現行婚姻法律規范對滇越邊民通婚的規制效果及其反思

華袁媛

（文山學院 科技處，云南 文山 663000 ）

中國與越南山水相連，其中滇越邊境線長1399公里，文山州和紅河州共有15個縣與越南接壤，史上就有互市通婚的習俗并沿襲至今。除上世紀70年代末到80年代初兩國交戰時期以外，邊民之間一直頻繁通婚。隨著中越邊境的開放，人口、物資和信息流動加速，邊境線兩邊的經濟發展狀況和生活水平差距越來越大，跨境通婚更加普遍和頻繁。在目前的跨境婚姻中，絕大多數都是越南女子嫁入中國，其中絕大多數沒有辦理合法的結婚手續，處于“非法”狀態。據調查，目前在文山州，與邊民非法通婚的越南籍人共有2152人，全部為女性，滯留時間最長的已達20年之久①。邊境縣麻栗坡縣截止2010年9月20日，共有“三非”（非法入境、非法居留、非法謀職）外國人1153人滯留，其中非法通婚入境的越南婦女1142人，并帶子女11人來華，即所有“三非”人員都是因非法通婚而入境并滯留。（數據來源：麻栗坡縣全國第六次人口普查辦公室）截止2010年11月，紅河州共有邊民通婚1079對，未辦理婚姻登記的1069對。（數據來源：紅河州民政局）邊民非法通婚，成為邊境地區大量“三非”人員滯留的主要原因，并由此引發了一系列的問題：

第一，不利于邊境地區的穩定和和諧發展。大量“嫁入”中國的“三非”越南女性給邊境的治安管理、計劃生育、邊防安全等帶來了不利影響。邊防部門為了保障邊境線的安全穩定，每年都要采取遣返“三非”人員的行動，然而，這一做法耗費大量人力、財力、物力，卻收效甚微。并且，對于法律意識和國防意識都較弱的中國邊民來說，邊防部門強制遣返的做法被他們認為是拆散家庭，特別是那些已經生育了孩子的家庭，強制遣返后撫育孩子的責任將無人承擔。所以，這種遣返的做法引起了我國邊民的反對和抵觸，非常不利于邊境地區和諧安寧社會環境的建設。

第二，不利于邊境跨國通婚家庭的生產和生活。非法通婚的越南婦女在中國農村集體經濟組織中無權享有相關經濟權益，如土地承包權、林權等，限制了她們融入當地社會經濟生活；因為沒有合法的身份證明，她們也難以通過外出打工、經商等方式增加經濟收入；無權享有我國的低保、醫療保險等社會保障，影響了邊境地區的總體發展。

第三，跨境婚姻的混亂局面會造成違法甚至犯罪行為的發生。當前不合理的跨國婚姻登記和管理制度增加了處于邊境貧困偏遠地區邊民履行相關法律手續的難度和成本，多數家庭久拖不辦。由此帶來的最突出的問題是，這部分女性人群處于不安全流動之中，買賣婚姻、被迫從事性服務等違法犯罪事件多次被新聞媒體報道，更有不法分子利用邊境跨境婚姻管理的混亂，從事拐賣人口、婚姻詐騙等犯罪行為。

可以說，邊民通婚問題，已經成為中越邊境上一個必須正視和采取有效措施加以管控的問題，但是實際的情況卻是無論在法律制度還是在行政管理上，目前都沒有實現有效的規制。法律規范是實施管理的依據，行政管理則是實現立法目標的必經途徑，法律的規制和行政管理的規制，是同一個問題的兩個層面，滇越邊民通婚的消極影響所帶來的巨大挑戰，需要法律和行政管理來共同構建有效的應對體系。本文從法律和行政管理兩個方面來分析目前對邊民通婚問題的規制現狀和效果，在反思管理制度缺陷的基礎上，結合滇越邊境地區的實際提出構建有效管理體系的建議。

一、現行婚姻法律規范對邊民通婚問題的規制

與邊民通婚問題的嚴重狀況相比，目前對滇越邊民通婚的法律制度規制相當欠缺，其對實踐問題的反應速度也遠遠不能滿足需要。目前，規范邊民通婚問題的法律規范體系主要是：《中華人民共和國婚姻法》（1981年1月1日起施行）、《婚姻登記條例》（2003年10月1日起施行）②、《婚姻登記工作暫行規范》（2003年10月1日起施行）③、《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理試行辦法》（1995年2月17日施行）④。從法律效力層級來說，《中華人民共和國婚姻法》在其中法律效力最高，是制定其他三份法律規范的依據，《婚姻登記條例》在性質上是國務院制定的行政法規，《婚姻登記工作暫行規范》和《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理試行辦法》則是民政部制定的部門規章。

（一）相關婚姻法律規范的內容

《中華人民共和國婚姻法》（以下稱《婚姻法》）是專門調整我國婚姻家庭領域社會關系的法律，規定了我國婚姻家庭制度的基本原則和婚姻與家庭關系的基本制度。其中并沒有特別針對邊民通婚或涉外婚姻問題作具體規范，只是在第五十條規定了民族自治地方有制定變通規定的權力，這為民族自治地方應對本地區特殊情況提供了立法的依據。

《婚姻登記條例》（以下稱《登記條例》）是為保障《婚姻法》的有效實施，規范婚姻登記過程而出臺的行政法規。其中涉及涉外婚姻的規范內容有：第二條第二款規定省、自治區、直轄市的人民政府民政部門或者其確定的機關為涉外婚姻登記機關；第五條第四款規定辦理結婚登記的外國人應當出具的證明材料，包括：有效護照或者其他有效的國際旅行證件；經過法定程序認證的無配偶證明。

《婚姻登記工作暫行規范》（以下稱《登記規范》）是為加強婚姻登記規范化管理，指導各級民政部門和婚姻登記機關的日常工作而制定的規范。其中涉及涉外婚姻的內容有：第五條第一款第二項規定涉外婚姻登記的機關是我國公民一方住所地的省級人民政府民政部門；第二十八條規定涉外婚姻登記應當提供的證明材料，與《登記條例》的規定一致，只是補充規定了如果該外國人所在國與中國無外交關系，則該國所出具的無配偶證明需要經過法定的第三國認證。

《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理試行辦法》（以下稱《登記辦法》）是為規范邊民⑤通婚而制定的特別規范，對邊民通婚的條件及程序作了明確具體的規定，其全文都是對邊民通婚問題的規制，在此重點選取其與上列規范相差異處做介紹和分析，主要有：第五條規定的婚姻登記管理機關，不是《登記條例》和《登記規范》中所規定的省級人民政府民政部門，而是中國邊境縣（市、區）的民政部門；第六條規定的申請結婚登記的證明材料也與《登記條例》和《登記規范》不同，邊民登記可以持護照，也可以用合法的邊境通行證替代；此外，邊民還需出具其本國有效居民身份證件、其本國邊境縣政府機關出具的婚姻狀況證明（需經公證）、其本國同意與中國邊民結婚的同意書和中國邊境縣醫院提供的健康檢查證明。《登記辦法》是對邊民通婚登記最直接的規制，該法明確了非法入境的越南邊民不予結婚登記。

（二）對現行婚姻法律規范的分析與反思

以上法律規范在全國范圍內（特別行政區除外）普遍施行，都是規制邊民通婚問題的依據。其中特別為規制邊民通婚問題而制定的《登記辦法》，受到法學界與實務界的一致關注，大量關于邊民通婚問題的文章都以該辦法作為論述的依據⑥。但是，該法律規范自身存在著一些需要理清的矛盾和問題，其中最主要的就是該規范與《登記條例》和《登記規范》就相同問題做出的不同規定在實踐中應該如何處理，主要是兩個方面：第一，對婚姻登記辦理機關的規定。《登記條例》規定的是省級人民政府民政部門或者其確定的機關，《登記規范》的規定與該條例一致，但是《登記辦法》規定的是中國邊境縣（市、區）民政部門，將《登記條例》中賦予省、自治區、直轄市政府民政部門的職責，直接下放到了邊境縣的民政部門。第二，對辦理婚姻登記所需證明文件的要求。根據《登記條例》的規定，涉外婚姻登記中，外國人應當出具的證明材料僅為有效護照或國際旅行證件和無配偶證明（經公證）兩種，而根據《登記辦法》的規定，邊民通婚的，外國人一方需要提供的證明材料除了有效護照（或代替護照使用的邊民通行證）和無配偶證明外，還需要提供本國合法身份證明和本國同意與中國邊民結婚的證明。此外，還要到中國邊境縣的醫院進行體檢，獲得健康證明。邊民申請結婚登記需要提供的證明文件似乎要更復雜些。上文提及的學者文章采取的都是適用《登記辦法》的立場，然而相關管理部門實踐中的做法卻不盡然。筆者調查了解到的情況是，邊境縣的民政部門并不辦理邊民結婚登記，縣民政局工作人員稱要到省民政廳辦理，而民政廳的發文顯示，辦理的機關應該是地州市的民政部門⑦。民政廳的該文件明顯依據的是《登記條例》第二條第二款的規定，而不是《登記辦法》的規定。

依據《立法法》“上位法優于下位法”的原則，法律的效力高于國務院行政法規，所以《登記條例》的法律效力低于《婚姻法》；國務院行政法規的效力高于部門規章，所以，《登記條例》的效力高于《暫行規范》和《登記辦法》；《暫行規范》和《登記辦法》同屬于民政部部門規章，在法律體系的效力層級上是同等的。所以，效力層級依次是《婚姻法》——《登記條例》——《暫行規范》/《登記辦法》。再根據《立法法》第八十三條，同一機關制定的法律規范“特別法優于普通法，新法優于舊法”的原則，《暫行規范》和《登記辦法》都是由民政部制定，《登記辦法》屬于特別法，依“特別法優先”原則應當優先適用，但是《暫行規范》于2003年10月1日實施，而《登記辦法》1995年2月17日即已開始實施，依照“新法優于舊法”的原則，應當優先適用《暫行規范》。那么，作為“舊法”同時又是特別法的《登記辦法》究竟可否優先適用仍然存疑。再由《立法法》第八十六條規定，同一個機關制定的（規章）新的一般規定與舊的特別規定不一致時由制定機關裁決，也就是說，《登記辦法》究竟是否優先適用，要由民政部來裁決，就筆者掌握的情況看，民政部到目前為止并沒有就此狀況作出明確裁決。根據筆者調查的結果，實際的做法是需提供的證明文件適用了《登記辦法》的規定，而登記機關的規定則適用了《登記條例》，學界對跨境通婚問題的研究，則多數是以《登記辦法》為依據，這一法律適用上的混亂至今沒有引起足夠的重視。對法律規范體系的分析，是完善對滇越邊民通婚問題規制的必要基礎，不厘清對該問題做出規制所應當遵循的法律規范，勢必帶來實際管理過程中的混亂，從長遠的發展來看，也是不允許的。當然，因為地理環境、經濟因素、意識等方面的影響，大多數的跨境通婚邊民并沒有積極實施婚姻登記，因此管理規范中的沖突問題還沒有充分暴露其嚴重后果。但是隨著邊民通婚問題規制乏力導致的消極影響日盛，對這一問題的法律規制勢在必行，若沒有高水平的立法作為依據，問題的解決將成為無本之木、無源之水。

二、現行婚姻法律規范對滇越邊民通婚問題的規制效果

在實踐中，現行婚姻法律規范體系沒有能夠完成規制邊民通婚關系的任務，導致邊境地區存在并繼續產生著大量的非法事實婚姻，使得本應該通過婚姻法律規制得以確定的婚姻家庭關系，處在一種不穩定狀態中。家庭是社會的基本細胞，婚姻關系是家庭關系的紐帶和核心，婚姻家庭關系如果處于非法與不穩定的狀態，勢必影響到社會的穩定和和諧。滇越邊境地區相關管理部門遭遇的一些現實困難，其根源就在于現行婚姻法律規范規制的不力。

（一）規制不力的兩個例證

1.“三非”人員問題

紅河州自1994年以來，每一年都在搞清遣“三非”人員行動，投入大量人力、物力、財力，但效果不佳，甚至還引起我國邊民的抵觸，認為遣返越南婦女的行動是趕走其妻子，使其孩子無人照料⑧。文山州各邊境縣也積極開展了邊境地區的“三非”人員清遣行動（此情況是在邊境地區派出所調查所知）。根據調查情況來看，這些行動效果甚微。筆者在邊境某村走訪時，發現每一村中都有大量的越南媳婦，有些人家是兄弟多人，甚至叔侄皆娶越南婦女為妻。因為婚姻的聯系，對通婚邊民的“三非”清遣注定不可能成為長效的解決辦法，往往淪為形式。所以，有些地方實際上采取了一定的寬容和變通做法。筆者在邊境某村對村民的訪談中發現，該村民的越南妻子（已育兩子，第二個孩子在筆者訪談時有1歲多）曾經應當地邊防派出所⑨的要求到派出所進行了拍照和登記，但是并沒有對該婦女實施遣返。筆者調查時，該越南婦女正在離家不遠的茶場勞作。依照我國出入境管理法的規定，外國人入境必須持有相關證件，并且對居留時間有所限制。根據《云南省中越、中老邊境地區人員出入境管理規定》第十三條，邊民入境須憑本國主管機關簽發的《邊境地區出入境通行證》，并且要從雙方規定的口岸或者通道入出境。對入境停留的時間也做了規定，期限不超過一個月，超過一個月不到三個月的，要向邊境縣級公安機關或其授權的派出所申辦《入境停留許可證》；如果需停留三個月以上、一年以內的，則要憑其有效證件向居留地縣（市）公安機關申請辦理《云南省邊境地區境外邊民臨時居留證》。實際情況是由于邊境通道眾多，邊民往來往往選擇最方便的道路，對于入境停留的期限和超期需辦理的手續也并不嚴格遵守。筆者調查中就幾次遇到越南媳婦從越南過來探親的親戚，其中一個小女孩年僅12歲，甚至連邊民通行證也沒有，這在當地已習以為常，當地邊防管理部門也沒有足夠的人手和精力對這些人員一一清查處理。不過調查中筆者獲得一個信息，筆者調查地的縣政法委，已經委派專人（名稱是綜合治理專門干事，簡稱綜治專干）對邊境一線各村寨的邊民跨境通婚狀況進行調查和統計，以掌握實際狀況，這或許能夠為政府有針對性地解決現實困境提供支持。

2.對非法通婚所生子女身份的認定

依照我國國籍法中國籍取得的血統主義，只要父母雙方有一方是中國人，那么其在中國所生的子女就可以具有中國國籍。調查中獲得的情況是，只要交納800元到2000元不等的罰款，孩子可以非婚生子女身份落戶，但對于數額差異的原因，并沒有明確的解釋。另外，即使孩子落戶后，父親戶口冊上的“婚姻狀況”一欄仍標注為“未婚”。也就是說，這些非法通婚所生的子女其實等同于“私生子”身份，雖然我國法律對于私生子給予等同于婚生子女的法律保護，但是隨著這些孩子的成長，在今后就學、就業的過程中，很可能因身份的特殊遭遇某些歧視。此外，當這些孩子總有一天得知，家中撫育自己成長的母親，竟然不具有“合法”的母親身份，這種超出了他們“地方性知識”（格爾茨語）的狀況，會不會導致他們產生對國家、政府的疏離感甚至是敵視態度？結合當前學者提出的認同淡化現象,對這個問題做防微杜漸的考慮和應對實屬必要。

（二）規制不力的直接原因及其實質

從以上兩個規制不力的例證來看，其實質原因都是因為沒有合法的婚姻登記。如果邊民依法辦理了合法的婚姻登記，那么這些問題都不會存在，合法的婚姻關系能夠讓入境的越南婦女享有合法的長期居留權，也能夠“名正言順”地成為其子女的合法母親。這樣看來，似乎一切的困境是來自于邊民不進行合法的婚姻登記，是其不守法行為最終導致了自己的不利地位。但調查中發現的實際情況是，邊民并非抵制合法形式的婚姻，相反，走訪的所有邊民都希望能夠完成婚姻登記，使入境的越南婦女能夠取得中國身份證，以便外出打工掙錢。他們往往是因為種種障礙導致“不能”登記，一方面是因為越南婦女難以獲得登記所需的證明文件。按照《登記辦法》的規定，越南婦女要提供的證明文件有：1.本國護照或代替護照使用的經雙方通過外交途徑確認的邊境地區出入境證件；2，本國有效居民身份證件；3.本國邊境縣（市、區）政府機關出具的經公證機關公證的婚姻狀況證明和同意與中國邊民結婚的證明；4.中國邊境縣（市、區）指定醫院出具的婚前健康檢查證明。邊民反映，曾向越南有關方面提出過申請，但是越方拒絕提供相關證明，據說越南方面因為不贊成這種跨國婚姻，因此不愿意出具相關證明。還有很大部分的邊民甚至根本不清楚究竟需要些什么證明才能辦理結婚登記。另一方面是因為進行登記極不方便而且花費太多。依照云南省的規定和實際的做法，要到州一級的民政部門才能夠辦理登記，往來花費對于貧困的邊民們來說也是一筆不小的開銷，再加上現在孩子的落戶和上學并沒有因為非法婚姻而受任何影響，當地一些非跨境通婚的家庭也照樣不進行結婚登記，所以困難面前邊民們選擇了放棄。

三、反思與建議

現行婚姻法律規范所設置的合法婚姻要件，遠遠超出了邊民的負擔能力，導致其在跨境通婚時，只能選擇非法的事實婚姻形式，這是目前邊民通婚問題法律規制的現實狀況。規制邊民通婚問題的法律規范存在滯后與不適應，這已經成為共識。那么，究竟是什么原因導致這一狀況呢？

（一）反思

原因應該包括以下幾點：

1.婚姻法律規范立法技術的欠缺。規范同一領域問題的法律規范間應該協調一致，立新法過程中也應該對舊法進行必要的梳理，以避免沖突，且發現了沖突之后，則應當采取法律允許的方式及時補救。《立法法》已經為可能出現的規范沖突提出了解決的途徑并明確了責任機關，該矛盾的解決應該不具備立法技術上的難題。

2.我國在制定相關管理規范的時候，對越南的情況重視不夠，對越南法律的研究也不足。作為具有涉外因素的規范，應該對對方的法律有一個較充分的掌握，在規范制定中有意識地有所應對，才能在今后的實施過程中做到游刃有余。

3.立法過程中，應當對規范所涉對象的實際狀況有真實深入的了解，不能僅憑理論的構建和理想的模型來立法。這樣所制定的規范，在實施過程中必然因為與當地實際情況的不適應而遭遇障礙。社會研究應該成為立法的基礎，尤其對于規制邊民通婚的法律規范來說，所涉地區情況差異相對較小，應該有可能做得到“因地制宜”。

（二）建議

目前，從種種信息來看，國家已經開始重視邊民通婚的規制問題，各級政府部門也在著手調查統計邊境通婚的數據信息，這預示著對現行規制體系的改革即將開始。當然，這是一個艱巨復雜的工程，需要進行大量的工作才能完成，以下幾方面的努力應該是必需的。

1.應當整理我國現行的婚姻法律規范體系，過時的予以修訂，不足的予以補充，沖突的予以裁明，明確處理邊民通婚問題的法律依據。鑒于滇越邊境地區都屬于民族自治地方，因此各自治地方可在立法權限范圍內，針對地方的特點謹慎地制定一些地方性法律文件。其法律依據可以援引憲法關于民族自治地方自治權的規定，而《婚姻法》第五十條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權結合當地民族婚姻家庭的具體情況，制定變通規定。”這也可直接引為依據。

2.婚姻法律規范體系的整理和地方性婚姻法律規范的制定，必須以扎實的基層調查作為基礎和依據。對滇越邊民的真實狀況有深入全面的了解，才能夠制定出針對性和可操作性強的規范，以減少實施過程中的阻力。

3.應該開展對越南法的研究，明確越南法律對邊民通婚問題的態度、原則和管理理念，了解越南加入的關涉涉外通婚、邊民通婚問題的國際條約，全面掌握越南法在本領域的法律、規定和做法。這是我國制定相關規范的必要信息，規制邊民通婚的各類法律規范，應該對此有所考慮和應對。

4.要做好相關法律規范在邊民中的宣傳教育。除了政府的基層組織以外，可以利用中小學校、村委會等，開展對相關規范的宣傳，方式應力求簡明通俗。

在完善法律規范的基礎上，還應當加強對滇越邊民通婚的行政管理措施，畢竟法律規范需要行政管理實踐的過程才能夠真正實現規制的效果，本文著重探討法律規范的完善，行政管理措施的完善將會是進一步研究的主題。

注釋：

①此處數據來自于學者何躍在“第二屆西南論壇”（2011.昆明）會議上的報告“當代中國西南邊疆境外流動人口與邊疆安全”。

②《婚姻登記條例》2003年7月30日國務院第16次常務會議通過，中華人民共和國第387號國務院令公布，自2003年10月1日起施行。

③《婚姻登記工作暫行規范》民政部2003年9月25日發文，2003年10月1日與《婚姻登記條例》同日實施。

④《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理試行辦法》1995年2月17日民政部第1號令公布，公布之日起開始施行。

⑤《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理試行辦法》第二條：“邊民系指中華人民共和國與毗鄰國邊界線兩側縣（市、區）境內有當地常住戶口的中華人民共和國公民和外國人。”

⑥見高崇慧：《云南邊民涉外婚姻中的法律問題初探》，云南民族學院學報（哲社版），1997年第4期；李娟龍耀：《中越邊民跨國婚姻法律問題探析》，廣西政法干部管理學院學報，2007年第1期。

⑦云南省民政廳2012年2月27日發文，索引號：530000-001126-20081125-0070，來自云南省民政廳網站。

⑧資料來自紅河州民政局調研報告。

⑨筆者在滇越邊境調查中得知，在與越南接壤的鄉鎮都設有邊防派出所，負責保障邊防安全和管理邊民出入境相關事宜。

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