新西蘭：行政改革的“世界領袖”

劉軍（媒體人）

新西蘭：行政改革的“世界領袖”

劉軍（媒體人）

20世紀80年代中期，歷經十年對國有企業、政府機構和公用財政管理大刀闊斧的整治和改革，扭轉了“福利國家”新西蘭的經濟頹勢，也使這個“騎在羊背上的國家” 又多了一個榮譽——“行政改革的典范”。

新西蘭福利與津貼一覽

新西蘭是全世界福利最優厚的國家之一。自1935年第一屆工黨政府開始實施為普通的新西蘭家庭建造住房的宏大規劃以來，廉價的房租讓眾多普通新西蘭人居有其所。

福利

20世紀70年代末80年代初，與市場化的經濟改革相呼應的行政改革運動席卷全球。這股始于歐美的改革之風吹進南太平洋上的一個島國，讓這個國土面積與日本大致相當的國家一時聞名世界，這個島國便是新西蘭。

新西蘭行政改革，始于20世紀80年代中期，以長達十年之久，對國有企業、政府機構和公用財政管理等方面進行了大刀闊斧的整治，一掃本國行政機構膨大、經濟低迷不景氣的頹勢，從而實現了經濟增長率高于美國、通貨膨脹率低于德國和法國、失業率低于荷蘭的目標。

有人評論， 新西蘭作為改革試驗室和政策創新者，取得了多數改革的成功，“它對經濟的管理、改革計劃的激進性和內在一致性贏得了全世界的贊佩和關注” 。從此，這個“騎在羊背上的國家”又多了一個榮譽——“行政改革的典范”。

深化行政體制改革是我國深化改革的重要環節。吸收和借鑒新西蘭行之有效的公共管理改革經驗，取人之長、補己之短，有利于推進我國行政體制改革的步伐。

“福利國家”的危機

新西蘭是西南太平洋的一個島嶼國家，面積26.8萬平方公里，由兩個主島和若干小島組成。一千多年以前，太平洋群島的毛利人乘坐七條大獨木舟揚帆渡海來到這里，把這片富饒的土地叫做“白云升起的地方”。1907年新西蘭成為英國的自治領地，1947年獲得完全獨立成為主權國家。

三分之二適宜農牧的土地，加上溫和的熱帶海洋性氣候，帶動了當地畜牧業的發展。新西蘭人均擁有羊40只、牛3頭，居世界第1位，是一個羊比人多的國度，也因此成為世界最大的肉及乳制品輸出國，被稱作“畜牧之國”、“牧羊之國”。

憑借畜牧業優勢，以農牧業產品為原料的出口值將近占新西蘭總出口值的一半。作為英聯邦的重要成員，新西蘭在當時有幾乎一半的貿易收入都來自于這個“獨占性”的貿易伙伴。在戰后50-60年代，新西蘭對外經濟迅速發展，人均國民生產總值一度名列世界第三，僅次于瑞士和美國，成為發達國家之一。

新西蘭最令世界矚目的不僅僅在于其發達的畜牧業，還在于完善的福利制度。有人說，新西蘭人的“生老病死全被國家包了”，這一點都不夸張。二戰結束以來，新西蘭政府推行“高開支、高福利”政策，全面壟斷公共服務供給，這種“全面福利型國家”的狀態，保證了新西蘭戰后很長一段時間內經濟的快速發展和社會的穩定。絕大多數新西蘭人也順理成章地接受一切福利待遇，以為這是他們生來就有的權利。

好景不長，20世紀70年代以后，新西蘭經濟急轉直下。先是1973年和1974年兩次石油危機帶來的價格劇升對其經濟造成巨大壓力，繼而英國1973年加入了歐洲經濟共同體，使外向型的新西蘭經濟失去了傳統的農牧產品出口市場，其他國家的貿易限制令其出口雪上加霜。

在國內，新西蘭同樣迎來了傳統“高開支”福利制度危機，失業率攀升，政府財政入不敷出，財政赤字扶搖直上。

外部環境的變遷以及內部危機的雙重壓力，使得新西蘭的人均GDP從20世紀50年代的世界第3跌至1984年的第21位，失業率也從60、70年代的近乎零攀升到5. 4%，對外債務比1974年增加了18倍，國家預算超過國內生產總值的40%。1975-1985年經濟平均增長率下降為1.79%，成為工業化國家中增長最慢的一個。

半個世紀以來，新西蘭人都寄希望于政府提供良好的教育、廣泛的保障系統，希望政府重視工業發展水平和農產品出口市場，來保障他們的福利水平。然而，70年代的高通貨膨脹和高失業率的困擾，迫使新西蘭人不得不放棄這些想法，重新規劃他們的經濟發展模式。

國企改革首當其沖

英國加入歐洲共同體讓依賴出口的新西蘭經濟遭受重創，不過，此時的大英帝國也得了一場“難以治愈的英國病”。直到1979年撒切爾夫人上臺后，帶領英國保守黨政府進行了一場西歐最激進的私有化改革，才讓英國再度崛起。

撒切爾夫人領導的這場創造“英國奇跡”的改革運動，可以說是全球性行政改革的先驅，不僅席卷全英，還波及全球，這自然對同為英聯邦成員的新西蘭產生了積極的示范效應。

戴維·朗伊（1942-2005），1984年7月成為新西蘭獨立以來最年輕的總理兼外交部長。在他主持政府期間，大規模地改革了新西蘭的官僚制度，推行市場自由化。

1984年，由戴維·朗伊領導的新西蘭工黨政府上臺，發現國家經濟狀況糟糕至極，于是開始在公共部門進行“激進的重組”，首當其沖的便是國有企業改革。

改革之前，新西蘭政府對國有企業實行的是中央集權管理，參與了60%的國民經濟活動，幾乎所有大型投資項目均由政府出資，包括國內一些最大的銀行、最大的汽車保險公司、整個電信產業等，大量的公共補貼、高額關稅和進口控制措施保護著新西蘭的國內企業，市場受到大量管制。

在新西蘭經濟迅速發展的50、60年代，國有企業除少數工業部門，如制造業、加工業追求商業盈利外，其他國有企業部門，幾乎都靠政府補貼過日子。由于政府運作的企業管理水平欠佳、生產效率低下以及投資決策質量不高，改革前的20年中，政府向這些領域共投資50億新元，卻對財政毫無補益。

70年代后，新西蘭經濟急劇衰退，國家財政負擔日益加重，政府凈債務占GDP的比例由1976年的9%上升到1985年的41%。政企不分的弊端漸漸暴露出來，不少企業陷入困境之中。

把公共事業機構分離出來

當原有的國家干預福利社會的道路走不下去的時候，新西蘭政府選擇“放松管制、退出介入”。國有企業改革是新西蘭十年經濟整頓的一個重要組成部分，也是新西蘭政府最艱難的一步改革，其基本上遵循的是“先公司化，后私有化”的思路。

1986年，工黨政府對政府機構開始了大刀闊斧的改革，出臺了國有企業公司化、私有化改革的《國有企業法》，把一些政府公共事業機構從政府中分離出來，組成國有持股公司。這些公司以贏利為目的，不再享有各種保護和特權，按私人企業的經營原則在市場上公平競爭。

《國有企業法》規定，財政部和國有企業部是國有企業的法定持股人，企業由這兩個部共同任命的董事會負責。企業的具體經營管理則由董事會任命的總經理承擔，政府不干預企業的事務。

國有企業每年除了同私營企業一樣照章納稅外，還要向股東即政府交納股息。企業自行負責資本的再投入和產出，政府不給予任何擔保或信貸支持。如果企業由于經營管理不善出現嚴重虧損，政府可以將其關閉或出售給私人，政府不對企業的債務承擔義務。

新西蘭國會大廈。新西蘭連續多年名列全球清廉國家排行榜前茅，新西蘭會定期將每位內閣部長和議員的出差住宿、交通等公款支付費用金額對媒體公布。

雖然公司化的國企以贏利為目的，但《國有企業法》規定，國企要承擔一定的社會責任，這一點決定了其不同于一般商業機構的性質。例如，新西蘭航空管理公司把大量的贏利用于更新設備，向用戶提供優質服務，縮短了飛行時間，從而使各家航空公司節省大量的費用。同時，它在贏利連續增加的情況下，不斷降低收費，用利潤補貼用戶。

1987年4月，有“再造之父”之稱的新西蘭財政部長羅格·道格拉斯力排萬難，在原有的5家國有企業的基礎上，又改造了9家國有企業，涉及鐵路、電力、林業、郵政、電訊和銀行等關鍵經濟領域。

公司化改革將私營部門的管理方法及競爭機制引入到國有企業之中，使其獲得了活力，提高了效率，也帶來了驚人的成效。五年后，國有企業收入增加了15%，利潤翻了4倍。僅以首批改革的煤炭公司、電力公司、林業公司、郵政公司、鐵路公司和電訊公司為例，1987年這六家公司初建時，共有職工6.6萬多人，幾乎沒有任何贏利。而三年之后，職工總數減少到4萬人，而總利潤卻達到了19億多新元。

國有企業商業化模式，擴大了企業的自主經營權，使企業變成了精干的高效率的機構或經濟實體。

私企能辦的就讓私企辦

財政困難是新西蘭行政改革的主要動因。預算赤字、收支赤字和結構性失衡使新西蘭面臨嚴重的財政危機，在國有企業公司化之后，私有化改革成為重點，新西蘭政府堅持“凡是私人企業能夠辦成的事情，就讓國有企業退出來”。

回顧歷史，私有化的概念已經出現很長一段時間。在古希臘，政府幾乎將所有資產以合約的形式簽給私人業主。在現代，西方國家所講的私有化，并不僅僅是將全部資產出售給私人這么簡單，私有化的形式包括國企引入私人企業管理機制、實行國家控股并向社會發行股票、國有資產由私人承包并經營等等。

1990-1994年新西蘭主要經濟指標（單位：%）

1978-1995年新西蘭GDP年增長率（%）

新西蘭的私有化改造，是將一部分國有企業，其中既有盈利的企業，又有虧損的企業，通過發行股票向全社會出售。在選定投標者時，一般通過拍賣方式，賣給出價最高的投標人，而不是只單純出售國有企業股票。

第一個部分私有化的國有企業是新西蘭銀行，1987年將其兩億新股的一半賣給了布賴爾利投資公司，另一半公開出售給公眾。第一個完全私有化的企業是新西蘭鋼鐵公司，其中89%的股份賣給了Equiticorp公司，但這家公司沒多久就破產了。

截至1994年底，新西蘭政府先后向私人出售了鐵路公司、電訊公司、航空公司、新西蘭銀行和國家保險公司等20多家國有企業，總價值達130億新元。購買者大多是美、英、加、澳等國的公司。私有化所得到的資金大部分用于償還政府所欠的公共債務。

私有化減輕了政府的債務負擔，也使公司的經營狀況得到了改善，提高了經濟效益。改革前，國有資產增加值占GDP的12%，投資占國家投資的17%。改革之后，國有資產在經濟中的份額下降到5%左右，但其質量卻大大提高了。郵政、林業、煤礦等長期虧損部門都實現了扭虧為盈，林業部門甚至在一年之內就將7000萬元的虧損變成了5300萬元的盈利。

政府部門的首席執行官

在看到國有企業公司化、私有化取得的巨大成功之后，新西蘭工黨政府趁熱打鐵，將企業經營的成功經驗應用到政府部門的改革中來。

1986年，新西蘭總人口為330萬，而為這330萬人服務的公共服務部門雇員共有12.95萬人，其中公務員8.85萬，郵電局（銀行和電信部門）的雇員4.1萬。同時，在政府組織內部也存在著諸多矛盾：各部門目標不明確、不清晰；公務員職責混亂、責任不明；職能部門相互之間溝通不暢、效率低下等等。針對傳統官僚制運作的種種瘤疾，新西蘭工黨政府頂住各方壓力，下定決心改革公務員制度。

1988年，《國家部門法》出臺，開始對政府機構的這些弊端進行改革，改革者“主張在政府公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制”，即重建并壓縮中央政府的服務機構；引入競爭，通過市場機制讓私人部門承包公共服務；以績效考核和測評的方式提高效率。

新西蘭這次政府組織形式和管理方式的變革，最大的變化莫過于在政府機構采取的“議行分離”制度，即政策建議與政策執行機構相分離，設立專門負責政策執行的機構，實現了政府“掌舵者”與“劃槳者”的分離。

大型政府部門被分散成一些獨立的功能部門，各部門負責人不再直接介入部門管理，其主要的職責就是提出本部門的績效目標，至于如何達到這些目標，則由作為部門最高管理者的首席執行官負責。

首席執行官是新西蘭公務員制度的一大特色，政府通過績效協議聘用這些人員用于執掌具體事務，立法部門將聘用、解雇、薪金和工會談判等權力從運行了75年的公務員制度轉移到首席執行官手里， 這等于取消了公務員的制度。同時，在行政部門內部的改革中，結束了對部局官員的永久性雇傭，代之以5年以內的合同雇傭。

這種上下級之間決策和執行分離的管理機制，精簡了機構，強化了績效責任，且將政府相當一部分的職能轉移或下放給半官方或民間的機構。最終形成了“小政府，大社會”的架構，中央和地方政府都是“小而精”的建制，只負責提供交通、住房、供水、供電等公共服務，且只扮演政策統籌和調控角色，由微觀管理轉向宏觀管理，由直接管理轉向間接管理，真正成了超然于社會之上的公共管理者。

2013年5月10日，大河電力公司（Mighty River Power）公開發售部分股份，成為上世紀90年代以來新西蘭首次國企私有化的電力企業。三大電力國企——大河電力、創世紀能源公司（Genesis Energy）以及子午線能源公司（Meridian Energy）是新西蘭1987年電力改革的“產物”，由曾經擁有國家全部電力資產的新西蘭電力公司（ECNZ）一分為三而成。

到20世紀90年代中期，新西蘭公務員人數比改革前減少了60%，地方行政當局的數目由700多個減少到73個，許多政府部門的人數甚至還不到100人，改變了以往人浮于事的情況。政府的財政赤字大幅下降，1994年開始出現盈余——這是許多年來破天荒的頭一次。

“最清廉七連冠”

2012年全球清廉指數報告顯示，新西蘭再次蟬聯第一，連續7年位居榜首。新西蘭的“清廉”形象其實也可以追溯到30年前的改革。

在注重產出和結果導向的影響之下，政府的管理從傳統的過程管理轉向績效管理，并將這種績效管理擴散至整個公共服務領域。

新西蘭績效改革的激進程度，只有撒切爾夫人在英國推行的“下一步行動方案”可以與之相媲美。《公共財政法》就將績效預算上升到了法律高度，其規定，議會的每筆撥款必須有明確的目的，并按部門向公眾提供公共產品和公共服務所需的費用計算。同時，議會撥款沒有預算外支出，更新資產必須首先從本部門的資金中支出，不夠才能申請議會增加撥款。議會如此嚴格地監督政府預算的執行，不僅使政府使用納稅人的錢完全透明，還能全面考核政府部門預算執行的目標及績效。

不論是對公共服務提供方式的改革，還是對政府結構的變革，都折射出這種績效管理的光芒。這樣，在不增加政府支出的同時提高了效率，也使得政府部門必須將其支出細則公開，提高了財政的透明度。

1992年以后，政府部門的財政開支減少了3%-4%。其中，1992年6月結束的財政年度中，310億美元的預算中實際節約了約15億美元，公共服務的質量得到了顯著的改善，政府的資金和資產得到了更好的利用，地方政府的過度開支得到控制。

從1984年到1994年，新西蘭經濟觸底上揚。經濟增長率從1991年的0.5%上升到1994年的6.3%，通貨膨脹率到 1994年下降為1.8%。十年改革，在緩解政府的財政危機、信任危機和治理危機方面也發揮了重要作用，有效地提高了公共服務的質量，新西蘭開創了政府治理的新面貌，行政效率和經濟效率一度被認為達到了當時的世界最高水平，被一些觀察家們視為“世界領袖”。

我國目前正積極穩妥推進行政管理體制改革，毫無疑問，新西蘭行政改革中的部分經驗能帶給我們理論思考和實踐啟迪，對于推動我國國企改革、規范行政審批、完善公務員制度等方面具有理論和實踐上的參考價值。

“下一步行動方案”

1988年，撒切爾夫人在英國推行的一項改革方案，其核心是樹立績效理念、開展系統的全面的績效評估。下一步行動方案明確提出在部門內部設立“執行機構”，核心部對執行機構的運作進行監督、協調和“適距控制”，其方式包括設立績效目標、配置資源、設計績效示標并依此對執行機構的績效狀況進行準確的測定。

新西蘭新績效預算改革五項法案：

1986年 頒布《國有企業法》改革國有企業，推行私有化政策；

1988年 頒布《國家部門法》改革核心政府部門，推動新西蘭政府邁向權責發生制會計；

1989年 為衡量政府部門的績效，新西蘭政府發布《公共財政法》以配合《國家部門法》的實施；

1993 年《財務報告法》頒布， 標志著權責發生制的全面應用；

1994年 通過《財政責任法》以達到強化管理責任、改革與戰略管理相結合的目的。