基于高效生態農業需求的土地綜合整治績效分析

□文/王 玲 劉西敏 黃曉娜

（1.山東經貿職業學院財政金融學院 山東·濰坊；2.山東農業大學 山東·泰安）

高效生態經濟區的成立與發展，需要加快高標準農田建設，提高農業用地綜合效益。因此，開展基本農田整理、中低產田改造、撂荒地復墾、鹽堿澇洼地綜合治理工作勢在必行。但是在實踐中，當前土地綜合整治的利益分配格局存在嚴重的弱點，利益主體的分化與對立，使土地綜合整治難以實現綜合效益最大化，甚至可能危及全局的發展與穩定。通過基于高效生態農業需求條件下土地綜合整治的績效分析，探索高效生態農業區土地綜合整治的新模式，可以為科學指導土地綜合整治活動、合理安排土地綜合整治項目服務，為更好地開展土地綜合整治工作提供理論依據和參考。

一、項目概況

國家確定的黃河三角洲高效生態經濟區行政范圍，包括山東省的東營市、濱州市，濰坊市的寒亭區、壽光市、昌邑市，德州市的樂陵市、慶云縣，淄博市的高青縣和煙臺市的萊州市，共19 個縣（市、區），陸地面積2.65 萬km2。至2012年，黃河三角洲地區土地開發整理實施規模達400 多萬畝，保障了過去10年經濟社會高速發展的用地需求，連續10年實現耕地占補動態平衡，耕地保護一直走在全國前列。

本次研究的對象龍池鎮位于昌邑市西北部，北瀕萊州灣，東與柳疃鎮接壤，西與寒亭區央子鎮毗連。總面積158.4 平方公里，耕地面積3，867 公頃，轄27 個行政村，總人口2.4 萬人。項目區位于昌邑市龍池鎮西北部，地理坐標為：東經119°16′18″-119°18′07″、北緯36°56′31″-36°58′09″。項目區范圍為：東至靶楊路，西至豐產河，北至大萊龍鐵路，南至柳龍路。

二、績效評價

（一）評價指標權重確定。目前，指標權重的確定方法主要是特爾菲法。本研究根據土地綜合整治項目特點及征詢他人工作經驗，也采用特爾菲法對績效指標分配權重。本研究設計了調查問卷，組織多領域專家根據自己的經驗和知識，對績效評價指標體系的各級次指標權重分值做意見征詢，經過反復幾輪的征詢，使專家意見趨于一致，將反饋結果匯總加工整理，得出指標權重。

1、專家意見收集。根據土地綜合整治項目指標，對指標性質進行定義，綜合匯總成土地綜合整治項目績效評價指標權重意見征詢表。（表1）為了使收集的專家意見既全面又具代表性，我們選取來自行政管理部門、科研院校、系統內事業單位及國土資源局土地管理部門、財務部門、業務處室的25 位專家進行了指標權重意見征詢。通過詳細介紹本研究寫作出發點及目前面臨的急需解決的指標權重分配問題，各專家明確了待咨詢的任務，并給予了支持和配合。共回收有效問卷20 份。

表1 土地綜合整治項目績效評價指標權重意見征詢表

2、特爾菲法分配權重。用特爾菲法計算過程如下：

第一輪共分三個步驟：第一步，將各專家賦予各因素、因子分值的數據進行均值計算，求出相應的各項均值；第二步，在均值計算的基礎上，進行對專家賦予分值數據均值的方差計算，求出相應的各項均值的方差σ2；第三步，計算各因素、因子專家賦分的均方差σ，當均方差大于5時，進行下一輪賦分，并置信區間為95%給定各專家取值區間，進行第二輪打分。

第二輪共分五個步驟：第一步，將各專家賦予各因素、因子分值的數據進行均值計算，求出相應的各項均值；第二步，在均值計算的基礎上，進行對專家賦予分值數據均值的方差計算，求出相應的各項均值的方差σ2；第三步，計算各因素、因子專家賦分的均方差σ；第四步，計算最大值和最小值，其中最大值公式為均值＋均方差，最小值公式為均值－均方差（因為出現負值，不能采用2 倍均方差）；第五步，計算權重值，最終確定土地管理項目績效評價指標體系，見表2。（表2）

（二）評價指標評分標準確定。（表3）根據專家打分和對大量土地開發整理項目的分析，確定了土地開發整理項目績效評價等級。結果等級劃分為優秀、良好、一般和較差四個等級。優秀是指項目計劃與預算完成情況、質量達標情況、項目時效情況和管理規范情況達到優秀水平，綜合分值（M）M>85（分）；良好是指項目計劃與預算完成情況、質量達標情況、項目時效情況和管理規范情況達到良好水平，綜合分值（M）70

表2 績效評價指標體系

表3 土地綜合整治項目績效綜合評價指標評分標準

（三）土地綜合整治績效評價（表4）

（四）結果分析。龍池鎮的土地綜合整治項目綜合分值（M）=80，即項目績效結果為良好。項目大部分目標已經實現，相對于成本而言，項目實施達到了預期的目標和效益，評價結果與項目施工單位、管理單位與評審專家的意見基本一致，與項目實際狀況也較符合。

表4 龍池鎮土地綜合整治績效評價綜合評價表

存在問題的方面主要是資金撥付和后期管護情況，重要的是缺乏民眾的熱情，民眾對項目工作的理解認識不夠，并且部分工作因為破壞了當地的生態環境引起群眾的不滿。雖然知道這是一項民心工程，是政府為民眾辦實事的好事，但一涉及到個人利益的時候就會產生消極、被動、抵觸的情緒，難以讓民眾積極投入配合到這項工作上來，有的農民甚至會在實施過程中提出一些無理的要求，土地綜合整治項目在實施過程中，土地綜合整治工程村民也能做，為什么一定要招投標讓外地人來做，群眾還有不同的意見等等，容易使組織實施者陷入被動狀態。

三、黃河三角洲地區土地綜合整治模式建議

（一）公眾參與式土地綜合整治模式。通過龍池鎮土地綜合整治項目的績效評價發現，土地綜合整治過程中公眾參與度低是較為嚴重的問題，也是黃河三角洲地區土地綜合整治中普遍存在的問題。參與式土地綜合整治模式步驟主要包括：準備工作階段、公眾意愿收集與處理階段、初步設計方案提出階段、初步成果審查與完善階段、設計方案的公眾認可度評價階段及設計方案公示階段。與傳統規劃設計相比，公眾參與規劃設計的過程更多融入了公眾參與機制，這樣設計出來的東西就很難較好地滿足農民使用的需要。公眾參與設計中，土地行政主管部門和規劃設計單位會將規劃成果向公眾公布，讓廣大群眾了解規劃成果的具體方案，為土地綜合整治規劃實施奠定堅固的群眾基礎，也能為今后土地綜合整治規劃項目的實施、監督及成果的后期管理維護提供保障。

（二）注重生態環境治理型整治模式。在龍池鎮土地綜合整治項目中，同樣突出的問題是生態環境的破壞，造成了公眾的不滿。因此，在以后的土地綜合整治中，要以改善村莊和區域生態環境為主要目標，同時配套生產設施，提高農業生產效率的整治模式。其整治基本要求是，針對整治區內影響生態環境最顯著的因素，采取綜合措施，完善農田林網、護坡林草帶，控制水土流失，治理退化土地，加深耕層，改良土壤，達到改善生態環境的同時，提高生產效益幫助農民脫貧致富的目的。此模式適用于植被覆蓋率低、水土流失、土地退化等問題較重的丘陵山區和因工礦等原因造成土地污染、環境惡化區域的村莊。注重以下幾個方面：人與自然共生：加強生物多樣性保護；低碳整治：提高土壤有機碳含量；天地人合一：建設鄉村“生態農場”；“三位一體”：建設鄉村生態文明。

［1］魯政發［2008］46號.黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃.

［2］郭曉鳴等.土地綜合整治科學化路徑探微——以河南省土地綜合整治模式為例.學習論壇，2012.6.

［3］山東星宇土地整理服務有限公司.昌邑市龍池鎮土地整理項目初步設計報告.2009.2.