喬治·弗雷德里克森行政哲學思想析論

孫卓華

（山東大學（威海） 法學院，山東威海 264209 ）

喬治·弗雷德里克森行政哲學思想析論

孫卓華

（山東大學（威海） 法學院，山東威海 264209 ）

喬治·弗雷德里克森是美國著名行政學家，他對公共行政領域不斷進行反思、批判和重構，其行政思想彰顯出對公共行政學和公共行政實踐的人文關懷。從行政哲學視角看，其思想體系大體可概括為公平至上的行政價值觀、后邏輯實證主義研究的方法觀和民主行政的倫理觀三部分。其思想具有明顯的溫和式批判的特點，即不完全打破舊理論建立全新理論，而以對傳統公共行政理論的糾正和完善為主，其意圖是保證公共行政的公共性本質和社會公平的實現。弗一直關注公共行政中社會公平并不斷反思的精神，是值得我們從事與公共行政相關事務的人們借鑒的。

喬治·弗雷德里克森；行政哲學；行政價值；社會公正；行政倫理

行政哲學是從哲學的角度關注公共行政，對公共行政體系給以反思和對公共行政困境進行批判，這種反思或批判蘊含著對公共行政研究和公共行政實踐的道義關懷，使之形成的理論可以對公共行政進行指導和解釋。所謂行政哲學思想就是具有這種行政哲學某些規定性的思想，是一種把公共行政在理論和實際中給以反思或批判后展現的理論成果。

長期以來，學界把喬治·弗雷德里克森的思想定位民主行政或者倫理行政領域，大概是將研究視角集中于他的理論細節而忽視他構建思想的出發點或者目的。實際上，從弗雷德里克森的思想形成和構成可以發現，他的行政思想彰顯對公共行政極濃的人文精神的哲學屬性。他在《新公共行政》一書的前言中，引用詹姆斯·C·查爾斯沃斯的話：“要用一種大膽無畏且提綱挈領的研究方式探討公共行政學，而且……要在廣闊的哲學語境下測量公共行政的重要價值。”[1]（P5）以此表明自己的公共行政研究的邏輯基礎，他的公共行政思想正是循著這個哲學理路滲透在公共行政領域之中。因此，本文對弗的行政思想從哲學上給予定位，并不是臆想而來的。從行政哲學角度剖析他的行政思想，旨在使人們進一步了解和借鑒他的行政思想，開拓公共行政學的視野和促進公共行政實踐的發展。喬治·弗雷德里克森對傳統公共行政價值、公共行政研究方法和公共行政倫理等進行了反思與批判，每一個部分公共行政思想都是蘊含著對對社會公平的追求。行政價值觀是弗行政哲學思想的核心并貫穿在在其思想體系的其他部分中。這三部分體現著弗對公共行政領域的批判與重構，展現了其行政思想境界。

一、公平至上的行政價值觀

在公共行政的體系中，行政價值是體系中的關鍵部分。公共行政的功能、最終目標和行政行為都是由行政價值確定，公共行政的組織結構也受行政價值制約。不同時期的公共行政理論和實踐的區別基本是通過行政價值體現出來。新公共行政的行政價值，在西方公共行政領域具有轉折性的研究和實踐意義，弗雷德里克森作為新公共行政的主要代表，其提倡的行政價值影響持續至今。在西方主流的價值理論看來，價值與價值觀是一回事，都是指主體的價值偏好而言的。相應地，行政價值和行政價值觀是指各種行政主體對行政系統的價值取向或偏好。[2]（P12）弗雷德里克森的行政價值也屬于主體價值論，認為公共行政的終極價值是社會公平而不是效率和經濟。社會公平是他行政思想的出發點和歸宿，正如他說，自己的行政研究和行政實踐是循著社會公平路徑去做的。這個價值指導著他對公共行政學的重構和對公共行政實踐的探究。其表現如下：

（一）對傳統公共行政價值的批判

眾所周知，傳統公共行政的“效率”、“價值中立”原則源于多黨制的政治前提。政黨制度產生后，多黨競爭在一定程度上促進了民主政治的發展，同時也導致社會利益集團的分化與對立，不同的利益集團僅僅關注本集團利益，使社會公共利益成為空白領域并受到不同侵害，其后果是社會動蕩和效率低下。在多黨制條件下，伍德羅·威爾遜提出的“政治與行政”二分的體制策略，目的是防止多黨競爭的狀態進入到行政管理中，以減少或避免混亂與動蕩。根據這一政治體制設置，政治就被確定為是政策的制定即決策活動的領域，行政是執行領域，行政行為就是執行行為。由此，行政行為的發生是根據技術性的追求而進行的，行政管理體系則是技術性的，相應行政程序以及行政行為的發生，就不需要政治因素介入了。這樣，行政效率在很大程度會提高。在大工業時代，效率導向是工業社會大生產文化的具體體現。泰勒倡導的具有高效率的科學管理組織形式在工業領域發揮巨大作用，科學管理受到社會各領域的青睞，韋伯提出了與此相一致的官僚制組織理論，被運用到公共行政之中，公共行政開始了技術化、科學化的道路。公共行政在效率的指導下確實使社會發展很快，但是伴隨著社會發展和需求多樣化變化，具有高效率的官僚制組織及其相關的行政制度，卻無法解決現實中的各種問題與危機。傳統公共行政的“效率”價值原則受到質疑。

面對公共行政合法性危機和學科認同危機，弗雷德里克森對傳統公共行政反思，并用全新的視角、全新的價值審視和研究公共行政。他認為，現實中過于追求效率而釀成的各種危機，與傳統公共行政理論的導向有關。弗批判傳統公共行政把“效率”視為核心價值，強調公共行政的功能性、中立性、技術性，注重非人格化的、客觀化的理性效率的做法。他指出，政治與行政二分為效率價值提供了充分的政治條件，使效率成為行政價值的核心。與效率一致的官僚制組織理論，指揮統一、層級節制等使組織管理間出現人與人的機械性控制，雖能促進效率卻缺乏創造精神和人格的健康發展，實踐上是無效率。由于傳統公共行政單純追求效率，就把公共行政學的研究局限在一個非常狹隘的領域內，把焦點集中在組織管理、機關預算和人事管理等大量其他的所謂“中性”的問題上，極少關注與社會、政治密切相關的公共政策制定和分析等問題，導致公共行政游離于社會政治現實之外，遠遠不能滿足解決社會問題、處理好各種社會危機的需要。[3]（P205）效率在某種層次上有積極作用，但在公共問題的解決上卻是一籌莫展，而由于機械地考慮量化的概念，沒有考慮社會公平，導致社會涌現不公平現象。實際上，在公共行政過程中，行政管理者在執行政策時會遇到政策的空白，要去根據實際需要制定政策，公共行政經驗對政治與行政的連續性能給以更準確地證明。因此，行政管理者不是中立的，不僅僅是執行政策的工具，還擔負著廣泛的社會責任，并把出色的管理和社會公平作為社會準則、需要去完成的事情或者基本原理。

（二） 對公共行政價值的重構

弗雷德里克森在批判傳統公共行政價值的同時又對其給以重構。他認為，傳統公共行政把效率或經濟作為公共行政的出發點或者終極目標，實現少投入換取較大產出固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕不是核心價值，更不是唯一的價值和終極目標。由于傳統公共行政理論把效率和經濟作為公共行政的價值基礎和追求的目標，那么，相應地傳統公共行政就會追求一個有效、經濟和協調運轉的行政系統，把研究的重點放在高層管理機構以及政府重要的職能部門，如城市管理部門、國家預算部門、宏觀計劃部門、人事及組織結構等方面。結果是，傳統公共行政機關在執行立法和提出計劃時時常會以犧牲社會公平來強調效率和經濟，照顧特殊利益，有悖于公共行政本質。

弗雷德里克森在1968年明諾布魯克會議上，作為新公共行政學的重要代表人物，發表了《走向新公共行政》一文，把“社會公平”作為行政價值引入公共行政，成為公共行政發展歷程中的關鍵轉折點。弗的公平就是建立在倫理學和政治哲學基礎上的，認為“公平意味著人與人之間的一種公正、正當和公道的精神或習性……，它與自然權力或正義同義”。對于“社會公平”，具體解釋是：“社會公平是一個包含著一系列價值偏好、組織設計偏好以及管理風格偏好的短語，強調政府服務的平等、公共管理者決策和項目執行的責任、公共管理的變革、對公民需求回應，公共行政關注的基本問題是公平對待公民。這是社會公平價值發揮作用的前提。因此社會公平就應該包括旨在增強這些少數群體政治權力并改進他們經濟福祉的一系列活動”。[1]（前言P5）他提出，公共行政價值不僅有效率、經濟，更應該社會公平。這樣，公共行政以效率、經濟的方式提供高質量的服務，把社會公平作為公共行政追求的目標。

（三）對公共行政價值的發展

弗不僅倡導社會公平，也在發展社會公平，在20世紀80年代，他超越新公共管理公共選擇主義的公平觀，提出了復合公平理論。該理論認為，公平應該屬于政府理論的范疇，既包括單純的個人公平、分部化的公平、集團的公平、公平的領域，也包括代際公平（后代），公共行政就是致力于實現以上社會公平。弗的這種跨群體、跨領域、跨時代公平的復合公平理論不是一個口號或一個修辭，而是一個包含著定義和概念組成的復雜理論結構，成為政策判斷和公共行政的標準。[4]

弗對社會公平的實現進行了理想的設計。他認為，在公共行政實踐中，合理使用行政自由裁量權，可以保證社會公平。在20世紀初，當腐敗威脅到政府的目的和秩序的時候，改革者支持效率和經濟這兩個理論支柱。在沒有別的價值與公共行政有關時，對付無能和腐敗的政府良方是建立一個關心經濟和效率的管理型政府。[5]（P93）他指出，把效率和經濟作為公共行政的指導方針是必要的，但僅此是不夠，必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應公民的需求。比如，一個方案對一些人是有效率或經濟，對另一些人則是非效率的或昂貴的。若考慮政策實施的分配效果，不遵循社會公平的理念，公共行政就不能實現全體公民的合法利益。因此，在政策實施時應該合理運用公共行政的指導價值，更應該合理使用行政自由裁量權，體現公共意志、追求公共利益保證社會公平。

亞里士多德認為法官適用法律不考慮社會公平會導致非正義。弗指出，現代國家的行政管理者同樣面臨著亞里士多德所說的問題。現代行政管理者肩負著特定命令的責任，這些命令因他們所處崗位的不同而不同，每一個崗位的任務是由法律、城市法典或其他權威性文件界定的。為此，行政管理者不能像機器一樣，有效率地、經濟地工作，而在執行任務時必須理解其行為命令的精神尤其是公平原則（關心正義），使正義隨著環境的變化而變化。換言之，行政管理者在遇到不同的任務或問題不能簡單機械地理性地行事，應該以正義的原則作指導進行操作，這樣，才能體現公共行政的社會公平性。他提倡公平至上的行政價值，將社會公平看做公共行政的目的，通過理論應用、制度設計和政策執行，實現公共利益，促進人類幸福。

二、民主行政的倫理觀

民主行政倫理觀是指公共行政遵循以“公共性”為核心的公共行政范式，在公共行政過程中貫徹民主原則，重視政府的回應性和公民的參與，力圖在權威和法制、效率和民主之間建立一個平衡點，來克服傳統行政過分關注效率和權威的弊端。在社會公平價值的導向下，弗雷德里克森強調政府的社會責任和公務員的公共道德價值，鼓勵公民參與到公共事務的治理中來，認為民主行政是實現社會公平的有效形式。其目的在于表達和塑造一種不同的公共行政責任——行政管理者和公民的責任，這是弗的民主行政倫理思想在公共行政實踐中表達。

自傳統公共行政產生一個半世紀以來，功利主義哲學取代了希臘人的公共觀，并在思想和實踐中居支配地位。政府的目的被視為私人謀利益。人們以結果或后果作為判定幸福、快樂或者效用標準，而結果又是通過官僚化的、技術的或者科學的方法來測定的。在現實中，公共選擇理論把功利主義的邏輯和市場規則引入公共行政，相信科學和技術能夠回答、解決公共行政問題。實證主義贊同功利主義的原則，堅持公共機構是以效率和經濟為目標的。自由主義反對公共利益和公共利益，認為人類是以自我利益為取向的。保守主義也主張政府是保證個人的人身和財產安全。社群主義也認為在實現權利方面所展示的個人能力，要比實現公共目標方面所展示的集體能力更大。行為主義看來，公共的公意是有利于合法化的利益集團。[5]（P20）

弗對這些理論進行批判，指出這些理論都強調效率、經濟、官僚制和技術，雖然它們在公共行政的改善方面起了很大的作用，但是，使得“公共”這一崇高的理念喪失了，在缺乏公共哲學的情況下，常常想當然地以為政府與公共一回事，總是用“政府”替代“公共”。由于沒有人對公共行為負責，大多數人的行為后果都是相當自私的。把“公共”和“政府”等同，公共管理者只對政府負責而不對廣義的公共領域負責。[5]（P3）他認為“公共”與“行政”是不同的。“公共”一詞的古典含義有兩個來源，一是來自希臘語“pubes”或者“maturity”，是指一個人具有能從只關心自我發展到超越自我、能夠理解他人利益、能夠理解自己行為對他人所產生結果的一種能力。第二個來源是希臘語“koinon”，即現在英語中的“common”，意思是“關心”、“共同”，這兩個詞加在一起就使得“public”一詞意味著不僅一個人能與他人共事，也能夠為他人著想。[5] （P19）公共的目的是為了實現公共利益和服務于公眾。弗雷德里克森引用戴維·馬修斯的理論對“政府”和“公共”的比較，指出，“政府只是公共領域的一個機構，政府是公眾集體的工具、是公共財產。公眾（公共）之間的關系是橫向的，政府之間的關系是縱向的。”公共和政府是不能等同的。基于此，他得出，“如果把公共等同于政府，我們事實上限制了人民參與公共事務的能力。公共的職責和責任意味著它能使公民制定一致同意的社群標準和目標，為了公共利益，大家一起工作，實現設立的目標。公共責任不是集體的責任，而是我們每個人的責任”[5]（P48）公共行政不僅是官員的行政，也是公眾的行政，每個公眾參與行政實現公共利益是必然的也是必須的。這樣，效率和民主才會達到平衡。

弗指出，“在民主社會中，公共行政人員最終要向公民負責，公共行政的精神建立在對所有公民善意的道德基礎之上。公共行政除了強調‘公共性’，更要強調‘公民’在公共活動中的角色與重要性。惟有公共行政進入公民角色，成為公民合作的伙伴之后，才能共同完成公共事務的管理活動”。[6]（P65）因此，公共行政包括公民參與的角色與具體行動。而且，行政管理者是代表性的公民，他們理所當然持有公民精神而不是私利傾向，而且具有公民精神的行政管理者要比具有私利傾向的行政管理者的回應性、責任感和公共利益的觀念高。如果具有私利傾向的人擔任具有政府責任的職位時，事實表明他們的信仰、觀點和價值與政府、公眾的道德觀念不一致。也常常會因為這個原因，政府中會出現腐敗和不道德現象。因此，在政府中，具有公民精神的行政管理者會更加關注公共事務。“如果行政管理者是代表性的公民，那么他們的角色就是細微的、并且是中的差異；這樣的人會少一些高人一等的優越感和傲慢，而更多一些民主和責任”。[5]（P184）這樣就會使議會的代表性原則與政治的民主性原則一致，使社會公平有一個基本前提。

弗認為民主行政是實現社會公平的有效形式。他強調，社會公平和廣泛的社會責任是公共行政追求的首要價值目標，公共行政應當以公眾意愿、公眾利益為導向,發展以社會公眾為中心的政府組織和公共政策,強調政府代表公共利益的職能地位,強調公眾參與、政府信息和公共政策的公共性,反對政府自利和代表黨派利益。在他看來，以民主行政去實現“社會公平”不是空洞的倫理道德，可以通過行政改革得以實現。民主行政要求公眾需要應成為公共行政體系運轉的軸心，公眾的利益高于政府自身擴張的利益。為此，在現代，公共行政更應該建立在所有公民樂善好施的基礎之上，即公民和行政管理者都要有一種對他人廣泛而積極的愛和樂善好施的意識。行政管理者有了樂善好施的公民意識，就不會把自己的職業是為獲取私利的工具，就可以服務于更多公共利益、能公平地滿足公民需要，彰顯公共行政的公共性。

三、后實證主義的公共行政方法觀

公共行政研究方法影響著公共行政發展，在不同歷史時期，因公共行政發展過程的復雜性、需要解決問題的多樣性，這就要求公共行政的研究方法與之相適應，否則，公共行政的發展便會陷入困境。后實證主義方法觀，就是反對單純理性和科學實證研究，主張在價值判斷基礎上對社會和政治進行深入研究，關心公共行政相關問題，體現研究者對現實的認識與批判。

弗雷德里克森一直以哲學的思維關注著公共行政，力求保持公共行政的公共性。在研究方法上，他建立了一套與自己思想體系相配套的研究方法，把價值貫穿于對公共行政的研究之中，即后實證主義的公共行政研究方法。他不僅對傳統公共行政學的“價值中立”進行反思、批判給與重構，就是對后來在公共行政領域的理論和實踐中占主導地位的新公共管理給予批判。

西方近代科學的發展和傳播，對工業產生了巨大影響，吸引人們對自然科學的興趣，人們確信自然科學研究方法可以在社會領域適用，人文社會知識也可以科學化。邏輯實證主義表現出明顯的科學主義特征，認為科學研究是運用經驗科學方法，在自然科學和社會科學領域都適用，作為社會科學家應該是運用自然科學的研究方法來處理社會現象，社會科學家只處理應然的東西，不必涉及價值的思辨，提倡價值中立，事實與價值的嚴格區分。公共行政是社會科學領域，在當時研究情境特點中，理所當然甚至是別無選擇只能去使用科學化、技術化的研究方法，保證價值的中立性。公共行政追求效率和經濟，需要科學化、技術化的依據和手段。在當時，大工業的科學管理、邏輯實證主義等理性方法恰恰契合了公共行政發展的需要。科學管理主義和實證主義方法就成為公共行政提高效率和經濟的工具依賴。

弗雷德里克森指出：傳統公共行政理論，無論是韋伯的理性官僚制、西蒙的新官僚制模式、林德布羅姆的制度模式、人際關系學派還是奧斯特羅姆的公共選擇理論，盡管各自研究的側重點不同，但它們之間卻有共同的研究取向，即方法論是奠基于實證論基礎之上。[7]（P16）這種實證主義研究模式，其共性是重視理性和技術，將公共行政視為獲得高效率的工具，忽視公共行政價值和公共行政中人的存在，回避對研究的行政問題做出“好”與“壞”、“應該”與“不應該”的價值判斷。弗提出后邏輯實證主義研究的觀點，指出，事實上，純粹的價值中立是不存在，在學術研究中，每個學者都會不可避免地將自己的價值觀納入學術思想中，并對公共行政學研究產生不同效果。諸如，現實中的價值指向已經對行政學研究產生的誤導作用，在價值中立的引導下，許多學者高居象牙塔，遠離社會現實，接受既定制度閹割的學術批判精神，使研究不能達到影響或參與決策過程中。因而，弗主張，社會科學領域的學者或專家應該以其專業知識與才能去從事價值判斷研究，運用批判理論和道德哲學體現對公共行政研究的貢獻。如果出現實證研究和實質價值研究相沖突的時候，將價值理論放在優先考慮的地位，保證對價值判斷的追求。只有這樣，公共行政學者才會深入到社會與政治，關注與行政相關的問題，進行公共行政本質的思考，對現實問題積極地認識和批判。作為一個從事公共行政學者，不僅僅是純粹的學術研究工作者，更應該是一個改革社會、促進社會發展與進步的倡導者 。[1]（前言P7）

余論

弗對公共行政領域不斷進行反思、批判和重構，不是全盤否定后重新建立理論，而是對傳統公共行政主要是指出其不足，然后提出補充的理論方案，并根據行政生態發展的情境，在原來的行政價值、研究方法基礎上補上公共行政最需要的價值，以使公共行政理論與實踐領域相對完善，保證公共行政公共性能長久地被實現。

弗雷德里克森的思想特點來自他堅持公共行政出于其極其濃厚的公共情懷和實現社會公平的現實需要，他對公共行政的出發點和歸宿是公共行政保證社會公平和人類幸福。因而，其具有理想化或浪漫主義色彩，并一直被后人延續使用，推動著公共行政的研究范圍不斷擴大，使公共行政的公共性不斷呈現給后人，公共行政中的社會公平長期被關注或實現。同樣，由于弗行政哲學思想的溫和性，他僅僅批判公共行政的不合理性，而不去完全否定原來的理論價值或者行政執行方案，沒有全新的理論產生，因而其思想也就不能在某時期居于統治地位，只是根據社會、政治環境的變遷而時隱時現，忽強忽弱。他作為學者，一直以行政人關心公共行政的公共性問題，而不是去打碎原來理論建立新的理論或者突發式行政改革。這也是他思想的局限性。弗注重價值規范的研究，太過于理想化而沒有提出充分實際的解決方案，存在著理想與現實的困境。

弗對公共行政學和公共行政實踐的關注，其目的是提倡不僅要公共行政學者，而且要公共行政領域的所有人們，都要去張揚公共行政的公共性本質，實現社會公平和人類幸福。他對傳統公共行政的批判、反思和重構，都是以社會公平和公共行政的公共利益為核心。所以盡管他傳統公共行政的缺陷沒有提出可行性方案，但是指出了問題所在，促使人們不斷思考公共行政的定位和未來發展方向。尤其是，他主張公共行政應該是有效和公平的管理與服務，為公共行政學者思考政治科學和管理學提供了知識路徑，開拓公共行政學術研究前景，推動公共行政學的發展。他這種一直關注公共行政領域并不斷思考的精神，是值得我們從事與公共行政相關事務的人們學習的。我們也應該向他提倡的那樣，作為公共行政學者應該深入到社會與政治，關注與行政相關的問題，進行公共行政本質的思考，對現實問題積極地反思和批判，以盡可能凸顯作為一個從事公共行政學者，不僅僅是純粹的學術研究工作者，更應該是一個改革社會、促進社會發展與進步的倡導者。

[1] [美]H·喬治·弗雷德里克森.新公共行政學[M].北京: 中國人民大學出版社,2011.

[2] 陳世香.行政價值研究[M].北京: 人民日報出版社,2006.

[3] 張銘,陸道平.西方行政管理思想史[M].天津: 南開大學出版社,2007.

[4] 謝治菊.公共性、社會公平和公民精神[J].理論月刊,2011,(9).

[5] 張成福.公共行政的精神[M].北京: 中國人民大學出版社,2003.

[6] 轉自,宋敏.新公共行政學研究[D].山東大學,2010.

[7] H·George·Frederiekson.New Public Administration[M].The University of Alabama Press.

責任編輯:侯德彤

On George Frederickson' Administrative Philosophy Theory

SUN Zhuo-hua

( Shandong University, Weihai 264209, China )

George Fredrickson,a famous American administration,has profoundly rethought,criticized and reconstructed theories in the public adm inistrative field.His adm inistrative ideas reflect the studies on public adm inistration and public administrative practice of humanistic care and the characteristics of administrative philosophy.His system of thoughts is divided into fair supreme administrative values,and view of logical positivism research method and the democratic administrative ethics from the perspective of administrative philosophy.And then his thoughts are summarized in a mild manner,showing that he did not aim to establish a new theory by breaking through the old theory.Instead,he tried to correct and improve the traditional public administration theory,aim ing to retain the public nature of public adm inistration and to realize social justice.He always paid attention to social justice in the public administration and made reflections,setting a good example for us to follow.

George Frederickson; administrative philosophy; administrative value; social justice; administrative ethics

D 523.3

A

1005-7110（2013）03-0030-05

2013-03-29

孫卓華（1971- ），女，山東滕州人，山東大學（威海）法學院教師，山東大學政治學與公共管理學院博士生。研究方向：政治文化與行政文化。