關注解決哪些問題？

蔣天文：陽光是最好的消毒劑，問責是最有力的監督。從湛江案例看，他們之所以如此作為就在于客觀存在的信息不對稱機制和行政成本約束。如果我們改變這一狀態一切順利解決。通過引入社會社區監督、引入社會保障內部監督、引入第三方監督，以及通過各種手段收集行為信息等，就一定能夠解決這些問題。

王 敏：運動式稽核風暴固然有效，但更重要的是充分利用信息化建設建立監管的長效機制，關鍵在于建立全國統一的社會保障信息平臺，保證社保基金使用的合理性和有效性。社會保障信息化是整個社會保障體系的技術支撐，它能夠對社會保障基金實行嚴謹科學、規范高效的管理，強化社會保障基金監管的透明化程度，提高監督管理制度的效率和效力。

應當看到，充分利用現代科技手段，加強社會保障基金的信息化管理，是當今世界各國的普遍選擇。加快建立全國統一的社會保障信息平臺，是當前社會保障基金監管工作的重點和核心。通過社會保障信息平臺可以定期收集、核對基金監管數據，對社會保障基金的征收和利用進行全程的監督與管理，并對基金監管的運行狀況進行實時合理的分析與評價，及時發現問題，并且積極地預防、化解潛在的危機。

因此，應以“金保工程”建設為契機，建立和完善科學的社會保障信息化管理體系，對社會保障基金的發放、稽核、賬戶管理以及各項數據進行信息化管理，建立一個擁有科學監管方式、覆蓋面廣、分析方法先進的信息化網絡管理平臺，逐步實現社保信息系統與相關部門信息系統的共享，實現縱向貫通、橫向互聯，加強對資金流向的實時監控，從根本上改變社會保障傳統管理方式和管理手段，有效杜絕重復支出社保基金、非法套取社保基金等現象，保證社保基金使用的合理性和有效性。

主持人：專項稽核、提升信息化水平是強化監管的有效舉措，而要保證社保監管體系的持續健康運行則要依靠強有力的法制保障。我國社保資金監管的法制建設現狀如何？應如何改進？

王 敏：目前，我國社會保障方面的法律法規還很不完善，社保基金的營運和監管缺乏有力的法律保障。1996年以來，國務院和原勞動保障部、財政部先后頒布了一系列規章制度，如《社會保險費征繳暫行條例》《失業保險條例》《社會保險基金財務制度》《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線管理暫行規定》《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》等，是以“暫行辦法”、“試行辦法”和“通知”等形式出現的，都屬于行政性的政策法規，立法層次低、零散而混亂，權威性差，在制度的嚴肅性、權威性及實施的強制性方面都無法實現國家立法對社保基金監管的效應。

因此，要根據憲法和我國社會保障體系的現狀，提高社保基金管理的立法層次和法律約束能力，從法律的根本上規范對社保基金的監督和管理，實現對社會保障基金的法制化管理。

應結合《社會保險法》的貫徹實施，修訂和完善《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險基金財務制度》《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》《社會保險基金會計制度》和《殘疾人就業保障金管理暫行規定》等法規制度，認真吸收現行社保基金監督管理方面有關行政規章合理成分，完善社保基金監管相關的政策法規，特別是應盡快制定 《社會保障基金監管法》，明確法律責任，統一法律規范，構建一套權責分明的法律體系，明確和規范社保基金安全監管運營的法律責任，對各級社會保障部門、管理機構進行明確的職責分工；進一步規范基金征繳、管理、支付、運營等行為，對社保基金的種類、項目、籌集和支付的標準、方式等以法律和制度的形式確定；明確規定有關機構違反相關法規應受到處罰的細則，同時規定監督機構的職責和應該承擔的責任。

主持人：2011年財政部發布的 《關于加強和規范社會保障基金財政專戶管理有關問題的通知》，就社保專戶清理歸并、建立社保專戶規范管理的長效機制等問題予以明確。財政部門作為社會保障資金的重要監管部門，在社保資金監管方面負有重要職責。如何準確定位財政部門在社保資金監管中的作用？財政部門社保資金監管還應在哪些方面進一步完善？

潘鐸印：近年來，類似楊流等人通過弄虛作假等手段騙取社保資金的案件時有發生，養老保險、醫療保險、失業保險……不同種類社保基金似乎都遭遇到“騙保”的困擾。因此，監管社保基金，修補“社保金”身上的漏洞已成為當務之急，我認為，一是加強制度設計，建立更加完善的財務、審計制度，嚴防制度流于形式。二是突破技術壁壘，在權力運行的風險點上強化技術監控手段；三是針對社保準入、稽核的薄弱環節，要進一步加強財政監察。

王 敏：嚴格規范社會保險基金財政專戶管理，建立健全社保基金預算管理制度。社保基金監管是一項復雜的系統工程，涵蓋社保基金征繳、待遇發放及投資運營等諸環節，對它的管理涉及到財政、稅務、銀行、社會保險經辦機構、各繳費單位等多個部門，而財政作為綜合管理部門，在社保基金監管中居于主導地位，既要提供社會救濟、社會福利等資金，又要承擔社會保險的最后“兜底”責任。因此，應注重發揮財政在社保基金監管中的作用。

首先，嚴格規范社會保險基金財政專戶管理。規范社保專戶管理，是維護財政資金安全，從源頭上預防和治理腐敗的一項制度性、機制性措施。針對一些單位社保基金仍自行封閉運行管理，社會保障基金多頭開戶、重復開戶和違規開戶等問題，各級財政部門要繼續加強和規范社會保險基金財政專戶管理，特別是財政專戶歸口管理，地方各級財政社會保障部門要本著安全第一、方便群眾、有利于加強管理的原則，積極配合財政國庫部門做好社保專戶的清理、歸并、開設等賬戶管理工作。

其次，建立健全的社保基金預算管理制度。編制社會保險基金預算是完善政府預算體系的重大舉措，也是確保社保基金收支平衡、加強基金監管的重要手段。世界上許多國家都加強了財政對社保資金的預算管理，通過財政預算管理手段確保社保資金的正確使用方向。

2010年，國務院頒布《試編社會保險基金預算的意見》，決定在全國范圍內建立統一、規范的社會保險基金預算制度。

2012年6月，國務院批轉人力資源和社會保障部、國家發改委等聯合制定的《社會保障“十二五”規劃綱要》，指出加強社會保障基金監督管理，健全社會保險基金預算管理制度。這為繼續研究完善我國社保基金預算管理制度提供了契機并指明了發展方向。

一是進一步擴大社保基金預算編報范圍。在2010年五項社會保險基金和2011年新增新型農村社會養老保險基金和城鎮居民基本醫療保險基金的基礎上，將所有的社會保險資金都在預算收支中得以體現，從而準確、全面地反映社會保險資金收支運轉情況，以加強對社會保險資金的全面監督。

二是嚴格規范社保基金預算執行。社會保險基金預算執行關系到各項社會保險政策的落實，涉及廣大人民群眾切身利益，對于提高社會保險基金預算管理水平至關重要。各級財政、人力資源社會保障部門要高度重視社會保險基金預算執行工作，預算經批復后，應嚴格按照批復的預算和程序執行。

三是強化社保基金預算監督。一方面要切實履行《社會保險法》明確賦予人大“聽取和審議本級人民政府對社會保險基金的收支、管理、投資運營以及監督檢查情況的專項工作報告”的權力；另一方面要逐步建立健全社會保險基金預決算信息公開制度，及時公開社會保險基金預算有關內容，提高基金運營管理的透明度，接受社會公眾監督。■