完善耕地保護(hù)制度的法律對(duì)策

李玲

在中國(guó)改革開(kāi)放后30多年的發(fā)展中，工業(yè)化和城市建設(shè)步伐加快，我國(guó)的糧食安全也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，城市建設(shè)用地與保護(hù)耕地政策的矛盾日益尖銳。對(duì)土地中的耕地保護(hù)的要求越來(lái)越高，我們必須合理和有效地利用有限的耕地資源，正確處理好城市建設(shè)與耕地保護(hù)政策的關(guān)系。

隨著社會(huì)的發(fā)展，耕地被占用的越來(lái)越多，鑒于我國(guó)耕地保護(hù)制度的缺陷，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)耕地的法律保護(hù)，使我國(guó)的耕地得到有效利用，并朝著良性的方向發(fā)展，走出一條有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路。本文從耕地保護(hù)的含義、特點(diǎn)、內(nèi)容等方面闡述了耕地保護(hù)的重要性，以及耕地法律保護(hù)的基本制度與措施。

1.耕地保護(hù)概述

耕地保護(hù)是指運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施，對(duì)耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行保護(hù)。耕地保護(hù)包括耕地?cái)?shù)量（面積）和耕地重量保護(hù)，其中耕地中的數(shù)量保護(hù)是指在使用開(kāi)發(fā)利用耕地的過(guò)程中要保護(hù)耕地?cái)?shù)量的絕對(duì)穩(wěn)定和相對(duì)穩(wěn)定，防止耕地?cái)?shù)量的減少，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；耕地的質(zhì)量保護(hù)是指在耕地的使用開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中對(duì)其保護(hù)生產(chǎn)能力、發(fā)展?jié)摿Φ确矫孢M(jìn)行的保護(hù)措施和手段。

2.耕地的數(shù)量保護(hù)包括以下幾方面

2.1實(shí)行耕地占用補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為了保護(hù)耕地，避免其數(shù)量減少，《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵](méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專款用于開(kāi)墾新的耕地。

2.2確保耕地總量不減少的措施省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

2.3節(jié)約使用土地，禁止閑置、荒蕪耕地非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得利用好地。禁止任何單位和個(gè)人閑置，荒蕪耕地。

2.4鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用者合理開(kāi)發(fā)未利用的土地國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，開(kāi)發(fā)未使用土地，國(guó)家依法保護(hù)開(kāi)發(fā)者的合法權(quán)益。

3.耕地質(zhì)量的保護(hù)內(nèi)容

耕地質(zhì)量的保護(hù)內(nèi)容包括以下幾方面：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改良土壤，提高地力，防止土地沙漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)耕地采取綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。

4.我國(guó)耕地保護(hù)的基本法律制度

基本農(nóng)田保護(hù)制度和土地復(fù)墾制度是我國(guó)耕地保護(hù)的基本法律制度，也是眾多保護(hù)制度的核心。

4.1基本農(nóng)田保護(hù)制度基本農(nóng)田的含義：根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，指根據(jù)一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃而確定的長(zhǎng)期不得占用的耕地。基本農(nóng)田保護(hù)制度的內(nèi)容主要包括基本農(nóng)田的規(guī)劃、劃定、保護(hù)、監(jiān)督管理，以及違反有關(guān)規(guī)定的處罰辦法等，即具體規(guī)定了劃定的原則、各項(xiàng)保護(hù)措施、監(jiān)督管理辦法及各級(jí)人民政府的責(zé)任和違反規(guī)定的處罰辦法；基本農(nóng)田的范圍。根據(jù)《土地管理法》第34條的規(guī)定能得出其基本范圍是城市蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)實(shí)驗(yàn)田；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中低產(chǎn)田等；基本農(nóng)田劃定的方法。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實(shí)施。實(shí)行進(jìn)行劃區(qū)定界，確定具體范圍，建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的檔案；劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地分為兩級(jí)：生產(chǎn)條件好、產(chǎn)量高、長(zhǎng)期不得占用的耕地，劃為一級(jí)基本農(nóng)田；生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)量較高，規(guī)劃期內(nèi)不得占用的耕地，劃為二級(jí)基本農(nóng)田劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

4.2土地復(fù)墾制度土地復(fù)墾是指土地行政主管單位根據(jù)土地的特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等情況對(duì)因挖損、塌陷、壓占等造成的土地破壞按“誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾”的原則采取措施使其恢復(fù)到可供利用的一種狀態(tài)的一種土地保護(hù)措施制度。因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒(méi)有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)；因從事開(kāi)采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，使其恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)；人民政府應(yīng)制定土地復(fù)墾計(jì)劃，且該計(jì)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)合理的原則和自然條件及土地破壞的狀態(tài)，確定復(fù)墾后的土地用途；國(guó)家鼓勵(lì)生產(chǎn)建設(shè)單位優(yōu)先使用復(fù)墾后的土地；用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，減免農(nóng)業(yè)稅。

5.我國(guó)耕地保護(hù)制度的缺陷

我國(guó)的現(xiàn)有耕地利用制度具有一定的缺陷，既有歷史遺留問(wèn)題，也有人們觀念的問(wèn)題，還有隨著社會(huì)的發(fā)展，在耕地利用的保護(hù)中出現(xiàn)的一些缺陷。

5.1農(nóng)民耕地所有權(quán)的概念內(nèi)涵模糊不清從理論層面上講，“農(nóng)民集體所有是由一定社區(qū)內(nèi)的全體農(nóng)民組成的集體組織，作為權(quán)利主體享有和行使集體耕地的所有權(quán)，作為集體成員的農(nóng)民不能以個(gè)人享有和行使集體土地所有權(quán)。”

5.2履行耕地征地手續(xù)形式化據(jù)測(cè)算，建設(shè)用地占用耕地中經(jīng)國(guó)務(wù)院審批的只占到少數(shù)。面對(duì)難以有效抑制的耕地占用現(xiàn)實(shí)，不得不讓人思考。

5.3耕地侵占具有行政行為特征作為耕地直接管理者的地方政府，更是沒(méi)能承擔(dān)起保護(hù)耕地的責(zé)任，隨意圈地，建立各種名目的開(kāi)發(fā)園區(qū)，在有些城鎮(zhèn)，動(dòng)則圈地幾十平方公里，形成“開(kāi)而不發(fā)”成片曬太陽(yáng)的開(kāi)發(fā)區(qū)。

5.4為政績(jī)的需求大量進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用我國(guó)地方政府官員的任期一般為3～4年，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于一屆地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，都集中在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展上，于是，政府對(duì)土地需求的“胃口”越來(lái)越大，結(jié)果是大量的耕地被圈占。

6.完善耕地保護(hù)制度的法律對(duì)策

6.1加強(qiáng)耕地保護(hù)的立法從法律方面做好保護(hù)耕地的準(zhǔn)備，使耕地受到破壞的時(shí)候能有法可依、有章可循。當(dāng)耕地受到損害可以通過(guò)法律途徑得到解決。

6.2加強(qiáng)行政審批手續(xù)在審批手續(xù)這個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理力度，嚴(yán)格履行征地手續(xù)，實(shí)行先征后用，嚴(yán)格杜絕政府為求政績(jī)而象征性的辦手續(xù)，提高土地行政管理部門的級(jí)別，使征用土地變得更加正式。

6.3強(qiáng)化全社會(huì)的耕地保護(hù)意識(shí)保護(hù)耕地成本不能由擁有耕地的農(nóng)民集體和承包耕地的農(nóng)民來(lái)全部承擔(dān)，中央政府、省政府同樣應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的成本，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人們也要承擔(dān)一定的成本，人們也要在思想上加強(qiáng)耕地保護(hù)的意識(shí)。

6.4完善地方政府的政績(jī)考核機(jī)制徹底改變只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量的政府政績(jī)考核機(jī)制，把以人為本和可持續(xù)發(fā)展思想真正落實(shí)到政府考核之中。