英國歐洲政策：現狀及其未來走向

李靖堃／文

英國歐洲政策：現狀及其未來走向

眾所周知，在歐洲一體化問題上，英國歷來被視作一個“壞小子”，它與歐盟的關系時常出現各種各樣的波折，甚至是激烈的矛盾，特別是在撒切爾夫人執政時期。1997年英國工黨上臺執政之后，采取了積極的對歐政策，二者關系總體平穩。但在2010年保守黨與自由民主黨聯合政府上臺之后，英國與歐盟關系中的不和諧之處越來越明顯，甚至出現了要求英國退出歐盟的聲音。

疑歐情緒推動下的英國歐洲政策

2010年5月，英國舉行大選，保守黨與自由民主黨組成聯合政府。從兩黨聯合發表的執政綱要中就可以看出，本屆政府對歐盟的立場將趨于強硬，特別是聯合綱要中提出的堅決維護國家利益、不應向歐盟進一步轉讓任何主權或權力等政策主張。但總體上看，聯合政府執政的頭一年，英國與歐盟的關系并沒有出現大的起伏。然而，隨著歐洲主權債務危機日益惡化，英國與歐盟的矛盾越來越突出。尤其是2011年，發生了兩個具有標志性意義的事件。

第一，2011年7月，《歐洲聯盟法令》(The European Union Act)生效，這是英國40年來首次修訂當初為加入歐共體而頒布的《歐洲共同體法令》(The European Community Act)，也是有可能對英國與歐盟的關系產生深遠影響的一部最重要法令。該法令有兩個核心內容：1、如果歐盟將來制訂的新條約或條約修訂涉及向歐盟進一步轉讓權力，則須首先經由全民公決通過。2、明確指出，具有直接效力或直接適用的歐盟法律之所以在英國有效，是由于議會法令的規定使然，從而間接強調了英國的議會主權原則。第二，在2011年12月的歐盟峰會上，由于未能獲得對其金融市場地位的保障，英國不顧法德等國家的強烈反對，以不符合“國家利益”為由，否決了修改《里斯本條約》、以建立永久性危機應對機制的動議，迫使除英國和捷克之外的25個歐盟成員國在歐盟法框架之外簽署了政府間性質的“財政契約”。此舉招致其他歐盟國家的批評，但卻在國內贏得普遍支持。

接下來，2012年7月1日，卡梅倫在《星期日電訊報》發表題為“我們應該清楚，哪些方式能使英國獲得最大利益”的文章，指出，希望通過全民公決或選舉的方式，讓英國選民就英國與歐洲的關系做出“真正的選擇”。但同時也明確表示，不支持英國退出歐盟。2012年12月17日，卡梅倫在議會下院發表講話，指出，對于英國與歐洲的關系而言，關于未來的所有選擇都是“可以想象的”，從而首次提出了英國退出歐盟的可能性。2013年1月23日，卡梅倫在倫敦發表演說，正式提出，如果保守黨能夠贏得2015年大選，則將與歐盟進行談判，目的是希望就英國與歐盟的關系達成“新安排”，并在2017年底之前就英國是否退出歐盟舉行全民公決。與此前一直含糊其辭的“改變雙方關系”相反，這是一次非常明確的表態，即全民公決的主題將是英國是否退出歐盟。

正如諸多評論所指出的，卡梅倫發表此番演說的原因首先是迫于英國國內不斷高漲的疑歐情緒，這在保守黨內部尤其明顯，特別是后座議員要求英國退出歐盟的呼聲越來越高，并多次向卡梅倫施加壓力。2012年下半年的多次民調表明，要求退出歐盟的保守黨成員比例甚至高達70%左右。如果卡梅倫仍舊堅持不予以明確表態，則不僅有可能損害保守黨的內部團結，也有可能危及對他本人的支持，這一點在英國歷史上早有先例。在演講發表后，保守黨內部達到了空前團結，不管是支持歐洲、懷疑歐洲、還是反對歐洲的派別都支持卡梅倫的明確表態。與此同時，英國民眾的疑歐情緒也很強烈。民調結果表明，目前大約有半數左右的英國民眾支持退出歐盟。而這種疑歐情緒導致英國政黨力量的對比發生了一定變化，其中最突出的是持鮮明反歐立場的英國獨立黨異軍突起，其支持率甚至超過了保守黨。在這種形勢下，不可否認，卡梅倫發表此番演說的另外一個重要目的是為了拉住選民，贏得下屆大選。當然，這其中也有向歐盟討價還價的因素。

在媒體的推波助瀾之下，卡梅倫的演說一度被熱炒，甚至認為英國已經開始走上退出歐盟的道路。英國的歐洲政策目前的確正處于一個重大的轉折點，它將何去何從，不僅將決定英國的未來，而且必將對歐洲、乃至世界格局產生重大影響，因而令全世界矚目。然而，要回答英國的歐洲政策究竟將走向何方，我們必須找到決定英國歐洲政策的深層原因，也就是發現變化因素背后的“不變”。

英國歐洲政策的成因

梳理英國的歐洲政策，不難發現一條貫穿始終的歷史脈絡：盡管是丘吉爾最早提出了“歐洲合眾國”概念，但英國并未成為歐洲共同體的創始成員國；盡管經過數年的觀望和猶豫之后最終加入共同體，但英國保留了諸多“例外權”；從將英國帶入歐洲共同體的麥克米倫首相開始，到今天的卡梅倫時期，無論哪個政黨執政，英國與歐洲的關系總是在猶豫、懷疑和進退兩難之中蹣跚前行。這樣看似矛盾的英國歐洲政策，其背后則有著明晰的邏輯，即英國歷史上形成的疑歐主義與現實主義外交傳統。

英國的“疑歐主義”傳統由來已久，其孤懸海外的島國位置、與歐洲大陸交往的歷史，及其曾經引以為傲的世界霸權與“光榮孤立”，都塑造了英國特定的利益觀和安全觀，并導致對歐洲大陸的疏離感與不信任。與此同時，英國又是一個信奉現實主義（又稱“實用主義”）外交的國家，這一點決定了英國在實力逐漸下降的情況下，審時度勢，適時調整外交戰略，在盡可能保證國家利益的情況下，向歐洲回歸，并最終加入歐洲共同體。疑歐主義使英國遠離歐洲，而現實主義又讓英國不得不留在歐洲。這樣兩種相反力量的總和最終結果就是英國與歐盟的“若即若離”。然而，反過來，如同加入歐盟是出于現實主義、而非情感或理想主義的考慮一樣，在是否退出歐盟的問題上，它也會同樣予以現實主義的考慮，而不會感情用事。

因為，在實用主義的考量中，利益是永恒的、置于首位的因素。

英國19世紀著名的帕麥斯頓勛爵曾有句名言：“沒有永遠的朋友，也沒有永遠的敵人，只有利益是永恒和不變的。”這幾乎是英國外交政策“教科書”式的指導方針，對于利益的衡量，也正是決定英國歐洲政策的最重要原因。

在經濟方面，英國的首要利益是推動并保證自由貿易。英國是傳統的貿易大國，其貿易活動早在其殖民擴張時期便擴展到了全世界。盡管二戰以后，英國在世界貿易中占有的份額有所下降，但它目前仍是世界上第五大貿易國。貿易是推動英國經濟增長的主要力量之一，其商品和服務貿易占國內生產總值的三分之一左右。而從地區流向來看，歐盟國家是英國的第一大貿易伙伴，與歐盟國家的貿易占其貿易總量的50%以上。英國10個最大的貿易伙伴中，有8個為歐盟國家。同時，在就業方面，有350萬個崗位與英國的對歐貿易有關。而在投資方面，歐盟既是英國最大的對外直接投資來源地，也是英國對外投資的主要目的地。因此，毫不夸張地說，歐洲單一市場與英國經濟的發展息息相關，是英國在歐洲的最重要利益，因而也是英國留在歐盟的最大理由。為此，英國強烈支持在歐洲范圍內實現最大程度的自由貿易和市場開放，不遺余力推動單一市場的深入發展，同時又不希望歐盟制定過多的規則，特別是反對歐盟在稅收政策、工業標準和社會政策等方面進行協調，也反對增強歐盟超國家機構的權力。

這一點與英國的自由主義經濟理念相輔相成。該理念也正是隨著其殖民擴張和全球貿易活動而產生的。盡管先后經歷了不同的發展階段，在每個階段，對于市場和國家作用的理解也不盡相同，但“自由主義”的內核一直沒有改變，特別是始自20世紀70年代的“新古典自由主義”，由于撒切爾夫人的大力推崇而成為至今仍在英國占統治地位的經濟理念。該理念強調市場的作用，認為市場是合理配置經濟資源的最重要甚至唯一的力量，主張市場是完全的自由競爭，反對國家過度干預市場經濟行為，特別是對勞動力市場的管制，并且反對諸如壟斷和補貼等手段；在國際領域則主張自由貿易和全球化。

從政治方面來看，英國的核心利益包括，最大程度保持英國在世界上的地位和本國的獨立性，盡最大可能維持歐洲國家之間的均勢，防止任何一個國家獨大。加入歐共體的原因正是一方面希望借助集體的力量提升英國在世界舞臺上的地位，同時通過對歐盟的決策施加影響，來牽制其他國家。然而，退出歐盟就意味著它將失去這種影響和牽制，必將削弱英國在世界舞臺上的影響力，因為今天的英國已今非昔比，只有留在歐盟內部才有可能發揮超出其自身能力以外的作用。

英國與歐洲的未來關系走向

通過上述分析可以看出，促使英國當初加入歐洲共同體的因素目前仍在發揮作用，將來，它們也仍將繼續存在，也正是這些不變的因素決定了英國退出歐盟的可能性并不大。特別是，鑒于前述英國與歐盟緊密的經濟和政治聯系，若退出歐盟必將使英國的利益遭受嚴重損失。事實也恰恰是，卡梅倫首相曾在多個場合反復強調反對英國退出歐盟。尤其是，在1月23日的演說中，盡管他指出最終的決定權在于英國人民，但用了很長的篇幅論述英國應該留在歐盟的理由，旗幟鮮明地指出了留在歐盟給英國帶來的經濟和政治兩方面的利益，認為，“如果留下來并且通過共同努力能夠獲得更大收益，就不應該離開”。除首相本人之外，盡管英國國內疑歐情緒高漲，但保守黨內部仍有相當一部分成員支持英國留在歐盟，且自由民主黨和工黨均不支持關于公投的決定。同時，支持和反對英國退出歐盟的民眾比例也僅在伯仲之間。最后，卡梅倫的演說本身就已經留下了很大的余地。他不僅為全民公決提出了諸多條件，包括保守黨獲勝、通過關于公投的立法、與歐盟就“新安排”開展談判等，而且時間（2017年底之前）的設定本身就是一項聰明的策略，留下了進行宣傳和動員的足夠時間。

同時，外部力量也將成為阻止英國退出歐盟的重要因素。事實上，絕大多數歐盟成員國，尤其是德國并不希望英國退出歐盟。在經濟方面，英國是德國的第五大貿易伙伴（2011年）；與法國相比，英國與德國的經濟理念更為相近，尤其是在推進全球化和自由貿易方面。在政治方面，英國繼續留在歐盟不僅有助于德國平衡法國的力量，也有助于維護歐盟的政治象征意義。在歐洲以外，美國已明確表示希望英國留在歐盟，并保持“強大的聲音”。美國因素在英國的外交戰略中始終是關鍵的一“環”，這與其他任何歐洲國家都不相同。鑒于英美“特殊關系”的重要意義，英國不太可能置美國的訴求于不顧。正如卡梅倫在演說中所指出的：“我們必須仔細考慮這對于我們在國際事務中的影響所產生的沖擊。無疑，正是由于我們是歐盟中一個強有力的行為體，我們才在華盛頓、北京和德里擁有更大的影響力……這對于我們發揮在世界上的作用很重要。”

在本文即將結束的時候，筆者希望簡單提一下英國對歐洲一體化的貢獻，而這一點常常被人們所忽略。事實上，英國并非在所有事情上都與歐盟“對著干”：在適用歐盟法律規定方面，它不僅是在將歐盟指令轉化為國內法方面，轉化率最高的國家之一，也是被歐洲法院提起訴訟最少的國家之一；在歐洲一體化的某些問題上，特別是在單一市場的建設和歐盟擴大方面，英國是積極的倡議者和推動者，更不用說它還是歐盟的10個凈捐款國之一。目前英國的歐洲政策給歐洲一體化造成的困擾遠遠比不上當年法國的“空椅子危機”，以及法國和荷蘭公投否決《歐洲憲法條約》等事件。歐洲一體化本身就是在妥協和危機中不斷前進的過程。在卡梅倫發表演講之后不久，德國總理默克爾就回應說，她愿意討論卡梅倫提出的某些觀點。因此，我們有理由相信歐洲的政治家們最終能夠找到解決之道。

綜上所述，無論從哪個方面來看，英國都不太可能退出歐盟。當然，在可預見的將來，英國仍將盡力在諸多領域保持“例外”權，仍將是“留在歐洲，但不由歐洲掌控”(in Europe, but not run by Europe，保守黨前領袖黑格語)，英國與歐洲的關系也將長期考驗歐洲政治家們的智慧。然而，必須承認，英國，也包括其他成員國對歐洲一體化的立場在很大程度上也取決于歐盟本身的成就和進展，卡梅倫在演說中針對歐盟改革提出的一些問題，包括歐洲的競爭力問題、進一步開放市場問題，以及歐盟的民主赤字等問題，也恰恰是目前歐盟必須盡快解決的問題，這事關歐盟的未來前途。

（作者系中國社會科學院歐洲研究所副研究員）

（責任編輯：劉娟娟）

[1] Paul Goodman,“David Cameron Is Caught between a Rock and an EU Referendum”, Daily Telegraph, July 3, 2012,http://www．telegraph．co．uk/news/ worldnews/europe/eu/9373106/David-Cameron-is-caught-between-a-rock-andan-EU-referendum．html, last accessed on July 27,2012．在2012年11月由Opinium/Observer所做的調查中，這一比例為68%，見http:// www．guardian．co．uk/politics/2012/nov/17/libdem-voters-eu-poll

[2] “Four out of 10 Lib Dem votes inclined to leave EU -poll”, http://www．guardian．co．uk/ politics/2012/nov/17/lib-dem-voters-eu-poll

[3] Department for International Development, “The UK and the Single Market: Trade and Investment Analytical Papers”, http:// www．bis．gov．uk/feeds/～/media/568CC723188C4 0DFBB02E868353B40B9．ashx

[4] 關于“自由主義”的經濟主張，特別是“新古典自由主義”，參考了多篇相關論述，包括N． Chomsky, Neoliberalism and Global Order, New York: Severn Stories Press, 1999; [英]約翰斯頓、薩德·費洛．新自由主義：批判讀本[M]．陳剛等,譯．南京：江蘇人民出版社, 2006；左大培．關于新自由主義經濟學的幾個問題[J]．經濟學動態, 2004, 1；吳易風、王晗霞．國際金融危機和經濟危機背景下西方國家干預主義與和新自由主義的論爭[J]．政治經濟學評論, 2011, 10；以及百度百科關于“經濟自由主義”的介紹，參見http://baike．baidu．com/view/715266．htm

[5] Cameron’s Speech: ‘The Danger is That Europe Will Fail’, http://www．spiegel．de/international/europe/the-full-text-of-thedavid-cameron-speech-on-the-future-ofeurope-a-879165．html

[6] 同上。