中國：土地財政謝幕之后怎么辦？

■ 魏雅華

（陜西電視臺，西安710082）

中國：土地財政謝幕之后怎么辦？

■ 魏雅華

（陜西電視臺，西安710082）

十八大報告指出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，“要讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。新華社稱，將“改革征地制度”寫入黨代會報告尚屬首次，這預示著中央將以前所未有的力度保護農民利益。由此可見，中央已下決心砍斷土地財政之根。

新聞事件：中國：土地財政將謝幕

中國的“土地財政謝幕”標志性的事件是2012年12月24日，國務院提請十一屆全國人大常委會第三十次會議初次審議《土地管理法修正案草案》。該草案對“土地補償”作出重大修改，刪除了現行法第47條中“按土地原有用途補償和30倍補償上限”之規定。翌日，幾乎全中國所有的報刊均以頭版最顯眼的位置報道了這一新聞。全中國都在掂量這條重大新聞的斤量到底有多重。許多媒體用的是這樣的標題：“征地賠償標準有望提高10倍”。還有許多媒體用的是更加清晰的標題：“征地賠償標準有望按市場價補償”。

但是，中國社會各階層的反應迥然相異。

農民們第一反應很可能是：珍藏這張報紙，奔走相告，歡呼雀躍，但也會半信半疑，會問這是真的嗎？中國的農村，中國的農民會因此而富裕起來嗎？

地方政府同樣會問，這是真的嗎？如果征地按市場價補償，那還叫征地嗎？那不叫“征”地，那叫“買”地。如果征地按市場價補償，再按市場價賣給房地產商，地方政府喝西北風去？

是不是真的，我們還要等一等才能作結論，所以許多媒體在報道此新聞時，用了“有望”兩個字，要等到全國人大常委會審議通過，才能作出結論。如果這是真的，那將意味著與中國的改革開放幾乎同步的，地方政府吃了30多年的土地財政時代，永遠地結束了。

一項改革的成敗取決于反對它的力量有多大。這一結果再一次驗證了這個真理。很快，幾天后此事便有新的消息傳來，《土地管理法修正案草案》沒有如期在2012年12月底閉幕的全國人大常委會會議上付諸表決。這意味著，征地補償制度的修法進程又將推遲到下一次審議。

為什么要給“土地財政”劃上句號？

土地財政是指地方政府依靠賣地的收入來維持地方財政支出，這項收入屬于預算外收入，所以又叫“第二財政”。土地財政主要是通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。

中國大陸搞城市經營和土地財政，據說是從香港學來的。但香港實行的是土地私有制，政府要先收購私有土地，進行初步開發后才能出讓。大陸的情況與香港完全不同。大陸根本沒有土地的私有制，實行的是城市土地國有制和農村土地集體所有制。香港的土地管理與土地批租（即經營）分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。而恰恰是這最重要的一點，對政府支出的管束，我們沒有學。所以，說大陸的土地財政是從香港學過來的并不對，南桔北枳。

國務院發展研究中心的調查顯示，征地之后土地增值部分的蛋糕是這樣切分的：開發商拿走了40%～50%，政府拿走20%到30%，村級組織留下25%～30%，農民拿到的補償款只占整個土地增值收益的5%～10%。受損失最大的人得到的最少，這就是為什么在改革開放30多年后中國的農民依然貧窮的原因所在，就是改革開放至今城鄉差距不僅沒有縮小反而進一步加大的原因所在。

土地財政為地方財政留下的缺口有多大？

土地收益給地方財政帶來了巨大的收益。在很多地方，第二財政早已超過第一財政。國務院發展研究中心的土地財政調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收，占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。2011年，土地出讓金的總額達到3.15萬億元，占到了國家財政總收入的30%。如此之大的一個缺口，該如何彌補？

可以看一看國外是如何解決政府的財政收入的。與中國地方政府財政收入完全不同，房地產稅是國外地方政府財政的主要來源，占地方財政收入的70%左右，美國為75%，法國為69%，加拿大是85%，菲律賓大概是73%，南非是75%，世界最窮的國家肯尼亞也占到69%。也就是說，在世界各個國家，發達國家、發展中國家，基層政府收入主要來源是靠房地產稅。

房地產稅除了為地方財政提供充足的資金外，還有一個重要的職能，就是平抑房價，減少資源浪費和環境污染，所以，人們也把房地產稅叫“生態稅”。由于房地產泡沫誘導人們把超量資本投入到不能再產出消費品的房子上，產生更大的泡沫，這對一個國家乃至全球經濟，都是巨大的潛在威脅。為了防止資本過多地向房地產市場流動，對房地產征稅是市場經濟體中控制房價、確保經濟健康發展的唯一可行的手段。

房地產稅，實際上是房產稅和地產稅的合并叫法。從其產生和國際慣例看，房產稅與承載房屋的土地所有權無關。如果土地私有，則對土地和房屋分別征稅，就叫房地產稅；如果土地國有，則只對房屋征稅，就叫房產稅。

房地產稅是財產稅的一種，屬于從價稅，是按照房地產的價值征稅。有的國家按房地產交易時的價格征收，但每隔幾年就要重新評估；有的國家則每年按照房地產的市價征收。

盡管在國外房地產稅是第一重稅，卻很少聽到人們抱怨房地產稅。住房就要交稅，對他們來說是天經地義的事情。因為他們知道，房地產稅主要用在公共開支上，如街道整修、公園、垃圾清理、警察、消防、教育、公交、博物館、圖書館等。

去年重慶和上海試點開征房產稅，只對開征后新買入的高檔住房征收房產稅，所圈定的征收范圍非常之小。結果是，一人擁有幾套乃至幾十套普通住房不在征收范圍之內。

2011年中國房地產稅的收入僅為23億元，對于2011年89720億元的中國稅收來說，幾乎可以忽略不計，與國外房產稅為國家稅收的第一大稅形成鮮明對比。

中國應盡快實現用房產稅取代土地財政

房地產稅并非新稅種，中國自建國以來，即改革開放前便有。改革開放之后，中國的房地產稅實行的是一次躉繳70年的，非常極端的征收政策，房地產稅已包含在地價中。在房價中，地價的比重超過了25%，表現為賣給了你的土地，產權仍為國家的。房子是你的，地皮卻是國家的。你花錢買來的比房價還貴的，被稱作“面粉貴過面包價”的宅基地，產權仍然是國家的。70年后，國家將無償收繳。

一次躉交70年的如此收稅，直接導致的后果是，人均年收入3000美金的中國，比人均年收入超過35000美元美國的商品房還貴。所以，如果將70年的一次躉交改成逐年繳納，便能大幅度地降低房價，降低的程度將令人難以置信，而這也恰恰是這項房改新政10年懷胎而難產的原因所在。

那么，將70年的一次性躉交改成逐年繳納現實嗎？此問題可以通過以下辦法解決：地方政府可以通過將10～20年的房地產稅收入抵押給銀行。由于房地產稅的收入是一種十分穩定而可靠的收入，并且此種收益還會隨著土地的增值而不斷上升，所以，銀行也會很高興接收此種抵押，國家財政和地方政府因房地產稅開征帶來的短期經濟困難由此得到緩解。

盡管中國房產稅試點的重慶上海兩個版本不完全相同，但有一點是一致的，那就是對存量房不征稅，只對增量房征稅。也就是說，在政策劃定的時間節點之前所購房產，不管你有十套還是八套，一律免征房產稅，僅對時間節點之后所購房產超過所需部分，征收房產稅。

這是一個非常嚴重的問題。首先是因為房地產的價值量巨大，所以對房屋和土地的課稅體現的是稅收公平原則。財產稅是對社會財富存量的課稅，這是房產稅最重要的、最基本的特征。對存量房不征稅是對房產稅的顛覆，結果是不但無法逼出擁有多套住宅的炒房者，反而把更多的投資客逼進了房地產調控的死胡同。房產稅不是針對物業的公平稅收，而成為對新進入市場者的懲罰，對中國富裕人群既得利益的保護，“房叔”、“房嬸”、“房姐”、“房妹”、“房媳”們會喜笑顏開。

我們來看看臺灣是如何征收房地產稅的。臺灣與內地一樣，民眾對房價昂貴怨聲載道。2010年，在臺灣“十大民怨”評選中，高房價位居其首。這是臺灣推出奢侈稅，并把房子也列入其中的原因。

2011年4月15日，許多網站都轉發了一條來自中國日報的新聞：《臺灣立法院通過開征奢侈稅議案》。文中說：“開征奢侈稅部分旨在遏制臺灣房地產市場的投機炒作。根據該議案，臺灣政府將對購房后兩年內轉手的房產交易征收10%～15%的奢侈稅。”臺灣不叫“房產交易稅”，而叫“奢侈稅”，可謂入木三分。

我們試將2011年年初先 后出臺的，出于同一目的的內地房地產稅與臺灣的奢侈稅作一對比：重慶的房地產稅稅率為0.5～1.2%，上海為0.4～0.6%，臺灣則為10%～15%。兩者相差超過了10～20倍。如果把臺灣的奢侈稅拿到內地來實施，那將是房蟲們的末日。

奢侈稅案還在審議階段，臺灣房價已應聲下跌。一份臺灣房屋中介業者網絡調查顯示，開征奢侈稅后，86%的接受調查者認為房價會下跌，其中41%的買方認為，房價將下跌一到二成。

2013年房產稅開征進程將會加快，一是土地財政的斷奶，二是它有可能會使地方政府獲得一種有保障的地方稅稅種。按照十二五規劃的目標，到2015年以前，營業稅將全部改為增值稅，而此舉將直接導致“地方政府幾乎沒有主體稅種了”。地方政府唯一的辦法就是要重建地方稅種，以房產稅為代表的財產稅就可能成為首選。

我國財稅體制改革的矯正方向就是“減少間接稅，增加直接稅”。開征房產稅對于正在醞釀中的中國分配收入改革來說，非常重要。■