國家“減法”與地方“加法”

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南方周末記者從多個渠道獲悉，食藥總局的具體組建方案，還需經國務院常務會議討論通過。新部門正式獲批后，將著手制定地方配套改革框架。機構并轉或許相對容易，但如何及時有效承接各部門監管資源、技術資源、人才資源，不留過渡時期的監管真空，成為改革下一步的首要考驗。

國務院食品安全辦公室相關負責人在接受南方周末記者采訪時表示，這次改革，首先解決的問題是過去多部門分頭管理的弊端，同時亦非簡單整合相關機構和職能，而是要實現“好改革的更多紅利”，借改革之機，切實大幅度提升專業監管、科學監管、全程監管的水平。

該負責人同時強調，新成立的食藥總局，還要處理好政府、社會、市場的關系，成為推動社會組織、生產經營者、消費者共同參與食品藥品治理的發動機。

一切才剛剛開始，重組事務千頭萬緒，從批準方案到正式掛牌、正常運轉，瑣碎繁雜，甚至部委網站，標識亦待重構。

國家“減法”：職能待重構，“武裝到牙齒”

“現行食品安全監督管理體制，既有重復監管，又有監管‘盲點，不利于責任落實。”2013年3月10日，國務委員兼國務院秘書長馬凱直言不諱地指出改革的動因。

按照現行的監管體制，主要負責食品安全的包括7個部門：國務院食安辦、衛生部、工商總局、質檢總局、藥監局、農業部、商務部。

此輪改革后專司食品安全只剩下3個部門：食藥總局、農業部和國家衛生和計劃生育委員會（下文簡稱國家衛生委）。而國家衛生委承擔的更多是技術支持職能，主要負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。

本輪機構改革中，政企合一的鐵道部被拆分，國家鐵路局并入交通部，跟此前的民航局一樣，都歸屬部委管理，人、財、物、事的劃轉都相對獨立，更像是1+1的物理變化。2008年國家藥監局并入衛生部亦屬此范疇。

新一輪食藥改革冀望有所突破，僅就“重組”的力度而言，曾試圖“大刀闊斧”。

所謂“物理整合易，化學整合難”，外界普遍擔心，分段監管的模式已行多年，新的食藥總局名頭之下，在內部機構設置上，是否會改變“環節”的思維。

畢竟是不同的部門重新組合，先組合后磨合是風險最小的選擇。但依照國際通行慣例，按照品種監管又是一種效率較高的模式。決策者正面臨著利弊取舍。

不論內部司局怎么設，這都是一個部門自己的事，發現問題可以及時調整，不存在部門利益博弈。因此，實現全環節監管、建立消費者期盼已久的食品安全追溯體系，都不是難事。熟悉政府運作的一位專家如此分析。

餐飲業及農產品流通領域監管，在過去分段監管的模式中運行較為成熟，此次或將繼續沿用。

而切合中國食品行業“散而亂”的特殊國情，那些小作坊、小攤販等非正規食品領域一直是食品安全問題多發區，同時也易成為監管盲區。本次改革中，這將“坐實”為地方政府的責任。

尤為醒目的是，綜合各種信號和專家預測，此次食藥監管體制改革，將在強化食藥犯罪打擊手段上取得大的突破，以應對食品領域犯罪多發且專業化的趨勢，只是在行政執法和司法打擊的銜接上仍待確認。這是承繼幾年來重典治亂的經驗，以及視“食品安全入刑”的新情況而定，李克強在不久前的食品安全委員會會議上也一再強調加大打擊力度，此輪改革終于讓食品安全監管裝上了堅固的牙齒。

地方“加法”，觸角延至最基層

盡管中央政府從未規定機構設置必須上下對口，但每一輪機構改革總是牽一發而動全身，省、市、縣各級政府都會相應配套調整。

自2003年至今，食品安全領域十年內的數輪機構改革，綜合協調職能調整，多止于省市級，具體監管職能調整，亦多只及縣域。

這也致使食品安全的基層監管幾成真空。本輪改革，可謂“上下其手”，回應基層呼聲，以求監管層級全息融合。

南方周末記者獲悉，新的食藥總局將鼓勵地方在鄉鎮一級設立基層監督所。而目前在鄉鎮一級，只有工商和公安設有這類基層執法機構。

在陜西渭南發動的改革試驗，已經先行試水，其所轄的鄉鎮，率全國之先而有了佩戴著FDA袖章的食品安全監管人員的身影。

這一試驗舉措，在2012年7月國務院下發的《關于加強食品安全工作的決定》，已獲高層認同，即明確提出，要強化基層食品安全管理工作體系。該體系有望在此次機構改革中得到真正啟動。

這可能意味著，在經費和人員的配置上，食藥系統將迎來擴員和增支，其艱辛程度和可能面臨的爭議，也將考驗本輪改革的持續決心。

“天時、地利與人和”

盡管此次改革涉及多部門利益，卻沒有遭遇太多的阻力。在籌劃改革時召開的高層會議上，各部門領導均未提出反對意見。

改革方案公布后，在基層公務員活躍的“紅盾社區”、“質量熱訊”等網絡論壇上，工商、質檢等機構的執法者們也普遍認同。一方面此次改革在工商、質檢系統的波及面并不如原先合并傳聞那般大，另一方面，食品安全的追責機制，已讓基層執法者普遍感覺責任大，風險高，難堪權力之重。

這和2003年國家食品藥品監管局成立時的景象迥異，當時高層就有動議借鑒美國FDA模式的想法，但受制于相關部委不愿放權的現實，并未實現。

“這就叫做瓜熟蒂落、水到渠成。”中央機構編制委員會辦公室副主任王峰在回答中外記者提問時稱。

而外界解讀的另一“天時”是，部分相關部門領導將屆滿卸任，某種意義上，這也會減少可能存在的人事煩擾。

在一些學者看來，本輪改革之前，曾三次釋放強烈的改革信號。

一是在2012年11月發布的十八大報告中，在談及“改善民生和創新管理”時，已經非常明確地提出要“改革和完善食品藥品安全監管體制”。

二是2013年1月23日，國務院副總理李克強主持召開食安委第五次全體會議時，明確提出要把食品安全作為考量各級政府轉變職能的一把重要“標尺”。此次會議上，他多次強調要加大“整合治理”力度，要從大局出發，統籌監管力量，該整合的要整合。他還告誡與會官員：“堅決擯棄‘屁股決定腦袋的部門本位主義。”

而最具有標志性卻又不引人注意的改革信號出現在2011年10月10日國務院辦公廳下發的第48號文件上，核心是取消工商、質檢省級以下垂直管理，改為地方政府分級管理體制。文件開宗明義地提出，“為了加強食品安全監管”。

當時很多基層官員想不通，工商、質檢擁有眾多職能，為什么僅僅因為食品安全，就取消了多年來防止地方保護主義的垂直體系？

“現在答案揭曉了。”國家行政學院教授汪玉凱說，“48號文把工商、質檢劃歸地方后，客觀上給機構整合創造了條件。”

改革方案存三爭議

《方案》同時提出，國家衛生委負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農業部負責農產品質量安全和生豬定點屠宰監管。

從世界范圍看，食品監管機制也不盡相同，小的國家基本上就是一個部門來管，而大的國家很少有一個部門管，比如美國、日本都不是一個部門去管。

南方周末記者獲悉，在《方案》制定過程中，涉及監管銜接的問題，亦曾不可避免地出現過爭議。

食品安全標準和風險評估誰來定？

按照最初的設想，制定食品安全標準和風險評估的職能也將一并移交給新部門。但是也有意見認為，食品安全標準和風險評估是基于對人體的健康危害的科學判斷，這是衛生系統的職能。

“食品安全標準制定相當于立法，食品安全監管相當于執法，立法和執法分開，符合國際通行的做法。”衛生部副部長陳嘯宏在兩會上說。

方案公布后，中國工程院院士陳君石在肯定進步意義的同時，也擔心，“將標準（衛生部）與監管（食藥總局）分離的體制仍會產生許多不必要的矛盾。標準與監管分開，從道理上講是對的；但是，如果考慮到我國國情，則弊大于利”。

農產品流通要不要雙重監管？

在本輪改革之后，農業部負責農產品質量安全，而農產品流通環節的監管則由食藥總局負責。

2013年的中央一號文件，要求鄉鎮建立質量安全機構，同時健全農產品質量安全和食品安全追溯體系。一種觀點認為，在目前的態勢下，雙重管理極可能出現兩個部門分別建立監管體系的情況，造成新的重疊和資源浪費。

但也有觀點認為，農業部不能既管生產又管安全，二者之間存在對抗。當前農業增收增產壓力大，保供應離不開農藥、化肥、抗生素，這又給農產品安全帶來風險。最終方案選擇了切分，農業部和食藥總局各司一塊。

設立食品安全犯罪偵查局還是稽查局？

國務院食安委成立后，公安部門在食品安全領域，諸如地溝油、瘦肉精實踐中頻頻出手，成為打擊違法犯罪的有效手段。

南方周末記者獲悉，未來有可能在食藥總局中專設負責食品安全的警種，同時歸入公安部序列。但究竟是設立食品安全犯罪偵查局還是稽查局，公安部和新部門之間如何實施雙重管理，目前依然存在變數。

不過，在此次《方案》中，明確將保留國務院食品安全委員會，具體工作由食藥總局承擔。食藥總局同時加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子。

這意味著，未來高層協調機構仍會行使綜合協調的職能。