城鄉(xiāng)居民貧富差異求解
——美、日、韓經(jīng)驗的啟示

茶洪旺（北京郵電大學經(jīng)濟管理學院教授、博導）

明崧磊（北京郵電大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生）

城鄉(xiāng)居民貧富差異求解
——美、日、韓經(jīng)驗的啟示

茶洪旺（北京郵電大學經(jīng)濟管理學院教授、博導）

明崧磊（北京郵電大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生）

強化政府在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距中的主導作用，最關鍵的是實現(xiàn)政府職能的根本性轉變，由“建設型政府”向“服務型政府”轉變。所謂服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務的政府。

改革開放以來，中國經(jīng)濟高速增長，創(chuàng)造了舉世矚目的奇跡。2010年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到58790億美元，首超日本，成為世界第二大經(jīng)濟體，但與之相伴的是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大。

統(tǒng)計資料顯示：我國城鄉(xiāng)居民收入差距指數(shù)由1978年的2.37擴大到2011年的3.33，遠遠超過了國際警戒區(qū)間，已成為世界上城鄉(xiāng)居民收入差距最大的國家之一。構建社會主義和諧社會，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距已是當務之急。

30年我國農(nóng)村居民收入基尼系數(shù)的運動軌跡

強化政府主導作用

考察世界各國城鄉(xiāng)居民收入差距的變遷過程，發(fā)現(xiàn)那些高度發(fā)達的工業(yè)化國家也遭遇過同樣的難題，但他們都相繼成功實現(xiàn)了“城鄉(xiāng)居民收入差距擴大→城鄉(xiāng)居民收入差距縮小→城鄉(xiāng)居民收入相等→城鄉(xiāng)居民收入反向擴大”這一歷史性轉變，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展又進一步加速國家現(xiàn)代化進程。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國用了近70年時間，日本用了40多年，韓國用了近20年，就使農(nóng)民收入達到或超過城市居民收入。即便在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的其他國家，多年來為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，緩和社會矛盾，都在致力于啟動政府龐大的公共開支。

由此可見，在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面，美、日、韓三國都充分發(fā)揮了政府主導作用，而且，政府的行為方式在很大程度上決定了城鄉(xiāng)居民收入差距縮小或擴大的時間表。

我國是發(fā)展中農(nóng)業(yè)人口大國，又是世界上城鄉(xiāng)居民收入差距最大的國家之一，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，對構建公平、正義、和諧的社會主義國家意義深遠。強化政府在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距中的主導作用，最關鍵是實現(xiàn)政府職能的根本性轉變，由“建設型政府”向“服務型政府”轉變。所謂服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務的政府。

我國2001年—2010年城鄉(xiāng)收入情況

用法律法規(guī)保障政策落實

綜觀美、日、韓三國，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距都是通過制定法律法規(guī)的形式來實現(xiàn)的，其主要有基本法和專項性行業(yè)法規(guī)兩種形式。基本法，如美國的《農(nóng)業(yè)法》，日本的《農(nóng)業(yè)基本法》，韓國的《農(nóng)業(yè)基本法》，所有的農(nóng)業(yè)政策都必須在基本法的指導下制定。

專項性行業(yè)法規(guī)，如美、日頒布的“農(nóng)業(yè)法”規(guī)定了農(nóng)業(yè)休耕補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼等制度。通過制定相關法律法規(guī)，進一步將經(jīng)濟主體納入法律法規(guī)的界限內(nèi)，做到經(jīng)濟活動有法可依、違法可究，以提高政府支持“三農(nóng)”發(fā)展政策實施的時效性和持續(xù)性。規(guī)范化的法律法規(guī)創(chuàng)造了穩(wěn)定可預期的制度環(huán)境，同時限制了政府的道德風險行為。

近十幾年來，黨中央、國務院十分重視解決“三農(nóng)”問題，連續(xù)9年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，并相應出臺了一系列惠農(nóng)政策，如農(nóng)產(chǎn)品補貼政策、農(nóng)機具購置補貼政策、農(nóng)村新農(nóng)合、新農(nóng)保等社會保險制度等。我國扶持“三農(nóng)”的優(yōu)惠政策還比較完善，問題是政策落實不夠和持續(xù)性較差。

有鑒于此，我們應當通過法定程序，把中央和各省區(qū)出臺的惠農(nóng)政策和舉措上升到法律法規(guī)層面，加快推進農(nóng)村公共財政的立法步伐，完善各級政府落實“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的政績考核目標和行政問責制度，為提高政府扶持“三農(nóng)”政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性、時效性提供制度保障。

持續(xù)增加對“三農(nóng)”的投入力度

多年來，發(fā)達國家大多持續(xù)增加對“三農(nóng)”的投入：一是持續(xù)為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)惠的財政、稅收和信貸政策；持續(xù)為農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)村教育、信息化服務等進行大量直接投入。

如美國政府對農(nóng)業(yè)基礎設施的支持非常有力，大型灌溉設施的投資往往是由聯(lián)邦和州政府承擔的。盡管美國在20世紀40年代就完成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但財政對農(nóng)業(yè)的支持一直在增長，由1979年的64.3億美元增加到1982年的145.5億美元。

日本也是如此。雖然日本財政收入中來自農(nóng)業(yè)的僅占1%左右，但農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比重卻在10%以上。到了20世紀90年代，財政對農(nóng)業(yè)的資金援助年增長率更是穩(wěn)定在13.4%左右。

二是通過優(yōu)惠政策來增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。如韓國的“新村運動”是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要舉措，該運動從1970年開始，提倡自強不息，依照自身力量建設新農(nóng)村，同時政府加大投資力度。

日本2000年出臺的《針對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》，對當?shù)剞r(nóng)戶進行收入補貼，符合要求的農(nóng)戶每年可享受上限為100萬日元的補貼，全國補貼規(guī)模為每年700億日元。高額農(nóng)業(yè)補貼政策提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)民增收致富。

改革開放30多年來，雖然我國政府不斷增加對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的投入，但投入力度不僅遠遠低于發(fā)達國家，而且也低于發(fā)展中國家財政對農(nóng)業(yè)投入的一般水平。

實踐證明，在“三農(nóng)”發(fā)展中，政府財政投入的力度幾乎與“三農(nóng)”問題的有效解決成正比。因此，建議各級決策層要持續(xù)增加中央和省、市（州）三級財政對“三農(nóng)”的投入力度，為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距奠定堅實的基礎。

美國北卡羅來納州維明頓市，一位農(nóng)民駕著六匹馬拉的馬車耕作土地，拉犁痕跡整齊劃一。CFP

重視農(nóng)村教育

美、日、韓三國在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的過程中，都非常重視農(nóng)村教育，并通過立法保證農(nóng)業(yè)教育所必需的人力、物力和財力，改革和完善農(nóng)業(yè)教育體系，造就和培養(yǎng)了大批農(nóng)業(yè)技術人才。

日本從明治時代起就制定法令，大力扶助和發(fā)展中等農(nóng)業(yè)教育。二戰(zhàn)后，日本中等農(nóng)業(yè)教育實業(yè)發(fā)展相當快，日本的《學校教育法》規(guī)定，在初中課程中設置農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、水產(chǎn)、家政等五科，促使農(nóng)村很多初中都設置了農(nóng)業(yè)科。

美國聯(lián)邦政府1917年通過的《史密斯—休斯法案》規(guī)定，在公立學校中必須開展中等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。1997年國會通過的《食物和農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部要繼續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育，負責培養(yǎng)、管理和使用農(nóng)科畢業(yè)生。由于美國政府持續(xù)增加對農(nóng)民教育的投入力度，促進了農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)不斷提高。

據(jù)有關資料顯示：目前美國農(nóng)民的平均受教育年限已達到12年，日本1975年達到11.2年。而我國農(nóng)民平均受教育的年限僅7.8年，初中、小學文化程度占70%以上，高中文化的大概占16.8%，就業(yè)培訓不到20%。

農(nóng)村教育經(jīng)費長期投入不足，是我國農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)低下的重要因素之一。2009年，我國中小學教育的財政支出為7807.4億元，占GDP的比重為2.27%，僅相當于美國1949年的水平。國務院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查顯示，在農(nóng)村義務教育的全部投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負擔高達78%，而縣財政負擔約9%，省地負擔約11%，中央財政只負擔約2%。

有鑒于此，應繼續(xù)加大中央財政對農(nóng)村義務教育支出總量的投入力度，并在提高教育質(zhì)量上狠下功夫，采取切實有效措施，加快發(fā)展包括基礎教育、職業(yè)技術教育、成人教育以及各種技能培訓在內(nèi)的農(nóng)村教育，從根本上提高每個農(nóng)民的長期發(fā)展能力。

發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織

雖然美、日、韓三國的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度不太相同，但政府紛紛出臺財政、稅收、技術等方面的優(yōu)惠政策，支持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，比如農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱農(nóng)協(xié)）、農(nóng)業(yè)合作社等，有效地把農(nóng)民與市場聯(lián)系起來，切實保護農(nóng)民利益。

美國作為世界上第一大農(nóng)產(chǎn)品出口國，每年銷售額達400億美元，為保護農(nóng)民利益，農(nóng)民自己組織了農(nóng)業(yè)合作社和各種生產(chǎn)協(xié)會，幫助農(nóng)民銷售產(chǎn)品和進入市場，目前參加農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)民占農(nóng)場總數(shù)的90%。

日本農(nóng)協(xié)建立了三級系統(tǒng)（基層、地方、全國），幾乎每個市町村（“市”與我國相同，“町”相當于我國的“鎮(zhèn)”，“村”類似我國的“鄉(xiāng)”）都設有農(nóng)協(xié)，其職能一是生產(chǎn)組織功能，覆蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、金融信用、保險等方方面面。二是利益表達功能。在日本，入會農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)99%以上。

韓國的農(nóng)協(xié)是一個高度集權的龐大組織，其職能包括教育及文化、農(nóng)產(chǎn)品流通、金融服務等。在韓國，95%以上的農(nóng)戶都屬于地方或基層農(nóng)協(xié)。

長期以來，我國的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展滯后。在我國，不僅農(nóng)民加入農(nóng)村合作社的人員數(shù)量少，而且農(nóng)民專業(yè)合作社的職能在切實保護農(nóng)民利益方面也不盡如人意，業(yè)務范圍狹窄，資金嚴重短缺，運作不規(guī)范，效率低下。

我們應在財政、稅收、信貸、技術支持方面出臺一攬子更加優(yōu)惠的政策支持體系，并采取切實的保障措施，積極鼓勵各地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。可以預見，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的完善發(fā)展，不僅為維護農(nóng)民利益做出重大貢獻，而且將會加快促進轉變地方政府職能。

美、日、韓三國，雖然國情各異，但城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小，都主要得益于中央政府長期持續(xù)地在資金、財稅補貼、優(yōu)惠政策方面給予大力扶持。政府行為方式的選擇和效果，對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距具有舉足輕重的作用。縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，政府至關重要，這是世界工業(yè)化發(fā)展進程中的一條普適規(guī)律。