美國房產稅的經驗與啟示

文/張克 清華大學博士

美國財產稅是地方政府的主要自有財源，在美國歷史上甚至一度占到美國地方政府收入的絕大部分。財產稅中的不動產稅也就是我們所說的在房產保有環節征收的房產稅，以其收入與支出、稅負與公共服務對應性強的特點展現出較強的生命力，經過長時間的改革，已發展成為美國財產稅中最為核心的部分。值此中國房產稅即將全面推行之際，探究美國百年房產稅的經驗教訓以資借鑒，對我國房地產市場調控與民生保障工程的完善有著重要的意義。

“以支定收”確定稅率

與很多國家不同，美國大多數地方政府的房產稅率并不是由法律規定的一個固定稅率，而是根據地方年度支出總需求倒算出來的。其根本原因是美國“以支定收”的財政管理制度，具體而言就是根據議會確定的每年需要政府提供的公共服務數量，在此基礎上確定支出數額，然后按照掌握的稅基評估情況，倒推出適用稅率。

房產稅的稅負主要取決于法定稅率，法定稅率一般在地方政府常規預算程序中確立，每年通過一次。地方政府會對其管理區域的不動產進行估價，確定應納稅財產的價值，并把這些財產的評估價值匯總，減去財產稅收減免數額后，就是應納稅財產的總價值。地方政府再確定其下一財政年度的預算總額，以及除了不動產稅以外的其他收入總額，兩者的差額就是政府要征收的財產稅總額。

財產稅之所以是最后才確定的稅收收入，是因為其主要的投向是轄區內的公共服務，例如市政、消防、園林、教育等均等化的公共物品。從理論上講，一個區域財產稅征收的多與少是由本轄區納稅人決定的，如果納稅人認為不需要更多的公共服務，則可以通過該選區民意代表提出削減某些預算的提案，進而少交財產稅；如果納稅人認為地方政府應該提供更多的公共服務，那么他也會心甘情愿地多繳稅。這樣“以支定收”的財政制度可以使得納稅人權利意識彰顯，通過預算實現對政府行為的控制。由于稅收來自于每個公眾自身的收入，使得公眾有更大的激情去參與行政事務，提升公眾參與地方治理的程度。

利用GIS進行房產價值評估

美國房產稅稅基的確定依賴于獨立于征管機構的評估機構，一般3-5年對各類財產價值進行評估，評估后得出公平市場價格，再將公平市場價格乘以估價折價比率得到稅務部門的征稅依據。

地理信息系統（GIS）已經成為美國社會中政府實施公共治理的主要工具，在房產稅征收管理中得到廣泛應用。GIS作為一種稅基評估的輔助工具，發揮著舉足輕重的作用。以美國伊利諾伊州為例，該州政府使用的地理信息系統涵蓋全州2800個征稅圖，近200萬財產稅納稅人的房地產數據在稅圖上都可以查詢。

房地產評估機構根據GIS和價格計算法評出每塊地塊的房產價值后，要向納稅人發出通知，告知其房產的納稅價值，若納稅人有爭議，可以向做出評估房地產價值的評估機構提出上訴，也可以向機構上級提出上訴；若仍無法解決爭議則可以向法院提出訴訟，評稅官要根據仲裁或法院的判決結果修改或維持房產的計稅價值。

稅收抗爭重建地方政府合法性

美國房產稅制度經歷了較長時期的歷史變遷，財產稅占地方財政收入比重逐步降低的結構性變化也產生了一系列政治、經濟風險，應當重視其中的經驗教訓，為我國的地方政府財政體制改革和公共治理提供參考。

曾任布什總統幕僚的肯尼思貝爾認為，“現代美國是在1978年成型的，那一年的思想是現代美國的開端”。那些年，對美國地方政治影響最大的是70年代的一系列稅收抗爭運動。隨著經濟繁榮的到來，房地產價值一路飆升，家庭不動產稅基也隨之猛增，因此人們繳納的財產稅也增加，導致稅負沉重。民眾的不滿情緒在民意測驗中非常強烈，認為房產稅稅負過高，指其為最壞的稅種。政治家在地方政治運作中，利用了民眾的不滿情緒進行政治博弈，試圖去改變地方治理的合法性基礎，在此過程中以加州13號提案與馬薩諸塞州“二又二分之一”提案最為著名。

加州的13號提案要求將所有財產按照其實際價值1%的統一稅費進行征收，除非按程序重新動議、表決，否則不能增加新的稅收。這被認為是美國保守主義的開端。加州的商人組織、工會組織、民權團體和政府部門雇員強烈反對此項提案，但與保守黨人士賈維斯等動員起來的反對派相比處于劣勢。13號提案中的很多內容其實對中國人來說并不是很遙遠：一，限制財產稅收為現價的1%；二，將房產價格調整限制為每年不超過2%，限制通脹帶來的稅基增長；三，禁止對房地產交易征稅。

與此類似的還有馬薩諸塞州的“二又二分之一”提案，其重要內容是限制本州各自治市的不動產稅收增長。所謂“二又二分之一”是指作為提案主要內容，即對財產稅實際總體稅率，以及作為稅基的房地產價值增長，都限制為2.5%。這些限制措施帶來的影響是較為直接的，各自治市來源于財產稅的財政收入將會面臨日益下降的局面。因為從1980年以來，美國各地的年通貨膨脹率一直就高于2.5%，這就意味著地方政府的真實稅率彈性實際上是負數，財產稅收入一直處于下降的趨勢。

在民意驅使和經濟形勢雙重作用下，越來越多的地方議會對財產稅進行了限制，一些州將自有住房的納稅人排除在外。為取悅選民獲得支持，進一步的稅收政策將中低收入人群、老年人、殘障人士作為受益對象。

這類“斷路政策”旨在減輕老年人和低收入家庭稅收負擔，根據人們的收入水平來確定財產稅稅收補助。房屋所有者的收入與其稅收負擔能力的變動趨勢并不完全一致，例如退休公民的房地產由于經濟發展、公共服務改善等原因價值持續上漲，其所面臨的財產稅稅負也相應提高。而退休人士的支付能力卻是不斷降低的，愈加高昂的房產稅對他們來說是一個沉重的負擔，這時房產稅的減免政策就越來越多地出現。

財產稅財源的減少使得美國地方政府更多地依賴收費、使用者付費和工商稅收去籌集財政收入，政府合法性的內涵和模式產生了巨大變革。美國人逐漸意識到，地方政府是由抗稅者建立的，政治家是公仆，不是主人。地方政府治理的合理性，前所未有地在稅收抗爭運動中，在代表各種利益的政治博弈中，得以重建。

但值得警惕的是，隨著房產稅收入的減少，地方對財產稅的依賴性減弱，收費、地方債券、營業性收入甚至是衍生金融產品收益等波動性較大的財政收入逐年增加，使得美國地方財政收入經常處于不穩定狀態。同時，美國財產稅萎縮的趨勢，逐漸影響著美國地方政府管理體制的變遷，使得效率標準成為地方政府治理的首要目標，許多地方政府施行市政經理制，企業化傾向明顯，而更為重要的公平、平等和正義等價值則被忽略。

對中國房產稅擴圍的啟示

第一，重視核定稅收減免。個體的負擔能力與房屋價值并不總是向一個方向波動，尤其是在我國個人收入差距加大的情形下更是如此。完善稅收減免制度不僅是出于稅收公平的要求，更是提高公眾認可度的好方法，尤其要考慮缺乏收入來源的貧困階層、退休和失業群體。

第二，加強稅基評估管理。稅基評估是世界各國房產稅征管中最容易受到爭議的部分，同時也是財政風險與危機的觸發點之一。稅率相對固定，應納稅額的多少主要取決于稅基，而稅基是由人主觀評定的，存在著巨大的尋租空間。應當建立獨立于征稅機關的評估機構，培育社會力量參與稅收治理活動，甚至可以考慮由居民或代議機關選舉產生。

第三，提高公眾參與程度。美國房產稅的經驗教訓啟示我們，房產稅與地方治理合法性密切關聯，只有使得更多的納稅人認可、同意房產稅并以此行使自己的政治參與權利，才能有效地避免稅收抗爭運動誘發的社會不穩定因素出現。進而以房產稅的全面開征為契機，改變傳統零和博弈的征納關系模式，由政府壟斷治稅走向稅權公共治理之道，以社會公共福利為政策目標，強化稅權治理的公共參與，建立信任與信息共享，堅持稅收法定主義。