社會管理新格局下的工會組織

中國勞動關系學院工會學院講師 博士 曹榮

2004年，胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上，首次提出建設中國特色社會主義社會管理體系的新格局。這一新格局被清晰地表述為“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。社會管理新格局的新意在于，在強調“黨委領導、政府負責”的同時，突出了“社會協同”與“公眾參與”在社會管理體系中的作用，對于社會管理的主體的表述也由一元轉變為多元。其中，新格局中的“社會協同”即是充分發揮社會組織在社會管理體系中的協調、服務、監督和控制的作用。

2011年王兆國同志也強調，工青婦工作是黨的群眾工作的重要組成部分，工青婦組織在做群眾工作方面具有不可替代的作用。加強和創新社會管理，做好新形勢下黨的群眾工作，要緊緊依靠工會、共青團、婦聯等群眾組織，充分發揮它們的特點和優勢，賦予它們更多的資源和手段，支持它們積極參與社會管理，為開創社會建設新局面作出更大貢獻。

作為中國共產黨聯系廣大職工群眾的工會組織，在傳統計劃經濟時代就被納入了社會管理的體系之中，被黨政賦予了一定的社會管理的職能。面對社會轉型及社會管理新格局的建立，工會組織在社會管理新格局中地位如何，如何創新社會管理，是擺在我國工會組織面前的一個新課題。在探討這一問題之前，我們有必要回顧一下在社會主義計劃經濟時期社會管理體系中工會組織的角色、地位與作用。

一、計劃經濟時代社會管理體系下的工會組織

社會主義計劃經濟時期，為了適應計劃經濟的發展，國家通過單位制、街居制、戶籍制等制度，建立了縱向的一元化的社會管理的格局。在黨政的主導下，通過國家自上而下的計劃安排，集中統一分配社會資源，以期達到對每一個社會成員進行有效的管理。

在計劃經濟時代的社會管理體系中，社會組織被高度地整合到行政體系中，成為國家連接相應社會群體的重要力量。我國的工會組織作為執政黨聯系職工群眾的“橋梁、紐帶和支柱”，其核心功能始終圍繞著國家的政治要求。在單位制的框架內，黨政賦予了工會組織社會管理的相關職能，成為社會控制體系的重要組成部分。工會工作的指導方針是“以生產為中心，生產、生活、教育三位一體”。這個方針不僅適應了當時黨政發展生產的要求，而且也協助了黨政動員、組織、管理廣大的職工群眾，配合、參與了黨政的社會管理。當時的城鎮社會勞動者，都被作為單位的成員，有效地組織在國營或集體的公有制企事業單位中。其就業、醫療、衛生、人事檔案、勞動、社會福利以及文化生活，都自上而下通過企事業單位全方位的進行社會管理。在這些企事業單位中，廣大的職工群眾幾乎全部都是工會會員，這樣各級配套的黨政工管理體系決定了工會在其中發揮著不可替代的作用。從這個意義上可以說，在計劃經濟時期，參與社會管理是工會被賦予的重要職能，在黨政工一體的模式下，實現了對職工的社會整合與管理。

計劃經濟時期的企業，不僅僅作為經濟組織承擔了經濟功能，還承擔了政治的、社會的多種功能，成為政權的基層組織和城鎮社會的基本單位。企業作為一個大而全的小社會，承擔了相應的社會職能。即企業要為它的職工提供各種本來應當由社會提供的各種服務，包括教育、醫療、養老等多種社會福利。企業也承擔了相應的政治職能，它隸屬于政府的行政管理體系，執行政府的行政指令。企業內的行政化，使得黨政工成為單位制內社會管理中一體的力量。工會、企業與國家的利益高度趨同，工會自然成為企業管理的協助者，甚至直接被視為企業管理的實際組成部分。因此，工會在單位制的框架內天然地被黨政賦予了社會管理的職責。

在計劃經濟的時期，工會協助黨政參與社會管理，尤其是單位制內的社會管理，改變了舊社會失序、無序的社會狀況，促進了職工群體的組織化，實現了國家意志自上而下的貫徹，有效地推動了當時的社會整合。同時，我們也看到，計劃經濟時期的社會管理方式，削弱了社會的活力，也造成了社會結構的僵化。在主體單一化、手段行政化的計劃經濟管理體制中，工會組織參與社會管理不可避免地打上時代的烙印。當社會結構轉型，社會管理體系發生變革，工會參與社會管理的理念、方式、手段及其在社會管理體系中的角色、地位、功能也必然隨之深刻地變化。

二、社會轉型期社會管理體系的重構

改革開放以來，伴隨著市場經濟的發展，我國總體上進入了快速社會轉型期，社會流動、社會分化加劇，社會結構發生了巨大的變化。與此同時，新的社會問題和新的社會矛盾不斷產生，使計劃經濟時代形成的社會管理體系受到越來越大的挑戰。

其一，社會利益主體不斷分化，給社會管理帶來巨大的挑戰。改革開放30多年以來，我國社會利益主體結構已經由原先的工人、農民、干部、知識分子一體化的結構轉型為多元利益主體的結構。一些新的利益主體涌現，如個體經營者、私營企業主、外資企業的管理者、民營企業的專業技術人員等，他們在我國的經濟社會生活中發揮越來越重要的作用。這種利益主體的分化，給社會發展帶來了活力。但是，當前社會分化的加劇，也使得各利益主體之間的沖突也顯得更加復雜和劇烈，這突出地表現在勞動關系領域中。在市場經濟條件下，勞動者與企業之間的利益也發生了顯著的分化，勞動力的市場化，使得二者不再像計劃經濟時代那樣高度一致。而“強資本、弱勞工”總體態勢，造成了勞動關系的嚴重失衡，廣大工薪勞動者的利益往往難以得到充分保障和實現。由此而來的勞資矛盾、勞動沖突成為當前社會的重要矛盾之一，勞動關系矛盾已成為當今我國社會的基本社會矛盾。

第二，伴隨著單位制的消解，政府的社會管理出現了一定程度的缺位。改革開放以來，政府逐步擴大企業的自主權，實現了政企分離。在企業改革的過程中，也逐漸剝離了企業所承擔的社會職能與政治職能。企業甩掉了“包袱”，在經濟理性的促動下，只對經濟效益負責。但是政府并未能接手隨之而來的社會服務和社會保障，相應的社會組織尚未發育成熟，也未能及時跟進。尤其是上個世紀90年代以來，對企業改制涉及的幾千萬下崗職工的社會管理，嚴重滯后于社會經濟的發展，是當前大量社會問題的重要根源。

第三，伴隨著我國社會的現代化、城市化、工業化，我國的職工隊伍發生了巨大的變化，農民工群體已經成為工薪勞動者的主體。由于我國城鄉二元分立的社會結構并未得到徹底的改變，加之戶籍制度、社會保障制度、勞動用工制度以及相關法律制度的不完善，農民工的利益時常受到嚴重的侵犯，由此造成的農民工問題，成為社會管理面臨的新挑戰。而新生代農民工較之于早期的農民工，在利益訴求方面發生了巨大的變化。他們的利益訴求更加廣泛、深入，城市融入的愿望更為強烈。伴隨著城鎮化進程，這一現象導致的社會問題會變得更加復雜，傳統的社會管理方式顯然已經難以應對這一新問題。

第四，社會出現了“原子化”的動向，社會整合的難度加大。單位制的消解，促使原先的單位人向社會人轉變，個體社會流動的自主性增強。但是個體連接的機制尚未建立，這使得個體間的社會連接弱化，社會紐帶松弛，個體越來越難以形成共同體，從而缺乏有效的社會支持網絡。社會成員不得不獨自面對市場的風險和社會變革帶來的壓力，尤其是改革過程中出現的弱勢群體，以及處于勞資關系結構中始終處于弱勢的勞動者一方，更是缺乏有效的組織力量，以獲取社會資源與社會服務。富士康事件中的工人，之所以采取自殺這一極端方式，很重要的原因在于新生代農民工社會連帶感的降低，無從獲取有效的支持網絡和組織資源。

新的社會問題和新的社會矛盾不斷產生，使得社會管理體系亟待重構，新的社會管理格局的提出，適時地引導了社會管理轉變的方向。社會管理的新格局，在堅持“黨委領導、政府負責”的同時，凸顯了“社會協同、公眾參與”，強調社會力量在社會管理中的主體性和主動性。

在我國的制度環境下，社會組織、社區等社會力量，不同于西方，既非完全獨立于國家，又不是與國家對立的，社會管理體系的變革更強調國家與社會之間的和諧和良性的互動。因而，在新的社會管理體系建構，一方面會促進民間社會組織的自我發育和自我管理，積極培育社會力量參與到社會管理當中；另一方面，推動傳統社會管理體系中有著龐大組織體系，且一直以來被賦予相應社會管理職能的工會等人民團體，參與社會管理應是“社會協同，公眾參與”這一理念的重心。這既可以利用已有的組織體系，又可以避免可能出現的國家與社會之間的對立，甚至是沖突。因此，在我國的制度環境中，處于國家與社會之間的工會組織，對于社會管理體系的重構是不可或缺的重要社會力量，其功能作用的發揮影響到所代表的職工群眾的利益的表達和實現。同時，我們也要看到，在計劃經濟時期，工會等群團組織雖然也都被納入到社會管理體系中，發揮著社會管理的功能，但是工會組織在社會管理體系中是被動的，是在黨政的指示、行政指令下被動參與社會管理的，起到的也只是查缺補漏的作用。在新的形勢下和新的社會管理格局下，工會組織要真正能夠有效參與社會管理還需要進一步明確其在社會管理中的地位、角色、功能、任務。

三、工會參與創新社會管理的任務與功能

我國新的社會管理格局，強調國家與社會之間的協同、合作，強調“公眾參與”，這既不同于西方的社會管理模式，也不同于計劃經濟體制的一元化的社會管理模式。我國工會組織自身具有鮮明的階級性、廣泛的群眾性和突出的政治性的基本特性。其性質特征，決定了中國工會既要作為執政黨的群眾工作，又要成為廣大職工群眾利益的代表者和維護者。因此，在社會管理的新格局中，工會一方面要協同黨和政府實現社會管理的基本目標和主要任務；另一方面又要組織廣大職工群眾參與社會管理。工會參與創新社會管理的任務與功能主要體現在如下幾個方面：

首先，工會以構建和諧勞動關系為切入點，以合作博弈為主要方式創新社會管理。社會管理的目標是為了解決社會問題，化解社會矛盾，促進社會的和諧穩定發展。當前，勞動關系已成當前社會的主要矛盾，建立和諧穩定的勞動關系是構建和諧社會的基石。

國家統計局《中國統計年鑒》的統計數據顯示，截止到2010年，城鄉工薪勞動者的數量已經達到34687萬，占總就業人口的45.58%。這一群體勞動關系是否和諧已經直接影響到整個社會的和諧穩定發展。而勞動關系矛盾引發的群體性事件也日益成為影響社會和諧的主要原因。因此，工會加強和創新社會管理首要的任務就是切實維護勞動者的合法權益，建立和諧勞動關系。

創新社會管理，要求工會正確認識現階段我國勞動關系領域的矛盾，是根本利益一致基礎上具體利益的矛盾，工會需要通過合作、協商、協調、參與、依法調處尋求合理解決。工會以構建和諧勞動關系為創新社會管理的切入點，合作博弈是基本實現方式。在平衡勞動關系領域中，其主張只能是在制度設計的范圍內，通過合作博弈來構建和諧穩定的勞動關系。非合作博弈的對抗可能造成社會不穩定，會對社會管理格局帶來沖擊。合作博弈的表現形式是通過合約，即勞動合同制度與集體合同制度，實現權利義務的平等交換并達成合作共贏。

其次，工會要立足于服務廣大職工群眾，通過組織化的力量切實解決職工面臨的困難。伴隨著單位制逐漸消解，企業往往不再承擔社會保障的功能，再加上勞動關系失衡，一些勞動者在就業、醫療、養老、住房等方面面臨著依靠自身力量無法解決的困難。為這部分人群提供服務，解決其實際困難，關系到社會的穩定與和諧。在計劃經濟時代的社會管理體系中，工會通過其龐大的組織網絡和組織化力量，具備了自我管理和自我服務的功能，承擔了為職工群眾提供社會服務的功能。當前，我國的社會保障制度還不健全，相關的社會服務組織還不成熟，工會組織通過組織職工互助互濟的幫扶，實現社會服務，仍然是工會組織參與社會管理的重要領域。工會在創新社會管理時，還要注意到，廣大職工群眾的需求是不斷增長的。尤其是新生代的勞動者，他們的需求呈現新的變化，關系到企業效益的增長和社會的和諧穩定。這些新情況，要求工會更加主動地了解廣大職工群眾的需求、困難，創造更好的方式服務職工。

面對當前的主要矛盾和問題，工會在協同社會管理中突出了兩個重點：“一是最廣泛地把農民工和勞務派遣工組織起來，切實維護他們的各項權益，以熱忱到位的服務夯實加強和創新社會管理的群眾基礎；二是切實加強工會法律援助工作，加大參與勞動爭議調解和仲裁力度，努力把勞動糾紛和矛盾化解在基層?！?/p>

最后，工會組織在參與創新社會管理中，還需要培育、啟發廣大職工群眾的民主參與意識。社會管理的新格局不僅強調“社會協同”，也強調“公眾參與”。對于工會組織來說，除了上述的維護職工權益、服務職工群眾以外，還要進一步健全和發展職工民主管理制度，并組織和代表職工對政府所負責的社會管理系統進行民主監督