稅收立法權的爭論與探討

葉 青（中南財經政法大學 湖北 武漢 430071）

一、近幾年的稅收立法權之爭

在財稅話題方面，2013年的全國“兩會”除了經常提起的稅制改革、預算改革、公車改革、稅費改革、“三公”公開等內容之外，就是筆者稱之為“代表第一議案”的稅收立法權回歸人大。筆者梳理了近幾年的資料，發現這個問題在2008年就已經在全國“兩會”上有所討論了。

2008年，首次參加全國政協會議的廣東省律師協會副會長、廣東東方昆侖律師事務所合伙人朱征夫，因財政部連夜調升印花稅稅率，導致股市暴跌，向全國人大提出建議：新稅種開征、稅率變更應由人大決定。朱征夫的提案最后只得到全國人大法工委“高度重視，進行調研”的答復。2013年全國“兩會”上，他繼續關注稅收問題。對于一些學者擔心人大代表專業性不夠，收回稅收立法權后效果不夠好的擔憂，朱征夫認為這首先是一個權力歸屬的問題。其次，在立法前，所有的法律都要經過聽證，人大的意見理論上代表了人民的意見。如果人大通過了法律，即便個稅免征額調到了1萬元，那么“只要人民同意你沒什么可指責的”。①作家應該對社會問題發言[N].南方都市報,2013-3-10.

事實上，早在2009年全國“兩會”期間，全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪就聯合天津財經大學首席財政學教授李煒光向全國政協提出了《讓稅收立法權回歸人大》的提案。2013年全國“兩會”上蔣洪表示，稅收的立法權屬于人大，無論從道理上還是法律上來說都是無可爭議的，并提出為健全政府的管理體制，稅收立法權回歸人大應提到議事日程上來。“如果人大當初因為改革開放的原因需要授權，這個授權應該是有時間、有范圍限制的，現在呢？變成了沒有時間限制、沒有范圍限制的，所有的收稅問題全部由國務院說了算，這就屬于全面的棄權。”②政協委員：稅收立法權收歸人大破除征稅隨意性[N].新京報,2013-3-10.

當然，影響最大的還是2013年全國“兩會”上人大代表、山東省電影家協會副主席、山東電影電視劇制作中心影視創作部主任、著名編劇趙冬苓，首次參加全國“兩會”就建議“全國人大收回稅收立法權”，并成功獲得30余位全國人大代表的聯署簽名，形成合法議案。趙冬苓認為，稅收立法權回歸人大的問題，本應由專業人士如稅收專家、法律專家來提出，但她因為最近的新“國五條”偶然才關注到這個問題。③作家應該對社會問題發言[N].南方都市報,2013-3-10.《憲法》第二條規定，“人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。第五十八條規定，“立法權歸人大所有”。然而，因為1984年、1985年全國人大對國務院的兩次授權，導致中國目前存在的18種稅中，15種稅沒有得到全國人大的批準，只有個人所得稅、企業所得稅、車船稅是經過全國人大批準的。

在2013年全國人大廣西代表團的一次全團會上，全國人大常委會副秘書長李連寧在發言中也表示：“從稅收法定的原則以及改革開放30多年來的經驗來看，我們認為，稅收立法由授權逐步轉為由人大立法的時機已經成熟了。”下一屆人大及其常委會應該切實加強對稅收領域的立法。今后新出臺的稅種，一律通過人大立法。對過去已經授權國務院制定的稅收條例需要修改完善的，不要在條例層面再去修改了，而是提請全國人大制定法律。“需要在一定地區先行先試的稅收制度，也應該由人大做出決定，像全國人大常委會曾授權國務院，在廣東調整部分法律規定的審批，這就是很好的例子。”要確保稅收這樣一個關乎公民法人切身利益的事情，有完整的法律保障。①李連寧：收回稅收立法授權時機已成熟[N].新京報,2013-3-10.

當然，對這個問題也有不同意見。全國政協委員、經濟學家李稻葵認為：“人大‘一刀切’立法可能不切合實際”。李稻葵表示，原則上講，稅收立法權應該由人大常委會來確定，所以稅收立法權收歸全國人大是對的，但是也有個問題，就是我國這么多的行業和地區，經濟發展水平差距這么大，如果全國“一刀切”，由一個機構來統一制定，可能并不切合實際。但如果不由人大立法，可能引發一些部門和地方政府的稅收“熱情”。他認為合理的方式是由人大常委會統一劃定一個粗線條的杠桿，然后授權給國務院，由國務院再授權給各個地方政府，各地因地制宜進行試點。然后根據試點的結果形成國務院條例，再逐步形成全國性法律，而不能太早立法。②政協委員：稅收立法權收歸人大破除征稅隨意性[N].新京報,2013-3-10.

2013年3月9日，全國政協委員、財政部副部長朱光耀對“鳳凰財經”表示：“立法權是在人大，這個從來沒有變化過。”但是，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在回應有關人大收回稅收立法權的問題時還是承認立法權不全在人大，“至于什么時候收回，我們還要認真地研究、分析大家的意見。具體沒有路線圖，也沒有時間表”。③作家應該對社會問題發言[N].南方都市報,2013-3-10.這說明全國人大也注意到稅收立法權不夠完整的問題。

二、誰有稅收立法權

新中國成立后，1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》，這個憲法性文件沒有規定稅收立法權由誰行使，只規定了人民有納稅義務。1954年《中華人民共和國憲法》確立了人民立法觀念，第二十一條規定：中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。第二十二條規定：全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》同樣規定了人大立法，但是把“五四憲法”中的全國人民代表大會立法權擴大到了人大常委會也有立法權。“八二憲法”為稅權立法權失控埋下了伏筆，導致后來人大常委會再給國務院授權的后果。

1984年9月7日，國務院向全國人大常委會發出了《國務院關于提請授權國務院改革工商稅制和發布試行有關稅收條例（草案）的議案》，請求全國人大常委會授權國務院以草案的形式發布試行《國營企業第二步利改稅試行辦法》和產品稅、增值稅、鹽稅、營業稅、資源稅、國營企業所得稅等6個稅收條例（草案），國營企業調節稅征收辦法以及城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅、車船使用稅等4個地方稅條例（草案）。國務院的理由是，鑒于經濟形勢發展很快，稅收條例（草案）尚需在實踐中逐步完善，因此請求授權其以草案的形式發布試行，待執行一段時間后，再根據試行的經驗加以修訂，正式提請全國人大常委會審議，完成立法手續。1984年9月18日，全國人大常委會作出了《關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》。決定規定:“授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發布試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議。國務院發布試行的以上稅收條例草案，不適用于中外合資經營企業和外資企業。”

1985年4月10日，第六屆全國人大第三次會議決定：“授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題，必要時可以根據憲法，在同有關法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規定或者條例，頒布實施，并報全國人民代表大會常務委員會備案。經過實踐檢驗，條件成熟時由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會制定法律。”通過這樣的授權，人大的稅收立法權完全被行政權占有。《憲法》的“稅權在民”的原則，通過向政府授權而被突破。

法治國家，有一些事項必須是法定的，這其中最重要的是“罪刑法定”和“稅收法定”。只有堅持稅收法定原則，才能真正保護公民的合法財產，合理界定國家和公民在財產權上的邊界，并將政府恣肆的征稅權“關進制度的籠子”。所謂稅收法定原則，是指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應法律作前提，國家則不能征稅，公民也沒有納稅的義務。稅收主體必須依且僅依法律的規定征稅；納稅主體必須依且僅依法律的規定納稅。它肇始于英國，現已為當今各國所公認，其基本精神在各國憲法或稅法中都有體現。其具體內容包括三個部分：稅種法定、稅收要素法定、程序法定。

暫行條例是暫且實施、執行的條例，是國家權力機關或行政機關依照政策和法令而制定并發布的，針對政治、經濟、文化等各領域內的某些具體事項而做出的，比較全面系統、具有長期執行效力的法規性公文。條例是法的表現形式之一，一般只是對特定社會關系做出的規定。它具有法的效力，是根據憲法和法律制定的，是從屬于法律的規范性文件，人人必須遵守，違反它就要帶來一定的法律后果。但是，作為暫時用來管理的辦法或者以后會出臺新的條例，暫行的總是較不完整、較不規范的。而稅法是國家制定的用以調節國家與納稅人之間在納稅方面的權利及義務關系的法律規范的總稱，是由國家制定、認可或解釋的，由國家強制力保證實施的確認和保護國家稅收利益和納稅人權益的最基本的法律形式，其層次和法律效力均高于暫行條例。

最為關鍵的還是質量問題。由立法機關而不是行政機關制定稅收依據，能更好地對國家的征稅權和財政權予以限制，能更好地在公民之間分配稅收義務。制定一部法律需要經過相當漫長和復雜的程序和過程，需要考慮它涉及的各個方面，需要向全社會公開草案并征求意見，需要人大代表或常委會的委員以及法學專家進行反復的討論。各個利益階層的人都會通過其代表，在人大會議上表達自己的關切和訴求。法學專家也可以提供國外相關法律的經驗和教訓以供參考。這樣反復博弈形成的法律，能夠更好地反映各種不同的利益訴求，同時也能提高立法的質量。而作為行政機關的國務院制定暫行條例則程序簡單，也沒有代表的廣泛參與。這樣制定的條例很可能照顧了國家的財政權而犧牲了公民的財產權，同時，暫行條例往往由于出臺過于匆忙，其立法質量也會受到影響。

三、制法權與立法權的適度分離

在法學界，素有立法權、制法權與修法權之分。法律，特別是制定法，不可能對立法之后的事情完全做到“超前性”，立法后變化的情況制定者往往難以預料。要想使法律能夠有針對性、有效性，修法權的產生就是一種必然了。而修法本質上也是一種立法，只是它與制法權的表現有所不同，修法是對已有法律的修改、補充和完善，而制法則是從無到有的過程。

我國稅收立法權限體制被界定為“一元、二級、三層次、四分支、多主體”。

“一元”指我國的權力機關，即依法享有立法權的各級人大及其常委會是唯一的稅收立法機關。《立法法》規定，國家稅收事項只能制定法律。制定法律是人大或者人大常委會的特權，也就是說，稅收法律必須由人大及其常委會制定。《立法法》是規范國家各種立法行為的大法，《立法法》的規定，為稅收法定提供了最有力的法律支撐。

“二級”指稅收立法權由中央和地方兩級立法主體行使。根據我國目前的稅收管理體制，中央享有所有稅種、大部分稅收要素及主要稅收程序的稅收立法權；地方（省級包括副省級城市）則主要就下列事項享有稅收立法權：就部分稅收要素行使地方稅收立法權，如在稅收法律、稅收行政法規所確立的幅度稅率范圍內確定適用于本地方的稅率；就屠宰稅、筵席稅、牧業稅等稅種，依照國務院制定的相應條例，決定在本地方范圍內開征或停征，并確定其稅率等稅收要素；就稅收的某些征收管理程序制定在本地方范圍內實施的辦法、細則等稅收地方性法規。

“三層次”指立法權限在每一級又分為三個層次。在中央一級，全國人大及其常委會構成第一層次；國務院是第二層次；財政部及國家稅務總局、海關總署等為第三層次。在地方一級，省、自治區、直轄市人大及其常委會制定的稅收地方性法規，批準省、自治區人民政府所在地的市及經國務院批準的較大的市的人大制定的稅收地方性法規，批準民族自治地方制定的稅收自治法規為第一層次；省、自治區、直轄市人民政府制定的稅收行政規章為第二層次；省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府制定的稅收行政規章為第三層次。

“四分支”指中央一級的稅收立法權延伸到地方，形成省級地方稅收立法權、民族自治地方稅收立法權、經濟特區地方稅收立法權和特別行政區地方稅收立法權等四個分支。

“多主體”指稅收立法權由多個主體行使。行政機關享有的立法權是委任立法權，或稱授權立法權，授權的方式包括憲法的授權、法律法規的授權以及最高國家權力機關的特別授權等。行政機關作為立法主體之一與“一元制”并不矛盾，“一元制”下可以允許多個立法主體的存在。這種授權立法，實際上是一種制法權，只能是“暫行條例”，最終的修改、升格、審批權還是在全國人大常委會。從稅制的角度看，如果國務院直接公布實施，只能是“暫行條例”。由于國務院的立法層次低于全國人大，因此，這種暫行條例也應該是“暫行”——短期施行的，不屬于嚴格意義上的“稅法”。這種暫行條例應該盡快過渡到“稅法”，如果由國務院提出應該是“稅法（征求意見稿）”，最終由全國人大常委會投票通過，或者全國人民代表大會投票通過。這就是筆者建議的“制法權與立法權的適度分離”。除了由國務院提出稅法（征求意見稿）之外，高校、研究院的立法研究中心，甚至政協都有承接立法的功能（湖北省政協已開始這方面的工作）。最終的定稿還是在于人大機構。

立法權不是鐵板一塊，關鍵是看制定出來的是什么層級的法律。稅收暫行條例是屬于國務院的范疇，但是，“暫行”不能“長期化”。稅法是全國人大的范疇，應該是長期的、寬覆蓋的。