農村民間組織與村委會的角色劃分與銜接＊——以村民自治為背景的理論分析與實踐考察

張麗琴

（武漢理工大學 文法學院，湖北 武漢 430070）

農村問題實際上是超大的鄉村社會如何組織和管理的問題［1］。時至今日，“以組織管理農村”已是政府以及研究界的共識。在這種共識之下，國家近年通過多種方式積極促進農村民間組織發展，研究者也從不同的角度深入探討農村民間組織的價值、功能及發展模式、勢態等問題。然而應該看到的是，農村民間組織的生成和發展是在村民自治背景下進行的，因此，對農村民間組織的研究不應拋開這一背景獨立開展。本文從理論與實踐兩個視角探討農村民間組織和村委會的角色劃分與銜接問題，并就如何促進兩者有效銜接提出對策與建議。

一、農村民間組織與村委會的角色定位

我國現行《憲法》以及《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）將村委會定位為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，同時，通過諸多立法為這一角色設置相應的職能。通觀現行法律，當前涉及村委會職能規定的既有中央立法也有地方立法，我們將這些立法分為三類：第一類是中央立法，包括憲法、法律以及各類行政法規、部門規章以及司法解釋、中央部門各類決定。第二類是省級行政單位，省府所在地的市、計劃單列市等所制定的地方性行政法規和地方政府規章，它們當中包括了各省為實施《村組法》而制定的實施辦法以及除此以外的其他行政法規和規章。第三類是縣級政府以及鄉鎮政府出臺的村干部管理辦法［2］。從內容上看，除沒有為村委會設置外交職能之外，法律為村委會設定了涉及農村政治、經濟、文化、教育以及醫療衛生，乃至于軍事等方面的職能。因此，在文本制度里，村委會被制度設計為全能的農民組織。

但村民自治實踐中，鄉村關系行政化致使村委會完全脫離了農民自治組織的性質。研究共識認為，作為農村自治組織的村委會在實際運作中角色走樣，職能發生錯位和偏離；并非行政機構的村委會在實踐中過多地執行了行政任務，而其社區自治職能卻實施乏力；村委會及村干部使用行政而非民主手法管理農村事務，日常運作嚴重依賴或附屬于鄉鎮政府，因此，村委會變現成為基層政府的“一條腿”或者派出機構［3］。

與村委會架構龐大的職能立法相比，現行法律中關于農村民間組織的立法不可同日而語。由于農村民間組織的種類繁多，各類組織有不同的設立目標和運作方式，并且不同民間組織有不同的職能，因此，我國尚無關于農村民間組織職能的統一規定，僅有關于民間組織登記、會計財務管理等方面的行政或地方立法。2006年我國出臺了《農民專業合作社法》，但它主要是針對農業經濟合作組織而不是一般性農村民間組織。

立法上的空白為理論研究提供了較大的空間。一些學者從提高農民政治組織化的角度出發，認為農村民間組織的角色和職能是代表農民進行利益表達，推動農村民主化，對農民進行民主化教育的［4］；另一些學者從提高農民經濟的組織化的角度出發，認為農村民間組織具有促進農業產業化，農村經濟市場化等方面的功能［5］；俞可平教授［6］通過實證研究概括了農村民間組織的作用，認為主要包括：推進村民自治，為村民提供各種服務，調解村民之間的糾紛，幫助老弱病殘，維護農村安危，改善農民與黨和政府的關系，推動農村經濟的發展等。但是，從前述村委會職能立法上看，民間組織的這些職能均已包括在其中，那么，當村級場域內同時出現兩種組織時，兩者角色如何區分就是值得注意的問題。

二、農村民間組織與村委會角色協調的實地考察

通過對遼寧、湖北、廣東以及浙江等地的情況進行考察可知，當前在農村中較為主要的民間組織有三類：第一類是活動區域主要在村級場域內，以管理、服務農村居民生活為主要宗旨的組織，其代表是老年人協會；第二類是服務于農村經濟發展的組織，其代表是種植協會或者養殖協會等農民專業合作實體；第三類是農村社區建設中的新型組織，其代表是社區理事會。

（一）生活服務型組織與村委會的角色區分——以老年人協會為例

浙江的老年人事業發展一貫良好，早在2007年，全省90%的行政村已建立村級老年人協會，農村老年人入會總人數達357.78萬人，占農村老年人總數的73.36%，有51.73%的農村基層老年人協會已達到了“班子建設好，作用發揮好，制度落實好；有活動場所，有經費來源，有教育載體；老年人無非正常死亡，無賭博、吸毒，無參與邪教、迷信活動的“三好三有三無”的規范化標準［7］。

觀察該省村委會與老年人協會的角色劃分時，我們注意到，按照我國《老年人權益保護法》的規定，村委會和依法設立的老年人組織應當反映老年人的要求，維護老年人合法權益，為老年人服務；村委會應監督老人贍養協議的履行；老年人與家庭成員因贍養、扶養或者住房、財產發生糾紛時，可以要求村委會調解。而根據《浙江省基層老年人協會組織通則》的規定，老年人協會的一般職能包括七大方面，比較《老年人權益保護法》以及浙江立法中的條文可知，老年人協會的職能是村委會相關職能的具體化以及擴充，或者說，按照浙江地方立法，老年人協會代替村委會在村莊實施這方面的職能。在運作較為成功的農村中，村委會在《老年人權益保護法》中的職能基本上都是由老年人協會完成的，尤其是在家庭糾紛的處理，敬老愛老活動的開展以及老年人文化活動的安排上，村委會在這方面的工作幾乎完全交由老年人協會實施。

就兩者的職能區分而言，村委會主要是從宏觀的角度指導老年人協會工作，出面幫助老年人協會解決諸如活動場所等方面的重大問題；而老年人協會是村委會在農村老年人工作中的得力助手，兩者是互助關系，老人協會的職能以及角色類似于村委會指導管理下的老齡工作委員會，彼此之間基本能夠保持和諧合作，出現掣肘的情況并不多見，兩者的職能及角色有明顯的區分。

我們在廣東的調查集中在珠海市S村。該村的老年人協會1999年成立，其主要經費是由村委會在集體經濟收益中劃撥一部分資金。2000年以來，老年人協會在屬于村集體所有的平房設立了一個“老人活動中心”，提供撲克、麻將、象棋、臺球等給村中老人消遣，通過收取臺位費的方式彌補日常支出，如水電費，設備、器材損耗等。該村老年人協會還有一個職能，就是在春節時與村委會合作，組織“舞獅子”活動，逐戶賀年并獲得“紅包”，這是老年人協會最主要的一筆收益。除此以外，協會不具有調解家庭糾紛，監督贍養協議執行，發展老年人公益事業的職能，實踐中這些職能主要由村委會依法承擔。可見，S村老年人協會與村委會之間的關系較為松散，但也幾乎沒有摩擦和矛盾，老年人協會對村中老年人具有一定的組織管理職能，基本上屬于“彌補空虛型”的群眾組織。

在農村，類似于老年人協會的民間組織還有諸如婦代會、共青團小組以及北方農村中常見的秧歌會等。這些團體服務于村民生活的特定方面，在相關的領域具有一定組織和管理職能，能分擔村委會的日常管理壓力。因此，它們是作為村委會實施工作的協助者角色存在的，與村委會之間應是協作關系，但村委會作為綜合性組織，對這些組織也有一定的指導和監督職權。

（二）經濟服務型組織與村委會的聯系及差異——以農民合作社為例

農村經濟服務型組織主要是各類專業合作組織，以合作社為典型代表。自合作社在各地興起以來，它與村委會的聯系就一直為各界關注。有研究指出，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。合作社是村民在自愿互利原則基礎上組織起來的集體所有的社區性合作經濟組織，具有提供生產服務、協調管理、資源開發、興辦企業、資產積累等職能。也有人認為，村委會是“管民”的組織，合作社是“民管”的組織，兩者本質不同［8］。

在我們看來，村委會與合作社的角色劃分應該建立在對不同類型合作社的清晰界定的基礎上。按照《合作社法》的規定，農民合作社一共有三種類型：一種是以村民小組為單位的合作社，其成員主要是本村民小組的村民為主，但也不排除其他小組村民的加入；另一種是以村為單位的合作社，全村村民可以自愿加入；還有一種是跨村建立的合作社，是由不同村中種植或者養殖同類農產品的農民自愿加入。不同范圍的合作社與村委會的關系是不一樣的，村委會與以村民小組為單位的合作社的關系是指導與被指導、監督與被監督的關系。

對于以村為單位以及以村民小組為單位的合作社，盡管兩者的職能以及角色較容易區分，但可以發現，村合作社的發展一定程度上可能將村委會置于尷尬境地。例如，在浙江柑橘產區的一些農村中，隨著農村特色產業、支柱產業、主導產業的逐步形成和壯大，農村專業合作社的作用不斷擴大，其地位大有與村兩委形成“鼎足”之勢。一些實力強大的農村合作社甚至統領“村政”，超越村委會的角色，主導村級事務發展［9］。

同時，還應該看到，為了發展規模經濟，合作社的成員往往來自多個村莊，是各村種植或者養殖同類產品的農戶的聯合。我們在遼寧撫順縣考察了L食用菌專業合作社。

L食用菌合作社是跨村農戶的聯合，合作社與村委會之間就不可能存在指導或者監督關系，并且合作社的主管部門是H 鎮政府，具體負責部門是農經站而不是成員所在的任何一個村莊。不但如此，由于L 合作社是全鎮提高食用菌種植者技術水平，擴大種植規模以及提升農民經濟效益的重要力量，所以H 鎮十分重視合作社的發展，除了在諸多方面提供便利，還要求村委會積極配合其需要，具體而言，有關的村委會一般都需要承擔如下幾方面工作：

第一，宣傳合作社的經營政策，動員本村食用菌種植戶參加合作社；第二，配合合作社的審查要求，為本村參加合作社的村民出具相關證明或者推薦材料；第三，與合作社協商，為本村村民爭取在社中的就業機會；第四，根據鄉鎮政府、合作社或者本村參加者和就業者的要求以及請求，參與解決本村村民與合作社的投資糾紛或者勞務糾紛；第五，依照國家相關政策和法律以及政府要求，為合作社設置在本村范圍內的種植基地、研發基地、加工基地提供方便。在這一場合中，村委會成為了跨村合作社的協助者。

（三）農村社區組織與村委會的分工和配合——以社區理事會為例

就農村社區組織與村委會的角色分工和配合，我們考察了湖北省秭歸縣的“楊林橋模式”和浙江的農村社區建設模式。

楊林橋鎮位于長江牛肝馬肺峽南岸，在農業稅改革之后，由于村組合并以及村干部人數銳減，楊林橋鎮創新了農村管理模式，撤銷村民小組改建社區，建立社區理事會。就社區理事會與原有的村民自治組織的關系，在當地是這樣定位的：社區理事會在村黨總支和村委會的領導下，以議事懇談會為主要形式，廣泛聽取社區農戶的意見和建議，形成決議，再付諸實施，行使自我教育、自我管理、自我服務、自我發展的職能。社區理事會的主要職責包括：組織協調社區農戶實行規模生產、改善社區內水、電、路等基礎設施等，社區理事會成員不取報酬，但是采取“以獎代補”的辦法，發放一定的誤工補助［10］。

“楊林橋模式”是用社區組織代替原來的村民小組，成為村民自治中的常設組織，使之形象實體化，功能具體化，進而與村兩委共同形成層次清晰的村級組織框架。在這種村級自治組織框架中，村委會是社區理事會的上級組織，理事會則一定程度上可以幫助村委會緩解基于村組合并、人口分散而在實施職能時出現的“鞭長莫及”的困境。所以，對于鄉鎮以及村兩委而言，它是在原來村民小組范圍內建立起來的“小小村委會”或者說是在村委會之下的“次級村民自治組織”［11］。

和上述模式相比，經濟較為發達的浙江省的農村社區建設呈現出不同的樣態。該省社區組織主要有三種形式：一是農村社區理事會。理事會成員由農村社區內各方面代表組成，理事會的職責就是協調農村社區內各類組織，在這種社區建設模式下，社區理事會負責宏觀范圍的組織與協調工作，村委會負責村級場域的其他具體工作。二是農村社區綜合服務中心（站）。主要職能是為農村居民的生產、生活提供優質高效的服務。在這種模式下，社區組織是綜合性的服務者角色，村委會是村莊的管理者角色。三是農村社區辦公室（協調小組）。主要職能是運用利益協調機制，牽頭協調解一些農村居民想辦的事和利益需求相同的事。在這種模式下，社區組織主要是以公益服務者角色出現［12］。

盡管以上不同的社區建設組織有著不同的職能，但是，凡在行政村范圍內建立的社區組織，與村委會之間應該是協作關系，這種協作關系有別于“楊林橋模式”中的指導關系。一方面社區組織應該協助村委會開展工作；另一方面，對于跨行政村設立的社區組織，更多的是強調社區內部不同村委會之間要協助社區組織實施跨區管理和服務工作，共同促進社區建設。

三、影響農村民間組織與村委會合理區分角色的因素

我國多數農村在實施村民自治的過程中，都能協調好農村民間組織與村委會之間的關系，但也有不少地方出現了兩者角色和職能難以協調的情形。概括其原因，主要有如下幾方面。

（一）對農村民間組織的定位存在偏差

在村民自治實施之初，村級場域只有村委會這一農民自治組織，但隨著農村經濟與社會發展，農村民間組織越來越常見。研究中，不少人認為，較之于行政化問題嚴重的村委會，農村民間組織是真正的NGO 組織，是構建我國農村市民社會建立的基礎，有代替村委會之趨勢，為此，村委會似乎逐漸走向沒落，并讓位于新興的民間組織。但這種認識是不切實際的。

在我們看來，農村民間組織的建立與發展和村民自治中村委會面臨的困境有著密切的關系。一方面，新農村建設使國家在農村的各種計劃和安排日益密集，需要獲得更多的支撐點，但農民組織化程度低，農村“組織真空”狀態依然存在，從國家整合農村發展的角度來看，加強農村組織建設是為了適應新農村建設的必然要求。另一方面，村委會肩負繁重的職能，而村干部人數日益減少，從理論上看，村委會應該進行職能減負，但考慮鄉鎮政府改革的需求及其實際負擔，難以將村委會不能履行或者履行不力的職能上移至鄉鎮政府，只能通過其他組織承擔，而農村民間組織的出現契合了這一改革背景。再者，農村社會正面臨階層分化以及利益分化，利益表達需求日益旺盛，農民僅透過村委會不能完滿實現分層的利益表達，進而在組織上需要增加利益表達渠道。上述矛盾決定了農村民間組織總體上是彌補村委會的不足、配合村委會推進村民自治而存在的。換言之，農村民間組織的建立以及角色定位帶有強烈的工具性色彩，而不是為了替代村委會而來。

（二）資源缺乏，規模偏小

盡管農村民間組織的發展有利于推進村民自治，并為新農村建設所需，但這些組織發展總體規模偏小，這是不爭的事實。這主要是由人才和資金缺乏所造成的。

民間組織的發展需要人才支撐，然而，一方面，由于當前農村人才流失嚴重，因此，非經濟性的農村民間組織往往難獲得管理精英；另一方面，因為組織管理者的工資等待遇條件差，事實上也難以吸引以及留住人才。資金是農村民間組織發展缺乏的另一瓶頸，考察實際情況，多數民間組織的資金都要自籌，而且數量嚴重不足。就經濟發展水平一般的農村中老年人協會而言，根據研究者的調查，每年費用就包括了值班費、看守費、資助特困及患病老人費、各類水電費、書報費等，一年至少需要5000元，而農村老人大多低收入或無收入，因此這類組織難以靠會費或營業收入生存，政府目前鼓勵個人和企業捐贈的措施有限，使得農村民間組織獲得的捐贈量極少［13］，進而限制了其發展。

為了盡量讓農村民間組織發揮作用，但又要減少開支，不少地方的做法就是讓村兩委的干部、鄉鎮駐村干部最大限度地在民間組織中任職。但人事方面的過度糅合表面上是節約了一些支出，但實質上是忽視了組織彼此間必要的職能劃分，使村級組織之間的職能以及角色區分模糊化。

（三）制度引導不足

20世紀80年代以來，我國先后頒布了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法律、法規，但具體到農村民間組織問題上，除了2006年頒布的《農民專業合作社法》之外，針對其他民間組織的立法幾乎是空白。

在缺乏全國統一立法的前提下，有少數地方出臺了區分村級組織職能及調整彼此關系的規范性文件。例如，浙江省制定了《浙江省村級組織工作規則（試行）》，以此為基礎，浙江一些市、縣結合自身情況出臺了各自的規范性文件。又如，新疆吐魯番地區出臺了《吐魯番地區村級組織工作規范實施細則》，湖北省武穴市出臺了《村級組織工作規范》。與此同時，還有一些鄉鎮出臺了類似規范性文件的情形，如內蒙古自治區赤峰市敖漢旗長勝鎮制定的《長勝鎮村級組織工作規范（試行）》，除此以外，由基層政府出臺類似規定的現象并不多見。

即使上述各地方基層政府制定了規范村級組織職能的規范性文件，然而就新農村建設中出現的新型如社區理事會、合作社以及老年人協會等的職能卻并未納入其中。因此，整體而言，村委會與農村民間組織的關系調整或缺乏制度引導，或未能夠與時俱進，不能滿足社會發展的需求。

四、促進農村民間組織與村委會有效銜接的對策

為實現農村社會的有效管理，借鑒各地的成功經驗，我們認為，可從以下幾方面著手，進一步促進農村民間組織與村委會在角色以及職能上的有效銜接。

（一）樹立理性觀念

其一，應該看到，農村民間組織與村委會同屬于農民自治組織的范疇。農民自治組織是農民自我管理自我服務的組織。包括村委會在內，所有農民自治組織的整體職能是實現對農村社會的有效治理，農村民間組織和村委會之間并不對立，而且可以實現互利共贏。以此為視角，農村民間組織的誕生不應視作為對村委會的“揚棄”。其二，就實踐來講，村委會是人民公社解體后，我國村級場域最重要的實體，從發展時間以及資源等方面來講，當前，任何一種職能多元或者單一的農村民間組織在相當一段時間內都不可能替代村委會，這就使得農村民間組織的建設不可能脫離村委會的協助和支持而獨立進行。其三，當前農村民間組織的“草根性”并非是絕對的，農村民間組織的建立過程基本上體現以政府主導的特色。農村民間組織一方面需要承擔基層政府某方面的管理職能，另一方面又不得不依靠政府或者接受政府管理，因此，這些組織與村委會可能會有類似甚至完全相同的生成、發展軌跡；同時，農村民間組織所面臨困境的解決，也離不開政府的關注與幫助。

（二）發揮基層政府的引導作用

鄉鎮政府應該具有協調農村民間組織和村委會兩者角色的職能。我們認為，鄉鎮政府可從以下幾方面入手，引導農村民間組織與村委會劃分角色和職能：一是指導民間組織及村委會正確理解和貫徹執行相關的法律以及政策；二是根據需要，指導民間組織及村委會建立和堅持村民自治的日常各項工作制度；三是根據需要，指導以及協助民間組織及村委會進行換屆選舉；四是根據需要，指導民間組織及村委會搞好宣傳教育工作，開展多形式的社會主義精神文明建設活動；五是指導民間組織及村委會就彼此之間的職能分工以及角色達成協議或者形成操作準則；六是調解民間組織及村委會之間的沖突糾紛，協調兩者的分歧。

（三）加強村“兩委”建設，限制干部交叉任職

有研究者指出，凡是村“兩委”堅強有力，民心凝聚的村落，民間組織與村“兩委”的關系就融洽，民間組織也能得到正常發展，并對村民自治發揮更多的積極作用；凡是村“兩委”軟弱松懈，民心渙散的村落，民間組織與村“兩委”的關系就緊張，民間組織多呈現“異常”發展，并對村民自治產生較大沖擊［14］。因此，在構建良性村級組織體系過程中，首先應加強村“兩委”建設。其次，要適當限制村干部和農村民間組織管理者之間的交叉任職。應該看到，村委會與民間組織之間有不同的職能，過度交叉任職，就難以劃分職能以及角色，所以應限制社區組織和村委會之間的交叉任職程度，其交叉度最多不宜超50%。

（四）加大對農村民間組織的人才以及資金支持力度

我們認為，國家以及各地方政府依據農村不同的實際情況，一方面應該鼓勵農村精英分子參與當地民間組織的管理，利用本地優勢，發揮農民的自我管理能力；另一方面，還可以借鑒近年有效實施的“大學生村官制度”，有條件地給予某些有需要的民間組織以人才支持。與此同時，為適應農村發展需要，國家以及地方政府應該加大對農村民間組織的資金支持，以保障民間組織的基本運作，發揮其農村治理功能。經濟基礎較好的村集體，應該在每年的經濟收益中按照確定的比例，定期向農村民間組織劃撥運作經費；還可以采取各種措施，鼓勵企事業單位向農村民間組織捐贈款項和必要物資。

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［8］杜學靜.“管民”與“民管”：村委會與合作社的本質不同［EB／OL］.（2004-08-27）［2012-06-08］http：∥news.xinhuanet.com／focus／2004-08／27／content＿1871754＿1.htm.

［9］嚴雨龍.合作社“超越”村委會的“求是”［EB／OL］.（2007-03-09）［2012-06-05］http：∥www.gmw.cn／content／2007-03／29／content＿580354.htm.

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［11］羅大蒙，任中平.村莊次級自治組織的培育與村民自治的成長［EB／OL］.（2009-09-13）［2012-04-12］http：∥www.chinareform.org.cn／cirdbbs／dispbbs.asp？boardid=11&Id=244818.

［12］浙江省民政廳.對農村社區建設問題的探討［EB／OL］.（2004-04-23）［2011-01-24］http：∥www.chinaelections.org／NewsInfo.asp？NewsID=126325.

［13］胡洪彬.關注農村民間組織能力建設問題［EB／OL］.（2010-10-09）［2011-01-24］http：∥www.agri.ac.cn／XNC／SubTreat／QTZT／200906／60740.html.

［14］福建省泉州市民政局.關于農村民間組織對村民自治影響問題的調查報告［EB／OL］.（2008-07-01）［2011-01-27］http：∥zyzx.mca.gov.cn／article／yjcg／cmzz／200807／20080700018878.shtml.