透析麥迪遜多元民主理論的分權制衡機制

李文云，劉鴻鶴

（大連理工大學 人文與社會科學學部，遼寧 大連 116024）

詹姆斯·麥迪遜（James Madison，1751—1836），美國18世紀杰出的政治思想家、政治哲學家和政治家，并被譽為“美國憲法之父”［1］。由于獨立戰爭后美國形成多元化的利益格局——北部工商業經濟、中部大農場經濟以及南部大種植園經濟呈現三足鼎立之勢，造成多元利益主體在追逐各自利益最大化的過程中產生的矛盾與紛爭逐步成為當時美國社會的深層危機。因此，如何實現各利益集團在競爭中相互制衡以確保政治穩定，成為麥迪遜亟待解決的時代課題。正是圍繞這一點，麥迪遜在政治實踐和理論探索中逐漸形成了其多元民主理論。

一、麥迪遜多元民主理論的基本認知

1．派系之爭——多元民主理論的出發點

關于派系（即利益集團）的認定，麥迪遜指出，“一些公民們，無論他們構成全體公民中的多數還是少數，聯合在一起，并為某些共同的情感、欲求或利益所驅策，而他們的訴求與行動往往會侵害其他公民的權利，或是有悖于社會的長遠利益和整體利益。”［2］在他看來，社會中各利益集團或階層均基于情感和利益（尤其是經濟利益）而建立，而后者是各利益集團或階層形成的主要原因。對此，他這樣論述道：“有產者和無產者在社會上總會形成不同的利益集團。債權人和債務人也有同樣的區別。土地占有者集團、商人集團、金融業集團和許多較小的集團，在文明國家里必然會形成，從而使他們劃分為不同的階級。”［3］可見，人們階級地位的差異主要是由經濟地位的差異所決定的。那么，造成人們經濟地位不同的原因是什么呢？

麥迪遜認為這源于個人稟賦與才能的差別，而這又造成他們在財產獲取方式和占有情況方面參差不齊，并進而決定其思想、感情和觀念的差異，最終致使社會分化成不同的派系和階級。他又進一步指出，不同利益集團或階層的人具有不同的意見、情感、欲求和價值觀，而且這些根植于人性之中，加上社會資源的有限性這一客觀條件，所以各派系或階層間的利益相互沖突。由于這種派系之爭危害社會秩序和政治穩定，極易導致多數對少數權利（尤指財產權）的侵害。于是，麥迪遜從解決派系之爭入手，為美國規劃和設計了極具多元特色的政治機制。因此，可以說派系之爭是麥迪遜多元民主理論的出發點。

2．主導思想

麥迪遜多元民主理論由利益集團機制和分權制衡機制構成。前者指弱化政府干預而由自由市場經濟的競爭性推進各利益集團的高度分化與多元制衡；后者指以代議制和分權制衡的政治制度為依托，制衡多數派并為各利益集團創設制度化的利益表達渠道。麥迪遜的多元民主理論認為，民主就是各利益集團通過分權制衡的政治機制進行政治參與，在相互競爭中影響政府決策的制定；其主導思想是：以政治穩定為取向，無限分化利益集團和適度制衡政府權力，最終實現利益集團和分權制衡兩大機制的良性互動。

二、大共和國理念——派系之爭的解決方案

1．解決派系之爭

解決派系之爭，可采取根除派系產生的原因（個人稟賦和才能的差異）的方法，但那意味著將剝奪個人自由發展的權利，麥迪遜對此予以否決。他經過深入分析發現解決派系問題的關鍵在于如何形成各派系之間的均勢。于是，他主張無限分化利益集團，形成多元化利益格局。利益集團的分化與多元化的程度越高，產生占據絕對支配地位的多數派的可能性就越小，各派就越容易達成均勢，從而確保政治穩定。

2．大共和國——實現利益多元化的理想方案

麥迪遜通過對古典共和主義所倡導的小共和國的比較分析，提出大共和國的理念，即共和制在人口比較多和疆域比較大的國家實行，并論證了其應用于地廣人多的國家的可行性和合理性。他認為，小共和國的弊端在于政治動蕩且極易導致多數的暴政。相比而言，大共和國的優勢則在于可無限分化利益集團，并使其相互牽制，從而遏制派別之爭。這是因為，大共和國疆域廣闊、人口眾多，這一規模優勢與資本主義生產方式的勞動分工相結合，從而自然形成多元化的利益格局，而且各派由于經濟利益和價值觀等方面的差異，聯合成多數派的可能性大大降低。如此，大共和國的規模優勢客觀上為社會各派系的存在與發展提供了優越的環境和前所未有的機遇，而它們又在相互競爭中此消彼長，達成均勢。

3．代議制

反觀美國的現實國情，其國土規模和人口資源恰與大共和國的理念相契合，即美國提供了實踐該理念的現實土壤和適當范圍。因此，麥迪遜將大共和國理念引入美國，并采用代議制政體，就如他所言“共和政體，我是指采用代議制的政體而言”［4］。代議制政體是指“（政府）從大部分人民那里直接、間接地得到一切權力，并由某些自愿任職的人在一定時期內或者在其忠實履行職責期間進行管理”［3］。人民通過由他們定期選舉出的代表行使國家權力。該制度旨在以堅持人民主權的原則為前提，確保政府被恰當地組織和授權，使其始終以中立和公正的態度調控各派。其具體設置如下：

第一，確立普選制作為代議制政體的基礎，人民通過直接選舉或間接選舉的方式選舉出國家政權機關的組成人員，以體現人民主權的原則，奠定政府權力基礎的合法性和廣泛性。眾議院議員由人民直接選舉產生，其人數按照比例代表制原則在各州分配；參議院議員由各州議會選舉產生，其人數按照平等代表制原則而確定為每州兩名；總統由各州議會選舉出的選舉人團選舉產生。根據大共和國的理念，麥迪遜認為，具備規模優勢的美國客觀上為代議制的實施提供了有利條件。發揮美國的人口資源優勢可擴大本國人民可選代表的范圍并遏制少數人以不當手段牟取政權，而使德才兼備的社會精英更易被選舉為人民的代表，再由他們提煉公意，作出符合社會整體利益的政治決策。而且，地域之廣又可使他們綜合不同選區代表的利益，從而獲得更為公正的政治判斷。

第二，基于大共和國理念中利益多元的格局，麥迪遜鼓勵各利益集團通過普選制參與政權的組織；同時，為遏制多數派獨霸政治，麥迪遜對政府各組成部門的選舉方式、選舉周期以及人員構成等方面作出差異化的設定。眾議院議員由人民直接選舉產生，參議院議員和總統則由人民間接選舉產生；除聯邦最高法院的法官實行終身制外，眾議院議員每兩年選舉一次，三分之一的參議院議員每兩年選舉一次，總統每四年選舉一次；政府各部門的組成人員不得同時在兩個或兩個以上部門擔任公職。

這樣通過普選，雖然各利益集團都有權利和機會參與政權的組織，但在激烈的政治競爭中都不能完全控制政府。由此，從權力的來源上，代議制政體以其復雜性、競爭性和包容性最大程度地弱化了多數派的力量，從而使其“不能夠憑直接選舉為所欲為，而且就算他們能夠沖破總統和參議院的間接選舉的障礙，在政府的政治部門內產生影響，他們也得經過六年的期間。最后，這里還有一種司法的鉗制，這種力量只有憑借需要時間的委任權力或經過麻煩的修正制度的手續，才能夠加以操縱。”［5］

至此，為解決派系之爭，麥迪遜提出了大共和國理念，并將其付諸政治實踐——實行代議制的政權組織方式，從權力的來源上最大限度地鉗制了多數派的力量，從而有效地防治多數的暴政，維持政治穩定。

三、分權制衡——維系多元民主的制度保障

針對派系之爭，麥迪遜出于對政府和人性的雙重疑懼而認為政府作為“必要的惡”，其必須被授予一定的權力但同時須予以適度制衡，以保持政府權力和個人自由之間的平衡。對此，他說道：“依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施。”［3］同時，維持各派均勢，不僅要實行代議制，通過普選制從權力的來源上遏制多數派，而且要設計一種適當的政權結構以便從權力的行使上制衡多數派，而使各派都有權利和機會來進行利益訴求和意志表達，在相互競爭中監督和影響政府決策的制定，最終實現麥迪遜多元民主的政治構想。這種輔助性的防范措施和適當的政權結構皆指分權制衡的政治機制。

該機制從理論上劃分為橫向與縱向兩套權力制約體系，前者指聯邦政府的立法、行政和司法三個機構之間的權力制衡，即三權分立；后者指聯邦政府與州政府之間的權力制衡，即聯邦主義。三權分立和聯邦主義兩個原則最終寫入聯邦憲法而被授予法制保障，轉化為美國政府賴以運行的政治制度。在此，筆者著重論述橫向的分權制衡機制及其對多元民主的意義。

1．三權分立的構建

在橫向分權制衡機制的設置上，麥迪遜將政府各機構的權力限定于一個適當范圍，其下限是權力的分立，上限為權力的制衡。首先，針對國家政權機構及其職能作出憲法性劃分。美國憲法將國家政權機構分為國會（立法部門）、總統（行政部門）和法院（司法部門），并對三大機構的權限范圍予以明確規定，即在原則上憲法未授權各機構的權力，各機構不得擁有。依據憲法，國會主要行使立法權，其職能包括征稅、預算審批、貿易調控和宣布戰爭等；總統主要行使行政權，其職能體現為國內外政策領導權，具體包括任命、外交和軍事統轄等；法院主要行使司法權，其職能主要包括司法審查、審理一般案件和憲法解釋等。同時，美國憲法對這三大機構的人員構成作出分隔性規定，即各機構成員不得同時在兩個或兩個以上機構中任職，確保三大機構由不同的人員行使其職能。

其次，三大分立的政權機構實行權力共享，以此實現它們之間的權力牽制與平衡，防止任一機構對其他機構行使不當控制和影響，即所謂的“野心必須用野心來對抗”。這包括，第一，立法權的共享。美國憲法授權國會以立法權，但總統享有對國會立法的否決權和向國會提交咨文的立法倡議權。同時，聯邦最高法院可以通過行使司法審查權對國會通過的法律予以審核，如果其違反《聯邦憲法》，可宣布其無效。第二，行政權的共享。美國憲法授予總統行政權，但總統簽訂的條約和對聯邦政府高級官員的行政任命需得到參議院的批準方可生效。法院則可通過宣布總統的行政行為或行政命令因違憲而無效。第三，司法權的共享。美國憲法對最高法院及其之下的聯邦法院授以司法權，但國會有權對法院所曲解的法律予以重新立法，并提出憲法修正案。總統則擁有經參議院批準而對聯邦法官的任命權。

與三權分立的政權結構相對應，麥迪遜對政府的決策程序亦進行了細致的設定：參議院和眾議院通過的議案必須提交總統，若總統簽署議案，則該議案成為法律；若總統行使否決權，拒絕簽署議案，則國會需要在參眾兩院分別獲得三分之二的投票方可推翻總統的否決，使該議案成為法律；若總統行使擱置否決權，這迫使國會在下一次會議時需重新對該議案進行投票表決，予以通過后再提交總統。

2．三權分立的意義

在分權制衡的政權結構下，美國公民可以自由結盟成各利益集團來對政府決策施加影響。首先，各利益集團可通過官方游說（游說立法、行政機關），向政府機構提供制定特定領域的公共政策所需要的詳實信息，來實現在某一政策的啟動和實施階段對政府決策施加影響。例如，監管美國廣播公司的聯邦通信委員會就利用各種廣播組織協會提供的大量頗具價值的信息來制定廣播電視行業的相關管理政策。其次，當各利益集團的政治訴求在立法和行政機構未得到政策回應時，他們亦可借助法律訴訟（游說法院），來實現團體的政治利益。例如，美國有色人種促進協會曾為1954年的“布朗案”提供經費支持，從而促使該案最終以最高法院判決公立學校的種族隔離屬于違憲行為而終結。最后，各利益集團還可以通過基層游說，動員其成員和公眾向政府機構進行政治表達，這種公共壓力使政府強烈感受到某種政策需求及其支持意向，從而影響政策制定。

綜上所述，一方面，三權分立的政權結構為各利益集團進行政治表達提供了合法的多元化途徑，拓展了政府決策的層面和渠道；另一方面，麥迪遜對政府決策程序的復雜設計則從權力的行使上有效地鉗制了多數派，以便在政府內部形成多元化的利益格局。這些不同的局部利益彼此制衡，最終使得政府決策導向社會的整體利益。正如托馬斯·帕特森所言：“很多新生的利益團體在諸如民權、環境、老年人和窮人的社會福利項目、公共道德規范、國家安全和商業規劃等領域都具有重要的影響力。而且，如今的政策也越來越不是由一個或一些團體的行動所決定。”［6］因此，分權制衡機制成為維系多元民主的制度保障。

四、自由與平等的張力——多元民主理論的現實困境

1．自由與平等的張力

在政治價值的層面上，自由指個人應當按照自己的意愿自由地行動和思考，只要他們不是無理地侵犯他人的自由和福利；平等指所有個人在道義價值上是平等的，有權受到平等的法律對待［6］。自由與平等是近代西方政治哲學家追求的價值理想，但“自由和平等并不具有完全相同的價值，它們是互相獨立的。”［7］自由的價值取向是個人權利，平等的價值取向是公平正義，二者之間存在著張力。這是因為，若傾向自由，維護個人追逐自身利益最大化的權利，則會出現由于個人差異（先天素質和后天環境之別）而導致的利益分配不均，最終貽害平等；若傾向平等，則會因為干預社會分配而挫傷個人的積極性與創造性，最終損傷自由。

按照麥迪遜的理論構想，自由與平等之間的張力可以緩解。他認為，政治制度的設計應當準允公民自由結盟成不同的利益集團，并且應當鼓勵眾多利益集團自由競爭而影響政府決策。這樣，由于各利益集團在政治市場中相互競爭與妥協，最終達成利益均勢，從而使得政府決策符合社會的整體利益和長遠利益，保證了政治正義。于是，民主制度所蘊含的平等便在由自由推動的各派系的多元制衡中得以實現。

2．多元民主理論的“不平等”困境

麥迪遜的多元民主理論雖然建構了“公民—利益集團—政府”的民主決策模式，然而，在現實中政府決策最終并非一定能夠導向公共利益，從而在政治結果上實現平等。而這源于利益集團之惡（利益集團之間的對抗和利益集團與公民個體之間的對抗）對政治均勢的破壞。

其一，市場經濟的自由競爭最終導致強勢集團和弱勢集團的分野，而二者之間的經濟較量在多元民主的運作中轉化為政治對抗。在政治競爭中，強勢集團憑借其雄厚的經濟實力擁有更多的機會來表達自身的利益訴求，甚至通過捐贈數目可觀的競選經費直接向政壇輸送自己的“利益代言人”；而弱勢集團公平參與決策的能力和機會由于資金匱乏而受到限制，所以考慮到決策成本和政治回報，政府必然傾向于強勢集團而忽略甚至損害弱勢集團的政治利益。

其二，先天差異（權力、資源和自主性等方面的懸殊差距）導致組織化的利益集團和非組織化的公民個體形成對立，而這種天然對立又延續到多元民主的運行機制中。前者憑借其先天優勢優先進入多元民主的決策機制中，在政治競爭中優先表達團體的特殊利益，而不論其是否與社會的集體利益相一致；而散沙化的后者由于先天局限而被隔離于多元民主以團體為中介的決策模式之外，其政治利益在政治過程中往往被模糊化和邊緣化。

作為多元民主的理論先驅，麥迪遜設計了美國政治制度的基本框架，而美國當今實行的民主制度基本上也是一種多元民主，力求在多種勢力集團的競爭中取得穩定和平衡。但在政治斗爭中，富有的強勢集團往往壓倒較為貧弱的群體。［8］可見，自由激活了利益集團機制，使得各派系通過分權制衡機制介入政治過程而成為麥迪遜多元民主的運行主體。然而，利益集團之惡卻削弱了政府決策基礎的廣泛性，扭曲了民主過程，最終使得自由與平等的張力在麥迪遜多元民主的政治現實中并未緩解。利益集團之惡卻使得“平等”面臨這樣的殘酷現實：強勢集團和政府決策層形成利益結盟，使得資產雄厚的強勢集團成為政治的最大獲利者，而弱勢集團和公民個體的政治權利則受到侵害，民主決策成為少數的大經濟集團的決策而非公共利益的體現。這種政治的“非民主”和“非平等”損害了公平正義，形成麥迪遜多元民主理論的“不平等”困境。

麥迪遜的分權制衡機制既保障了權力的穩定有序運行，又為各利益集團創設了多元化和制度化的政治表達渠道。然而，分權制衡機制最終并未能夠促進各派利益的相互制約以達成利益均勢，卻在多元民主的“不平等”困境中淪為強勢集團滿足自身利益的“工具”。這種情況是由資本主義經濟制度決定的。正如達爾所言：“市場資本主義不可避免地會產生不平等，它將通過對政治資源的不平等分配而限制多元民主的民主潛力”［9］。

［1］張佳娜．麥迪遜分權制衡思想研究［D］．天津師范大學，2012．

［2］Alexander Hamilton，John Jay，James Madison．The Federalist Papers ［M］．Clinton Rossiter（ed．）．New York：NAL Penguin，1961：301．

［3］（美）漢密爾頓，杰伊，麥迪遜．聯邦黨人文集［M］．程逢如，在漢，舒遜，譯．北京：商務印書館，2004：47，193，264，50－51．

［4］關麗麗．詹姆斯·麥迪遜政治思想研究［D］．大連理工大學，2007．

［5］（美）查爾斯·A·比爾德．美國憲法的經濟觀［M］．何希齊，譯．北京：商務印書館，1984：113－114．

［6］（美）托馬斯·帕特森．美國政治文化［M］．顧素，呂建高，譯．北京：東方出版社，2007：321，9．

［7］（英）基思·格雷厄姆．當代政治哲學［M］．董云虎，姜興宏，譯．沈陽：遼寧大學出版社，1988：161．

［8］劉鴻鶴．杰弗遜與麥迪遜——美國多數民主與多元民主理論的先驅［J］．大連海事大學學報，2011，（2）：72．

［9］（美）羅伯特·達爾．多元民主的困境— —自治與控制［M］．北京：求實出版社，1989：191．