國庫集中支付對航天科研項目經費的監督管理

◎探月與航天工程中心 謝碧波

航天科研項目一般都是耗資巨大、技術高要求與高風險的系統工程項目，其在實施過程中的每一階段都可能產生巨大的經費風險，給經費的管理和監控帶來一定的困難。因此，需要通過合理有效的項目經費監控手段，對整個項目的經費活動進行管理和監控，以確保工程目標的實現。

一、項目經費管理的特點與監控中的問題

1.項目經費管理的特點

航天科研項目經費管理，是指通過采用估算、預算、決算、監督檢查和考核等手段對國家財政撥付的實現航天工程目標的研制經費進行管理。航天科研項目經費管理是完善航天項目系統管理的內容之一，更是建設航天核心能力和先進國防科技工業的內在要求。我國航天科研經費屬于財政性資金，具有專項管理、專款專用、分級負責、嚴格核算、講求效益的原則，其管理具有以下幾個方面的特點：

一是經費管理較為復雜。航天科研項目系統復雜、規模巨大、新技術多以及具有較高的經濟效益和社會效益，同時航天科研項目管理環節繁多、錯綜復雜，涉及部門和單位眾多，地理位置分布面廣，信息交互量大。這些都在一定程度上體現了航天科研項目經費管理的復雜性。

二是經費實施時間長。航天科研項目通常周期較長，各種不可預見因素影響著工程的實施與進展。在項目全過程、全壽命周期經費管理中，由于制度變化、人員變化、單位重組等因素導致了項目經費管理信息一致性差以及獲取難度較高。

三是經費使用單位類型多。由于從事航天項目的單位涉及事業、企業、公司等多種類型，會計制度和管理制度的不同導致經費的費用項目、分攤標準、費用歸集不一致，所以要做好項目經費的監督管理，就要熟悉各種制度和各類單位經費使用的實際情況。

2.經費監控過程中的問題

航天科研項目經費監控的主要任務包括經費管理計劃的制定，項目經費活動路線的確定，成本分解結構的制定，項目經費的監控與審計，經費管理活動的總結與績效評價等，其在實施過程中遇到的問題主要有以下幾個方面：

一是重工程、輕管理。航天工程多以科研為主，注重工程質量、實施進度和科研成果，而經費管理往往只作為輔助服務性工作，通常得不到科研單位管理層的重視，“保成功”成了最高目標，卻忽略了經濟效果。在實際工作中，對經費管理工作的認識不到位及重視程度不夠等都影響著監督的效果和權威性，增加了項目經費監督工作的困難和阻力。

二是滯留項目經費。科研項目財政資金到達項目主管單位實有資金賬戶后，存在大量資金滯留在項目主管單位，未及時足額撥付給項目承研單位的情況降低了國撥資金的使用效率和效益。

三是擅自調整參研單位。有些科研項目的研制單位擅自將項目轉包給其它單位，如將項目科研任務轉到內部控股上市公司；或是實際研制單位與批復項目的研制單位不一致，如批復為2家研制單位，實際由一家承擔，這些都影響了經費監控的效果。

四是經費管理方法不科學。經費管理目前以粗放型為主，沒有充分將量化指標和分析引入經費管理工作，也沒有真正形成一套行之有效的經費管理體系和方法。在實際工作中，預算編制缺乏充分論證、對外投資缺乏決策分析、資金使用缺乏績效評價，這些都導致了最終預算編制和執行的脫節、對外投資形成不良資產、資金使用效益低下等現象的發生。

五是改革配套政策的不完善。由于國家財政資金不可能滿足項目單位的所有資金需求，所以加大自籌資金籌措力度的要求日益高增。目前，航天科研項目自籌資金的主要來源僅為事業基金結余、貸款等有限的資金籌措渠道，且貸款逐漸成為自籌資金的重要來源，但高額負債又給科研項目承擔單位帶來新的風險和制約。而國家有關部門還未出臺相應的減免貸款利率等有利于單位自籌資金的配套措施，客觀上導致了部分項目配套的自籌資金遲遲不到位，出現挪用、擠占其它項目經費的現象。

二、國庫集中支付制度的監控作用

我國在公共財政管理方面進行了包括部門預算、收支兩條線、國庫集中支付、政府采購等多項支出管理改革。其中《財政國庫管理制度改革方案》自2001年試點以來，取得了重大進展和顯著成效。該方案積極推進了國庫集中支付制度的改革創新，有效解決了科研項目經費管理單位重復和分散設置賬戶，以及大量資金滯留在預算單位、財政資金活動透明度低等問題，提高了財政資金支付的安全性、規范性和有效性。

實施國庫集中支付制度后，航天科研項目主管部門的監督管理手段得到了改進，為全面建立航天科研項目經費監督管理體系打下了很好的基礎，主要體現在以下幾個方面：

1.科研項目經費的全過程監督

航天項目經費管理一般包括項目資源計劃、項目經費估算、項目經費預算和項目經費控制4個階段。國庫集中支付制度對航天項目經費的預算編制，分月用款計劃的編制、批復，用款額度下達支用，財政授權（直接）支付、項目預算單位會計核算，以及預算執行報表和決算報表編制等全過程進行監控。

航天項目研制單位必須按照財政預算、分月用款計劃、項目進度申請使用財政資金。因此，編報分月用款計劃是項目研制單位使用財政資金的依據。項目承擔單位根據工程規劃、批復的年度部門預算、調整的預算指標、項目進度等編報用款計劃，財政部門則根據資金的使用情況是否符合預算要求來批復下達用款計劃，并向代理銀行下達授權支付用款額度，最終生成授權支付額度到賬通知書。

國庫集中支付制度要求航天科研項目研制單位的預算編制和執行要更加科學化、精細化，項目單位需要對以往預算執行情況進行總結和分析，對項目批復總概算與年度預算之間作出平衡，特別是對項目實施過程中的難點和不確定性進行充分估計，并在此基礎上研究提出預算需求，使得項目經費需求與工程進度相匹配。

2.銀行賬戶管理是關鍵點

規范銀行賬戶管理是完善國庫單一賬戶體系，實施國庫集中支付制度改革的關鍵點。實施國庫集中支付后，航天科研項目預算資金的申請、審核、支付等實務流程統一納入國庫單一賬戶體系管理，同時嚴格控制財政資金專戶的開設，力求從根本上杜絕項目資金在預算執行中被截留、挪用、擠占資金的現象，以確保財政資金的安全運行。

按照現代國庫管理制度改革和預算執行監控功能的要求，項目經費需要建立以國庫單一賬戶體系為基礎、信息技術為支撐的財政資金預算執行監控系統。尤其是航天科研項目預算單位采用了會計集中核算和國庫集中支付2種制度融合的形式，項目預算資金按照財政國庫體系規定的支付程序和職責分工運行，以實時監控資金支付活動為重點，通過綜合核查、監控信息披露、監控分析、監控檢查通報、處理整改等相配合的監控運行系統，充分發揮預算執行監控對科研項目資金的監管力度，提高了預算執行的約束力，使科研項目管理更加協調、便捷，保證了科研經費的專款專用以及預算執行監控的威懾作用。

3.信息統計和分析是強化經費管理的有力手段

事實上，科研項目研制單位主管部門一直缺乏一種能充分了解科研項目信息的有力手段。由于信息不對稱，科研項目主管部門對項目經費管理一直采用審核年度報表和事后審計、審查制度。這種管理不能做到很好的監管，且易造成項目研制單位審計人員與單位項目管理人員、財務管理人員之間的矛盾。而國庫集中支付制度能夠提供項目的所有支付信息，包括支付單位、支付額度、支付項目、支付日期等一系列全面實時動態信息，并能及時為科研項目審計人員提供非常詳細的經費監控互動信息。

筆者建議財政部授權開放國庫集中支付信息使各級航天科研項目承擔單位的主管部門能借助信息化的手段處理海量的支付信息，全面了解整個項目的經費使用情況以及支付信息的各種情況的統計，這樣有利于科研項目主管部門實施有效管理和全面監督。