艾滋病防治領域政府購買社會服務淺析

劉 靜，鄒 鈺

（1.云南大學公共管理學院，云南 昆明 650091；2.云南省醫學信息研究所，云南 昆明 650031）

創新社會管理和加強社會建設是構建和諧社會的重要保證。在艾滋病防治領域，性傳播途徑的增加意味著疫情向普通人群的傳播，需要更多社會力量參與防治。同時防艾領域國際項目的撤出要求盡快形成新的資助結構來保持艾滋病防治的力度，使用公共資金向社會組織購買服務正逐漸成為眾望所歸。然而，缺乏統領性的法律法規、缺乏詳細可行的操作指南、在防艾領域沒有足夠的經驗可以觀摩和借鑒構成了推行防艾領域政府購買服務的實質性障礙。

根據《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》(中發[2010]6號)、《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》(國發[2012]29號)、《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》(中組發[2011]25號)和《中華人民共和國政府采購法》，建立健全政府購買社會工作服務制度，加快推進社會工作專業人才隊伍建設，加強以保障和改善民生為重點的社會建設，對我國社會主義現代化建設和構建社會主義和諧社會具有重要性和緊迫性[1]。

1 政府購買服務的概念

政府向社會組織購買服務也叫“政府公共服務合同制管理”，是一種財政資金的轉移支付方式，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業資質的社會組織和企事業單位購買社會工作服務的一項重要制度安排；是政府將原來直接舉辦的、為社會發展和人民日常生活提供的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。政府購買服務被認為能夠更有效、及時、創新、低成本的服務[2]。

建立健全政府購買社會工作服務制度，深入推進政府購買社會工作服務，是加強社會工作專業人才隊伍建設、促進民辦社會工作服務機構發展的內在要求；是創新公共財政投入方式、拓寬公共財政支持范圍、提高公共財政投入效益的重要舉措；是改進現代社會管理服務方式、豐富現代社會管理服務主體、完善現代社會管理服務體系的客觀需要；對于加快政府職能轉變、建設服務型政府、有效滿足人民群眾不斷增長的個性化、多樣化社會服務需求，具有十分重要的意義[2]。

2 艾滋病防治領域政府購買服務的制約因素

近年來，不少地方圍繞政府購買社會工作服務的政策制度、體制機制、方式方法等進行了一系列實踐探索，在拓寬服務領域、深化服務內涵、提高服務質量、滿足社會需求等方面取得了重要成果。但從整體上看，我國政府購買社會工作服務還存在著政策制度不健全、體制機制不完善、規模范圍較小等問題，與中央加快構建現代社會服務體系、增強民生保障能力、加強和創新社會管理的目標要求和人民群眾不斷增長的社會服務需求相比尚有較大差距[3]。

2.1 配套服務與管理機制不健全

很多社會組織缺乏促進其成長的支持性環境，使得社會組織難以承擔政府購買服務的責任。國家艾滋病行動計劃要求促進社會組織登記，并要求衛生部門履行業務主管單位的職責。然而要真正落實是困難的，雖然很多新生的小型社會組織在當地承擔了很重要的工作，但是其類別繁雜；大一些的機構尋找業務主管單位非常困難；而且，對于已登記了的機構，由于缺乏支持性環境，也不一定能夠發展好[4]。

2.2 社會組織承擔政府部分職能的能力有限

我國的社會組織發展歷史短，經驗積累不足，基礎薄弱，缺乏清晰的服務意識、服務方向、工作方法、專業強項和有經驗的督導，內部管理也有待完善。因此，無論是優質服務的提供還是自我發展能力都有一定局限性，需要政府加以扶持引導，并提供制度性保障[5]。

首先，在當前體制背景下，通過政府向社會組織購買服務來推動獨立社會組織的發展，然而當社會組織從政府部門承接服務時，很容易把這樣一種購買的契約關系變成一種行政上的上下級關系，出現政府給了錢就聽政府的現象，使得這個社會機構演變成財政全額撥款的一個機構了。最終導致政府購買服務變成了政府購買社會組織。同時，由于對社會組織不信任，政府部門自己成立了NGO（No-Government Organization）或者與NGO合作，來承接政府購買社會服務，這樣可能會導致社會分工不專業，造成政府花錢購買的社會服務質量得不到保證的情況[6]。

其次，在政府購買服務的過程中，由于政府的單向主導以及職權介入，導致服務購買主體在單位上面的不對等。因此，在艾滋病領域政府購買社會服務的過程中，要達到公共服務購買的效果，充分發揮民間組織的政府部門雙方的比較優勢，關鍵是要保持民間組織在服務購買中的獨立性，并建立公開的競爭程序機制[7]。

2.3 服務評估和監督管理機制不健全

服務評估是政府購買社會服務的一個重要環節，對服務質量有明顯導向作用。在艾滋病領域政府購買服務中存在著評估細則、各類服務質量標準和非量化指標、考核體系都不夠健全；考核評估機構及其資質不明確；評估專家庫和監管團隊構成不合理；相應獎懲機制不具體等問題，這就導致服務機構任務不達標的違規成本過低，無法保證服務質量[8]。

3 對艾滋病防治領域政府購買服務的建議

政府購買服務是政府提供公共社會服務的新模式，以項目外判或項目資助形式，讓公共服務資源從行政架構中流出，通過非營利性社會組織之間某種競爭，分配到基層社區中去，由此改變政府和職能部門是公共服務唯一提供者的格局，逐步形成多元化的社會供給和社會參與網絡，實現資源最優配置[9]。為了更加有效地推進艾滋病領域政府購買服務，提高社會服務質量，應當從以下幾個方面著手：

3.1 改善政策環境，為政府購買社會服務提供制度支持

促使社會組織參與政府購買服務的制度化，建立法律法規，促進政府與第三部門在公共服務項目中進行磋商。政府購買服務涉及政府職能轉變、社會組織的培育、財政稅收制度的改革、有效的評估監督制度建立、社會公眾參與等多項工作的系統工程。政府職能部門之間應該加強溝通與合作，研究政府購買服務中出現的情況和問題，尋求解決辦法。完善購買服務的具體政策和制度，為社會組織創造更公平的政策環境，讓稅務部門整理稅收政策并落實；讓社會組織了解稅收政策并配合稅務管理財政；民政可出臺“社會組織發展專項經費管理使用辦法”，由民政牽頭出臺“培養社會組織專門人才的辦法”等[10]。

3.2 扶持社會服務組織發展，增強其承接服務能力

首先，創造條件讓社會組織發揮不同的特長和能力，不限制社會組織參與防艾的可能性，鼓勵社會組織獲得更多經驗和專長以拓寬其責任范圍，鼓勵經驗豐富的社會組織提供復雜的社會服務，購買服務的工具應根據服務特征、社會組織的靈活性和執行期限來具體確定[11]。

同時，促進防艾社會組織登記以便應對社會組織發展需要，滿足政府購買服務要求。上級衛生部門可要求當地衛生局積極承擔業務主管單位的職責，并進行有關政府購買服務的教育；民政部門要積極扶持，促進登記，創造民政與衛生積極協商溝通，使登記與購買相輔相成，社會組織積極嘗試尋求登記，同其他組織聯合登記，分享經驗教訓，改善交流和記錄等技能以期向政府部門展示其工作價值和影響。

最后，建立有意義的、廣泛參與的咨詢和學習分享機制，促進社會組織自身的建設和發展。衛生局帶頭在各個層面創建咨詢機制，邀請社會組織參與制度設計、議程設定、召集核心會議，社會組織可以考慮建立非正式的咨詢團體來發現討論問題，并對社會組織進行協調。

3.3 進一步完善評估監管機制，確保社會服務質量

首先要建立科學的評估指標和完善的評估機制，針對不同社會服務類型，細化評估細則和考核量化指標。建立立項評估、中期評估和后期評估機制以及評估專家庫和專業評估團隊，成員包括社會工作領域專家、服務供需方和社區居民群眾。推進公眾參與，加大服務透明度，接受市民對服務質量的監督，建立淘汰退出機制，發揮評估監管應有作用[12]。

其次，針對政府購買服務開發績效評估工具并提高工作人員使用評估工具的能力。開發績效評估框架應當包括購買服務績效的指標、程序和相關的要求，同時鼓勵第三方評估機構參與到政府購買服務績效評估過程當中，向接受服務的人和組織聽取意見，并經常對社會組織進行常規反饋。

最后，把政府購買服務作為一種機制進行有效性評估。建立系統的評估體系，充分運用制度規范、程序規定、運作協議、權利義務等標準化的指標體系作為衡量標準。同時，優化購買服務的監督機制，不僅對社會組織的成員和活動進行監督，還有對政府相關人員進行監督和制約，通過社會組織和政府完善內部監督機制，利用媒體、第三方和專家完善外部監督機制[13]。

進一步建立和健全艾滋病領域的政府購買服務制度還要建立健全政府購買社會工作服務制度、培育發展社會工作服務載體、加大政府購買社會工作服務經費投入，加強政府購買社會工作服務宣傳交流。總之，社會管理創新的根本在于突破條塊分割的既有資源分配方式，讓政府購買社會服務真正成為公共服務資源有效配置的方式，提高資源的使用效率，早日形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局[14]。

[1] 民政部.財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見[EB/OL].[2012-11-28].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-11/2 8/content_2276803.htm.

[2] 瞿振雄.中國政府購買公共服務研究[EB/OL].[2009-6-11].http：//www.docin.com/p-344676581.html.

[3] 安秀梅,曹雪嬌,周子伏.政府購買公共服務改革的理論思考及運行機制研究[EB/OL].[2011-1-27].http：//www.docin.com/p-121059737.html.

[4] 陸春萍.我國政府購買公共服務的制度化進程分析[J].華東理工大學學報（社會科學版）,2010,25(4)：102-107.

[5] 羅觀翠.社工協會的角色仍然有待發展[J].中國社會工作,2011,(1)：1.

[6] 徐秋菊.社會政策視角下的政府購買社工服務分析—基于深圳市鵬星社工服務社的個案研究[D].廣州：中山大學,2009.

[7] 句 華.政府如何做精明的買主—以上海市民政部門購買服務為例[J].國家行政學院學報,2010,(4)：84-87.

[8] 亞洲開發銀行.中國政府購買公共服務研究終期報告[EB/OL].[2009-6-1].http：//wenku.baidu.com/view/3695bf 1dfad6195f312ba660.html.

[9] 劉昆侖.政府購買公共服務在衛生服務領域的可行性探討[J].中國衛生經濟,2009,28(1)：7-9.

[10] 李海平.政府購買公共服務法律規制的問題與對策—以深圳市政府購買社工服務為例[J].國家行政學院學報,2011,(5)：93-97.

[11] 趙海波.中國政府購買公共服務中NGO的角色定位—從委托—代理理論視角來看待[J].科海故事博覽科技探索,2012,(9)：40-41.

[12] 武 靜,周 俊.政府購買公共服務：研究進路與展望[J].中共浙江省委黨校學報,2012,28(6)：61-68.

[13] 袁 園.政府購買公共服務制度研究[D].武漢：中南民族大學,2012.

[14] 萬 軍.大力推進政府購買公共服務：公共治理變革之道[J].新視野,2009,(6)：67-68.